北京文化創意產業政策探析

◎王文 王軍霞

北京文化創意產業政策探析

◎王文 王軍霞

北京市文化創意產業經過十年的發展，已經成為支柱產業，而相關的政策是促進其迅速發展的重要影響因素。本文以近十年北京市發布的各類文化創意產業政策為研究對象，從政策發布主體、政策發布時間、政策類型及具體的行業政策四個角度分析其主要特征，提出當前存在的政策規劃與實施脫節、缺乏針對性和可執行性不足等問題，并提出優化建議。

北京市；文化創意產業；產業政策

北京市的文化產業又稱為文化創意產業，其已經成為北京市經濟建設的支柱產業，強有力地支持和促進著北京市綜合實力發展及精神文化建設。根據《北京市文化創意產業發展白皮書（2016）》，2015年，文化創意產業的增加值已經達到3179.3億元，年均增長12.6%，占全市地區生產總值比重也提高到13.8%，在全國占比最高[1]。這標志著北京市的文化創意產業發展已經進入了新階段。

產業政策特征分析

1.政策類型

北京市發布的各項文化創意政策主要分為總體規劃類、產業促進類、行業發展類、財政類、分類認定類及對外政策六大類（見圖1），但目前已發布的各類政策在類型分布上并不均衡。而這種不均衡實際上是受到不同政策類型的政策效果及規劃難度影響的。財政類政策的投入產出效果比較直接，因而是最主要的產業政策類型。與之相對的，產業促進和行業發展類政策的發布在前幾年幾乎為空白，近年來雖然發布大量相關政策，但在數量和內容上仍有欠缺，遠不能滿足實際政策規劃和產業發展的需要。而產業促進類政策中，多半是法律規范類或是文化產業集聚及文化創意產業園建設方面的政策，缺乏更為具體和有針對性的政策。

圖1北京市文化創意產業政策類型分布

2.具體行業政策

行業政策是北京市文化創意產業政策中的重要類型。根據2016年修訂版的《北京市文化創意產業分類標準》，北京市各級政府頒布的與文化產業政策各行業相關的37條政策主要集中在五大類行業中，分別是文化藝術服務、文化休閑娛樂、廣播電視電影、軟件和信息技術及廣告和會展服務[2]。其中文化休閑類數目最多，為16條，占比接近一半，文化藝術服務行業9條，廣播電視電影類7條，其他行業則相對較少。而文化藝術服務類中，多數是關于文物及非物質遺產保護的，而文化休閑娛樂行業政策中主要是旅游行業政策。文化創意產業行業的具體規定經過三版的修訂后，北京市政府各部門及區縣政府在文化創意產業的政策引導上更為注重差異化，但在實際政策扶持中，無論是區縣還是各部門，主要的行業政策的方向都集中在個別行業，因而北京市文化創意產業行業政策引導的差異化并未有實際的體現。

3.政策發布主體

2006年至今，北京市的各類與文化創意產業政策中，各城區共出臺相關政策63條，具體到各區出臺的政策中，北京市主城區，即城六區——東城區、西城區、朝陽區、海淀區、豐臺區、石景山區出臺的政策占主要部分，共43條，其中海淀數量最多，共發布各類相關政策15條（見圖2）；從政策類型來看，規劃政策類占絕對優勢，城六區均發布了較為完整的專項規劃類政策，其中東城區的規劃類政策發布數量最多。這些政策大多伴隨著北京市數個“五年計劃”而產生，其余政策類型上，各區均有側重點。如海淀區的各類政策涉獵較為廣泛，包括產業集聚、具體的行業促進及金融財稅政策等。而其余各區共發布政策20條，其中以昌平區數目最多，共發布9條政策；在政策類型方面，各區基本都制定了指導文化創意產業的試行辦法，但政策類型的發布上較為分散。總體來說，相對于城六區的發展，北京其余城區無論是在數量還是內容上都有所欠缺，主要原因是各區文化創意產業發展中明顯的區域性，而這種區域性，既體現在各城區自身經濟發展水平上，也體現各城區政府對產業重視度方面。

4.政策發布時間

北京市文化創意產業政策的發布呈現明顯的時序性（見圖3）。一方面，發布數量方面，在2006-2009年，政策的發布數量呈上升趨勢，其中2009年發布的數量最多，達到19條；2009-2013年每年發布的政策數量逐年下降，2013年只有6條相關政策。而2014-2016年政策發布數量又重回增長態勢。另一方面，發布內容方面，2009年前共發布政策54條，以分總體規劃、分類認定和財政政策為主，共46條。從2010年之后，產業促進類和行業政策的數量逐漸增加，2010年發布的16條政策中，有7條是行業發展類的政策，之后的6年內，除了2014年產生的多個規劃類政策之外，發布的政策都以產業促進類和行業發展類政策為主。

