新發展理念視閾下的特色小鎮建設

華興順

（中共安徽省委黨校經濟學教研部，安徽 合肥 230022）

新發展理念視閾下的特色小鎮建設

華興順

（中共安徽省委黨校經濟學教研部，安徽 合肥 230022）

特色小鎮符合“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念，是供給側結構性改革的突破口，是新型城鎮化和經濟新常態下促進區域創新發展的戰略選擇。特色小鎮具有五大特征和六種形態,企業的創新發展和創意供給是特色小鎮得以脫穎而出的條件。特色小鎮形成產業集群，能夠提高區域集體競爭力；特色小鎮的文化建設能夠影響人們的道德和價值觀。培育特色小鎮，應堅持政府作引導、企業為主體、市場化運作，以項目為抓手，分批、分類、分級實施。

新發展理念 特色小鎮 新型城鎮化 創新

中國經濟社會發展進入新的歷史時期，“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念，是我們這一重要時期乃至今后引領我們行動和進行經濟社會建設的指導思想。在這一思想、理念的指引下，特色小城鎮應運而生。

一、特色小鎮發展歷史回顧和研究現狀

早在改革開放初期，隨著農村經濟發展作為農村經濟中心的集鎮得到較快發展，尤其是江蘇、浙江、廣東等率先開放的沿海地區鄉鎮經濟蓬勃發展，集鎮貿易和人口規模迅速增長。1984年，費孝通先生通過對蘇南地區的考察調研發表了 《小城鎮 大問題》、《小城鎮 再探索》等文章，引起了黨中央和全社會對小城鎮發展的關注。1994年9月建設部等六部委聯合發布 《關于加強小城鎮建設的若干意見》。1995年4月，國家體改委等11個部委聯合提出 《小城鎮綜合改革試點指導意見》，確定了全國57個改革試點小城鎮，進一步推進小城鎮的建設和改革。1998年10月召開的黨的十五屆三中全會提出：“發展小城鎮，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。[1]地方政府積極響應，貫徹落實全會提出的“小城鎮大戰略”方針，小城鎮得到了前所未有的發展。2000年6月，中共中央、國務院發布了 《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》，針對小城鎮發展中存在的問題，提出尊重規律等原則規范小城鎮的發展。

20世紀80年代費孝通提出的 “小城鎮戰略”在中國傳統工業化和城鎮化過程中發揮了重要作用，這一理論觀點被理論界稱之為“內向型”發展道路。上世紀末的中國小城鎮的快速發展是這一戰略的延續，同時也是農村經濟體制進行改革的產物，是中國經濟社會發展到一定程度的必然結果。但在過去追求經濟高增長、大城市化的背景下，小城鎮的戰略作用不清晰，建設規劃不被重視，發展質量被嚴重忽視。最主要的問題有：一是缺乏建設小城鎮的總體規劃和統籌安排，存在著資金籌集加重農民負擔、道路等基礎設施建設質量低劣、環境遭到嚴重破壞等一系列矛盾和問題。那時小城鎮建設決策往往取決于個別領導的興趣和水平。政府官員盲目追求政績，搞面子工程，最后必然導致資源浪費和缺乏可持續性。二是產業發展水平低，企業經營粗放，與當地原有農業聯系不緊密。過去，經濟欠發達地區的城鎮基本上無產業可言。就空間布局來說，小城鎮是溝通城市與農村的橋梁紐帶，是統籌城鄉發展的結合點。然而，一些有條件的小城鎮，產業發展并沒有同現代農業建立緊密的聯系，而是追隨大城市的產業結構，致使小城鎮產業受市場變動影響很大，往往在產業調整中首先被淘汰。三是城鎮建設特色較少，雷同性很高。在運動性的建設浪潮中，小城鎮缺少文化內涵和品質。沒有充分挖掘和發揮當地的自然、經濟、區位、地理、人文資源等優勢，不注重選擇和確立小城鎮發展的區域特色文化和與之相協調的建筑風格。