北京市文化創意產業政策發布的時序性，實際上反映了北京市對于文化創意產業的規劃和態度方面的不斷變化。北京市文化創意產業政策在數量和類型上的爆發點，主要受北京市政府總體發展規劃的發布時間影響。2006年《北京市促進文化創意產業發展的若干政策》、2008年《北京市“十二五”時期文化創意產業發展規劃》、2014年《北京市文化創意產業提升規劃（2014-2020年）》及2016年《北京市“十三五”時期加強全國文化中心建設規劃》這四個總體性的規劃政策的發布，逐漸形成了較為明細的北京市文化創意產業發展格局，并帶動了各部門及各區級政府相關政策的發布。

圖2北京市各區發布的文化創意產業政策及類型分布

圖32006-2016年北京市文化創意政策發布時間序列分布

存在的問題

1.政策體系的總體規劃和政策設計方面存在脫節

北京市文化創意產業政策體系的總體規劃和政策設計方面存在著一定的斷層。從2006年至今，先后有三部專門的文化創意產業政策規劃發布，但在明確的規劃布局下，具體政策設計實際上并未能夠很好地促進總體規劃的實現。

（1）北京市目前發布的文化創意產業政策以各類管理辦法和意見為主，缺乏法律層面的政策，導致政策體系整體在權威性和穩定性方面存在欠缺。

（2）從整體政策類型來看，鼓勵型的政策多于限制型的政策，整體偏重于對于文化創意產業潛力的挖掘與刺激，而缺乏對文化市場的組織及運作形式的規范。

（3）行業政策方面的均衡性存在缺失，注重文化藝術服務、文化休閑娛樂及軟件和信息技術等優勢行業的政策扶持力度，而其余傳統行業則更多以規范性政策為主。這些具體政策設計方面的失衡，在一定程度上影響了北京市文化創意產業政策規劃的實際執行。

2.專項政策建設缺乏針對性

北京市關于文化創意產業相關政策的發布數量雖然近年來在不斷提升，但具體的政策針對性仍存在不足。

（1）針對目前文化創意產業亟待解決的現實問題的專項政策建設不足。北京市文化創意產業的發展，存在創意人才缺失、小微企業發展受限及行業融合拓展困難等問題。北京市目前發布的相關政策中，盡管相關的人才及創業政策為總數不少，但缺乏專門針對文化創意產業的人才政策及小微企業支持政策，另外，對當前文化與科技、行業間融合作為文化創意產業的發展趨勢，并沒有明確的政策引導和支撐。類似于2013年西城區發布的《北京市西城區人民政府關于促進旅游與文化、商業融合發展的意見》這類具有行業相互結合促進的政策較少。

（2）發展文化創意產業本身的特殊屬性的支持性政策不足。文化創意產業的真正內涵并非讓人們將文化融入到商品中直接去獲取商業效益或經濟利益，它有更為復雜的構成和寬泛的意義。文化本身的特殊性決定了文化創意產業政策的功能，在促進其經濟效益提升之外，還要注重其文化效益的培養。目前發布的文化創意產業的相關政策在一定程度上存在短視性，過分注重經濟利益實現而忽視其文化效益的打造，如對外政策建設方面發布的相關政策僅有3條，與近年來北京市文化創意產業海外拓展的目標嚴重不符。文化市場競爭力及影響力提升、城市名片的打造，不能僅僅靠發展文化事業來進行，發展文化創意產業同樣至關重要。

3.政策的可執行性不足

政策可執行性方面的缺失是目前北京市文化創意政策存在的重要問題，主要體現在各城區的政策體系及具體的行業政策中。

（1）北京市各區縣的文化創意產業政策存在較大差異性，城六區所發布的相關政策在數量上明顯多于其余城區，政策目標專注于區域內核心產業的發展，且注重政策細分及多種政策類型相互結合，已初步形成政策系統。如朝陽區主要政策發布行業針對的是廣告會展及休閑娛樂行業，在文化產業園建設方面特別出臺《促進廣告產業發展加速北京國家廣告產業園區建設辦法（試行）》等針對性政策。而其余城區的文化創意產業發展相對較為落后，主要行業以旅游業為主，具體的政策類型主要集中在財政政策和總體的產業促進政策上，缺乏有針對性的政策措施和系統規劃。