2012年新型城鎮化被提出以后，一些地區針對過去小城鎮建設存在的問題，開始對培育特色小城鎮進行探索。尤其是經濟活力強的浙江，出現了在“一鎮一品”基礎上的區域產業集聚和升級，企業參與到特色小城鎮的建設中，實現產業、文化、旅游的有機結合。如橫店影視城、余杭夢想小鎮、桐廬妙筆小鎮等等。2015年，浙江省首先提出要“加快規劃建設一批特色小鎮”。與此同時，一些產業基金和知名企業如華夏幸福、阿里巴巴，也開始與地方政府合作，聚焦特色小鎮建設。2016年7月，國家住建部、發改委、財政部聯合下發《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》，要求到2020年培育1000個左右具有休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。自此，特色小鎮開始廣泛進入各級政府的視野，紛紛提出和制定本地區特色小鎮的培育方案，各級財政資金、政策措施開始向其傾斜，一大批特色小鎮建設規劃也陸續出爐。

毋庸置疑，特色小鎮已成為當前社會各界關注的焦點和熱門話題之一。然而，特色小鎮的理論研究滯后于實踐。理論界對特色小鎮的探討只是最近兩年的事。2015年之前與特色小鎮相關的研究很少見。到2017年7月底，通過中國知網對主題詞特色小鎮的檢索發現共有文獻3874篇，其中2016年有1299篇，2017年已達1471篇。對特色小鎮的研究大致可分為兩類，一類是對特色小鎮建設實踐的經驗總結，從中發現問題，提出政策措施。眾多的研究基本屬于這一類。另一類是對特色小鎮的理論淵源進行研究，這方面的文獻較少，主要通過城市化、產業集聚、創新空間等理論來探討特色小鎮的內涵及其內在本質要求和發展規律。

二、特色小鎮的主要特征和幾種形態

特色小鎮是應運而生，符合“創新、協調、綠色、開放、共享”五大新發展理念，是新型城鎮化和美麗鄉村建設的新領域，是統籌城鄉發展的有效途徑。特色小鎮能夠實現“生產、生活、生態”的空間融合，有利于破解空間資源瓶頸制約、解決有效供給不足問題和改善人居環境，是經濟新常態下促進區域創新發展的戰略選擇。特色小鎮是“大眾創業，萬眾創新”的助推器，是企業潛在的新的經濟增長點，是促進產業結構調整、產業轉型和產業升級的重要載體，是新興產業的集聚地。

早在2015年4月，浙江省政府賦予特色小鎮的含義是“非鎮非區的多功能創新空間”。“特色小鎮是相對獨立于市區，具有明確產業定位、文化內涵、旅游和一定社區功能的發展空間平臺，區別于行政區劃單元和產業園區。”[2]2016年7月，住建部、發改委、財政部三部委在《關于開展特色小鎮培育工作的通知》中對“特色小鎮”的要求是“特色鮮明、產業發展、綠色生態、美麗宜居”的建制鎮（縣城關鎮除外）。2016年11月，在南京舉行的首屆中國“特色小鎮”發展研討會上，專家普遍認為，“特色小鎮并不一定是鎮，更多的是新的治理單元，真正打破行政區劃，建立生態區域，再加上我們的傳統的經濟區劃，形成未來創新共同體。”[3]仇保興認為，特色小鎮即“小鎮+新經濟體”，是特色小鎮進入城市發展的新階段，以形態、產業構成、運行模式等方面的創新，成為城市修補、生態修復、產業修繕的重要手段。[4]特色小鎮不在于規模的大小，也不在于是建制鎮、行政區域還是產業園區，關鍵在于形成特色，具有區域競爭力。首先特在建設模式上。不同于以往的小城鎮建設完全是政府主導、依靠行政力量的模式。特色小鎮是在政府的政策和規劃引導下，以項目為主要抓手，由企業自主市場化運作和開發建設。第二，特在產業上。特色小鎮的某個企業或某個產業處于主導地位。產業是“小鎮”的基礎、是支撐，產業創新是特色“小鎮”的生命，沒有產業的可持續發展，特色小鎮一定會失去存在的根基。特色小鎮的產業可以是傳統經典產業，也可以是新興的科技型產業，但都要能夠適應市場需求變化而不斷創新。第三，特在文化上。獨特的鄉土文化、歷史文化是特色小鎮的靈魂，每個小鎮都要結合歷史與現代，創設鮮明的文化標識，體現“一鎮一風情”。第四，特在功能上。從功能上看，特色小鎮是產業、文化、旅游和社區四大功能的有機融合，必須服務功能完備，吸納城鄉人口集聚，宜業、宜居、宜游。第五，特在形態上。特色小鎮的美在于獨特而精致的風貌，多維展示地貌特征、建筑風格和生態特色。特別是環境優良、建筑風格顯示特色文化的外在美。形態各異、阿娜多姿方能吸引眼球，贏得人們的青睞。

圖一 特色小鎮的主要特征及其相互作用

特色小鎮根據產業發展有以下幾種形態：一是依托前沿科技、互聯網而發展新興產業，與社會實體有機結合，圍繞大數據、云計算、“互聯網+”這類新興概念建設的“雙創”基地。二是繼承歷史文脈而發展地域傳統產業，既傳承和保護了歷史文化遺產，又為傳統產業注入了新的活力和創新力的傳統經典產業小鎮。三是制造業產業集群形成的工業小鎮，是以企業文化和工業化成就為主題進行培育、拓展而形成的現代工業文明小鎮。小鎮的產業集中度非常高，甚至就是一家及其配套企業。四是以旅游、健康、休閑產業和教育為主題，凸顯山水秀美和民間風情的生態文化小鎮。五是農業特色小鎮，是農業特色產業和特色環境明顯，具有明確的農業產業定位、農業文化內涵、農業旅游特征和一定社區功能相結合的農業綜合開發項目。六是企業根據自身的理念和運營建設優勢提出的小鎮建設模式，如華夏幸福打造的大廠影視小鎮、阿里巴巴打造的云棲小鎮。

特色小鎮的出現與蓬勃發展，顯示了它的生命力。其生命力真正源于“創新、協調、綠色、開放、共享”。特色小鎮的特色最根本的是創新性甚至是創造性、獨創性。企業創新發展和創意供給才能造就特色小鎮，使其得以嶄露頭角、脫穎而出。在小鎮產業發展中一般以科技創新型居多，在“雙創”基地孵化著大量的包括著互聯網、文化創意、新科技等在內的企業。特色小鎮的文化本質上屬于創新文化，即使是歷史傳統文化的傳承，也要有時代特色精神，通過融入現代元素加以凝煉，形成小鎮的特有的文化內涵。特色小鎮的美在于“協調”，這種“協調”是自然與社會的協調，是歷史與現代的協調，是城與鄉的協調，是躍動與恬靜的協調。在西方發達國家，人們越來越重視綠色的環境和生活方式，綠色是新型城鎮化的必然選擇，特色小鎮與大城市相比更接近大自然，其發展營造出綠色優良的環境，是城市居民隨時光顧的后花園，也是醫治和緩解“大城市病”的良藥。特色小鎮的建設發展不能只依賴于政府，依賴于行政手段，必須依賴于市場，依賴于企業，要對企業開放，對社會開放，對國外開放。要善于運用和吸引外來資本加快小鎮建設，善于學習國內外先進的建設和管理經驗，善于吸引外來人口來小鎮居住、創業和旅游。特色小鎮建設最重要的一點是以“人的城鎮化”為核心，能夠吸納農村人口就近入鎮就業，讓城鄉居民共享發展成果，共享美好環境，共創幸福生活。