（2）在具體的行業政策中存在可執行性不足的問題中最突出的是財政政策，投融資政策獲取門檻較高，使得輕資產類企業獲得投融資政策支持的力度較小；政府補貼政策投入方式較為單一，以直接補貼為主，缺乏如政府采購等引導性補貼政策；專項基金存在重復設立、針對性不強和缺乏后期監督管理等問題；稅收政策存在力度不深等問題。另外，文化創意產業集聚政策也存在著缺乏總體規劃、目標性不強等問題。這些政策在設置和發布方面的可執行性的缺失，增加了其落地的難度，影響最終實施的效果。

政策建議

1.提升現有政策的系統化及規范化

（1）當前北京市文化創意產業政策系統化和規范化的提升，首要任務是對現有政策進行更新及規范化。文化創意行業發展整體時效性強，新形式和新特點層出不窮，但目前北京市發布的行業扶持和管理政策卻相對陳舊，缺乏規范性和權威性。如近年來新興發展起來的互聯網與網絡游戲行業，目前只有《互聯網文化管理暫行規定》和《網絡游戲管理暫行辦法》兩部規范性文件對其進行管理，其內容實際上已不能應對當前該行業迅速發展的形勢。因此，需要對現有的政策框架進行梳理與調整，發現政策漏洞及空白點，同時對舊有政策進行整合、更新，形成更為完整規范的政策結構。

（2）現有政策系統化的缺失，導致各城區在文化創意產業的政策發布及執行中存在著內容重復、各行其是等現象。各城區應明確區域內文化創意產業發展情況，提出不同層次和階段的政策，在注重量的提升的同時更加注重政策的導向性。同時，各城區在發展各自區域性政策體系的同時，要積極開展跨區合作，共同探索新的跨區域文化創意發展模式。這將是各城區間協調發展、解決區域發展屏障、帶動整體文化創意產業增長的政策建設方向。

2.建設有針對性的專項政策

北京市文化創意產業政策經歷了從2006年開始的重視整體規劃、頂層設計，到2010年后的注重行業促進和產業引導的改革歷程，已經形成了較為明確的政策目標。但同時在應對產業需求的專項政策建設方面仍舊存在數量欠缺、比例失衡等問題。其中最為迫切需要解決的問題是直接影響到產業的持續動力和范圍擴展的人才和對外政策欠缺。

（1）注重高級或復合型人才的培養，促進人才引進機制的健全和優秀人才激勵。除了財政補貼等金錢獎勵類的鼓勵政策之外，還要發掘其多樣化需求，吸引相關人才的行業進入，使其在行業中保持長久的活力和熱情。同時重視對文化創意產業從業人員的培養及培訓，主要的政策對象是高校、相關科研機構和企業。鼓勵高校、相關科研機構積極開展相關專業建設，明確培養定位，注重相關人才的專業素質提升，同時扶持企業積極進行自身人力資源建設，提供員工個人能力培訓提升平臺，逐步建設完善的文化創意產業人才發展平臺。

（2）北京市對文化創意產業國際化的規劃，有賴于對外政策的完善。目前相關政策存在著大量空白。對外政策的建設方面，一方面，需要通過大量的投融資政策等鼓勵性政策將國外的資金、人才、產品及技術經驗引進來，同時也要努力實現從產品輸出到技術輸出，積極拓展國際市場。另一方面，要更加注重知識產權保護及相關市場的規范，通過限制性政策，對文化創意產業市場建設進行規范化管理，逐步形成具有北京特色的有秩序、多層次的文化創意產業國際化市場。

3.建立合理有效的政策評估體系

政策目標的順利實現，除了需要對政策的發布與執行進行充分控制之外，還要對其執行效果在有效性、充分性方面進行充分評估。對文化產業績效評估的考量標準和尺度的確定，直接決定著文化產業發展的價值取向，必將起到文化產業發展搖控器的作用[3]。因此，合理有效的政策評估體系，是政策體系得以不斷更新甚至創新的重要前提。當前北京市文化創意產業政策并沒有建立起完整有效的評估體系，這在一定程度上制約了整體政策體系的重構和發展工作。而政策評估體系的建立，需要滿足全面性、科學性及準確性三個主要原則，保證充分全面的評估，注重政策實施效果的評價和考核，同時對政策評估的執行過程進行加強監督，嚴格把控，杜絕外部影響。

[1]北京市國有文化資產監督管理辦公室, 中國傳媒大學文化發展研究院. 北京文化創意產業發展白皮書（2016）. 2016.

[2]北京市統計局. 北京市文化創意產業分類標準. 2016.

[3]王景云. 我國文化產業政策體系創新路徑解析. 科學社會主義, 2015（06）：109-113.

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北京航空航天大學公共管理學院）

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.12.018 ■ 編輯： 張涵