從經濟發展來看，特色小鎮形成產業集群，能夠提高區域集競爭力。相關研究表明，集群和高生產力之間存在著密切的相關性。在市場經濟條件下，創新型集群對多樣性變化呈現出的靈活性和抑制力，使其具有提供與區域專業化相關利益的潛力，形成企業創新動力源，對區域競爭力產生積極影響。特色小鎮是產業集群的載體和溫床。當地經濟體系中人與知識間的循環，不同層次人員的相互交流，對創新理念、新產品與新技術發展非常重要。特色小鎮提供較低成本的生活方式，使得人與人之間的交流變得更為舒暢。另一值得注意的是，特色小鎮的文化內核是創新。鼓勵創新、寬容失敗的文化氛圍也是吸引知識型人才特別是年輕人進行“雙創”的重要條件。在特色小鎮，政府往往能夠提供免費或低價的出租房、高速的寬帶網絡、便捷的物流和相關的保障服務，為產業集群的形成和發展提供人才保障。

從社會人文來看，特色小鎮能夠影響人們的道德和價值觀。特色文化是小鎮的靚點，文化歷史、風土人情與建筑風格相互映襯，構成人類社會繼農業文明、工業文明之后新的價值取向。特色小鎮在發達國家較早興起。通過考察不難發現，特色小鎮之所以在歐洲普遍存在，正是其文化價值理念通過小鎮的建筑、環境、標識表現得淋漓盡致，如法國的科瑪、德國的海德堡、瑞士的達沃斯等。我國的文化底蘊深厚，挖掘傳統歷史文化的內涵，形成小鎮和諧的建筑風格和鮮明文化標識，對社會發展進步具有重要意義。

三、培育特色小鎮存在的主要問題和對策思路

培育特色小鎮在當下十分重要，不可忽視。從推進特色小鎮建設情況來看，一些地區啟動早、效果好，也有部分地區剛剛有所觸及，發展的水平和質量參差不齊。在人們熱議和推進過程中，仍存在著一些認識和實踐上的問題需要加以解決。

（一）政府和社會對特色小鎮的認識不到位。一些政府官員認為，特色小鎮建設就是小城鎮建設，主要是搞小城鎮的基礎設施建設，搞投資。社會上也有一些人認為，特色小鎮就是搞與眾不同的新建筑。還有人甚至有一些學者認為，特色小鎮是搞新一輪的房地產開發，是把大城市的房地產推向小城鎮。他們沒有把特色小鎮建設放在五大新發展理念和經濟新常態背景下，沒有認識到抓特色小鎮的實質是為了促進產業轉型升級和提升經濟競爭力。

（二）企業的主體作用沒有發揮出來。熊彼特認為，創新是“企業家對生產要素新的結合”，“建立一種壟斷地位或打破一種壟斷地位”。[5]企業家是創新主體，他們之所以進行創新活動，是因為創新能夠帶來盈利機會，同時也給其它企業開辟了道路。特色小鎮建設需要政府推動，但重要的是企業要成為建設投資的主體。企業能夠在特色小鎮建設中提升品牌價值，延伸產業鏈，增強創新能力。目前，雖然有一些知名企業正在積極打造或正在籌劃特色小鎮，也有企業正在和政府部門談合作，但真正由企業主導整體性參與建設的特色小鎮還比較少，而由政府主導來推動的情況比較普遍。

（三）缺乏特色產業或特色文化。特色小鎮是專業鎮的升級版，要擁有創新性的主導產業。沿海發達省份小鎮特色產業比較明顯，而中西部地區的小城鎮經濟欠發達、起點低，專業化程度不高導致中西部地區特色小鎮的產業特色不鮮明，甚至一些小鎮難以篩選出特色產業。在各地公布的特色小鎮中，部分特色小鎮的特色文化不清晰，有的只重視歷史傳統文化而缺乏現代元素；有的沒有把傳統地域文化的精髓提煉出來；大多數特色小鎮都并沒有鮮明的文化標識。

（四）推進機制還沒有真正建立起來。特色小鎮發展需要一定的條件，并不能全面全域展開，各地區發展不平衡。多形態決定了不可能用一個標準統一要求，所以存在著推進方式的選擇問題。政府和媒體的宣傳力度不夠，沒有引起全社會的廣泛關注。相關的政策正在研究和試行中，需要在實踐過程中總結完善，特別是特色小鎮的評價標準和激勵措施需要進一步科學化、清晰化、規范化。

要堅持以“人的城鎮化”為核心，全面落實新型城鎮化規劃，把培育特色小鎮作為帶動城鄉共同發展的引導性工程，進一步推動和引導農民就近城鎮化。通過特色小鎮建設建立供給側結構性改革新機制，繼續探索和形成中國特色的新型城鎮化模式。

（一）堅持政府作引導、企業為主體、市場化運作。當前一些地方政府紛紛提出特色小鎮建設目標，其政府主導的意識很強烈，容易出現頭腦發熱、操之過急、大包大攬、片面追求政績等現象。政府盲目增加投資容易形成高額的地方債，增加居民和企業負擔。特色小鎮要有明確的建設主體，必須堅持以企業為主體，凸顯企業在特色小鎮建設中決定性作用。要鼓勵由區域特色產業的骨干企業、創新創業載體平臺或行業協會商會牽頭，組建多元化、公司化的管理運營平臺。政府做好規劃編制審定、公共基礎設施配套、市場運行監管、文化內涵挖掘、生態環境保護、統計數據核報等方面工作。

（二）明確產業定位，立足產業鏈進行引資。產業選擇決定小鎮未來，特色產業的定位必須準確，根據區域資源，放大區域特色。特色小鎮是我國經濟發展進入新常態，生產社會化、服務專業化的一種市場選擇。必須緊緊抓住新一輪科技革命，順應產業升級趨勢，確定產業主攻方向，構筑產業創新高地。招商引資要突出產業鏈，形成資源的優化配置。要突出產業的“轉型”與“創新”，創造和適應市場新需求。要在突出空間布局和文化傳承基礎上，加入互聯網、物聯網和智能化等現代元素，形成區域特色的集聚經濟、智慧經濟和共享經濟。對于一些距離大中城市比較近的城郊地區，具備交通方便快捷、區域旅游要素較多、民俗文化底蘊深厚、主題特色鮮明、地形地貌獨特等條件的，特色小鎮的規劃設計、建設和運營等方面不僅要有城市發展新理念，更要結合鄉村旅游發展。通過鄉村旅游帶動特色農產品銷售，從而解決農村人口就業，提供回鄉創業空間，增加農村居民收入。

（三）突出綠色環境，增強小鎮社區功能。綠色低碳、環境友好是特色小鎮的基本要求。應該按照生態優良的發展要求來編制空間發展、產業發展規劃，加強整體性策劃和特色創意，大力吸引更多的人進駐綠色小鎮就業、創業、創新、居住和旅游。要警惕和嚴格防止將特色小鎮的土地，單純用于新一輪變相的房地產開發，從而浪費土地資源。特色小鎮應是美麗的綠色小鎮，要樹成行綠成蔭，如有山水相依則更為完美。要加強特色小鎮的基礎設施和公共服務設施建設，特別是水環境的治理和改善。城鎮無水不靈，要利用自然水源和雨水收集形成碧水環繞或綠波蕩漾的河、湖。要把自然、人文、產業的美融為一起，形成獨特的環境魅力和文化魅力，做到“宜居、宜游、宜養、宜創”。

（四）從政策環境上支持外部投資者和企業進入。在特色小鎮的建設上，政府要有開放的心態和氣魄，可采取靈活的機制整合社會多方面資源。要以政策和規劃為引領，通過大項目的設計，采取市場化的規范運作模式和典型示范宣傳，讓企業成為項目建設主體，形成和維護良好的產業發展空間。特色小鎮的建設需要投入大量資金，尤其一些歷史欠賬多的基礎性建設投資，地方財政一時恐怕難以承受。從我國目前的發展情況看，一些企業為打造產業鏈和區域品牌，也有較強的投資特色小鎮的需求。因此，有條件的地區可以將優質的特色小鎮建設打包發債引入社會資金，或者通過PPP模式引入社會資本來完成基礎設施投資，企業也可參與到設計規劃和特色打造的整個過程中。要吸引金融資本、風險投資來支持特色小鎮的創業創新。特色小鎮的重點不應僅僅落在征地開發和硬件設施的建設上，還應不斷提高政府的運營管理能力，特別是在小鎮的啟動和后續運行過程中，必須有效引導特色產業建立，并提供比較完善的服務和保障，極力促成產鎮融合。當地政府作為特色小鎮的投資和管理者角色時，不僅要以戰略眼光來綜合考量產業發展的可持續性，更要有主動服務意識，提供寬松的政策環境；不僅要進行城鎮基礎建設，也要考慮如何推動城鎮公共產品向鄉村延伸，帶動農村經濟發展和繁榮，從而使產業小鎮獲得經濟腹地的有力支撐。

（五）循序漸進，分類分級培育，分批實施。由于特色小鎮需要持續的投入，依賴于產業發達程度，應循序漸進，切忌一哄而上。在特色小鎮建設中要保持和彰顯自然地形地貌特色，讓建筑風格與自然環境和諧協調。要根據特色小鎮的不同形態，分類加以引導。要尊重小鎮現有格局、不盲目拆街拆房；要保持小鎮宜居尺度、不盲目追高求大；要傳承小鎮傳統文化、不盲目照抄照搬外來文化。要根據區域發展的實際情況和自身核心競爭力進行規劃設計，宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜游則游。不同類型的小鎮其產業所屬主管部門不同，需要統一部署，加強部門間協調溝通，信息資料共享。由于經濟發展和財力有一定限制，政府的投入不可能一次性完成，因此要有長期發展的準備，分批實施，條件成熟一批發展一批。由于區域發展差距，各地的條件又千差萬別，因此要分級培育，各級都可以從基礎工作做起，根據現有狀況確定本級示范標準。

（六）政府各部門要相互配合、協調政策，共同推進。特色小城鎮的建設需要突出特色，科學規劃；土地供給支持，項目策劃帶動；政府引導監督，企業主動參與；創新體制機制，激發“雙創”活力。特色小城鎮的培育和建設，涉及的部門廣、政策面寬，需要提供服務的部門很多，不單純是建設部門的事，而是所有部門的事。所以，各部門要密切配合，協調政策，統籌兼顧，共同推進。通過建立目標責任體系，嚴格考核追究制度，設立獎勵基金，提升內在動能，確保特色小鎮建設順利進行。要加強對特色小鎮的宣傳、傳播，提升特色小鎮的品牌價值，從而增加特色小鎮吸引力和增強區域競爭力。

[1]中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定[Z].1998(10).

[2]浙江省人民政府網.浙江省人民政府關于加快特色小鎮規劃建設的指導意見[EB].2015-04-29.

[3]中國小康網，中國特色小鎮發展研討會在南京隆重舉行[EB].2016-11-07.

[4]仇保興.特色小鎮的“特色”要有廣度與深度[N]，建筑時報，2017-02-20.

[5][美]熊彼特.經濟發展理論[M].哈佛大學出版社，1934：66.

2013年度國家社會科學基金項目《新型城鎮化與農業現代化互動協調機制研究》，批準號：13BJY120。

華興順，中共安徽省委黨校經濟學教研部教授，研究方向：區域經濟和安徽經濟發展。

〔責任編輯：王生懷〕