鄉村振興戰略

文/阮曉東

鄉村振興戰略

文/阮曉東

新田園·新平臺·新動力

鄉村振興戰略實施和田園綜合體建設，必將帶來農村土地的規?；鬓D，使土地流轉進入新時代。而土地流轉機制的盤活、規范的建立，促進“三農”發展邁上新臺階

中共十九大報告提出，實施鄉村振興戰略。田園綜合體是鄉村振興戰略的重要抓手，也是縣域經濟增長新動力。2017年中央一號文件提出，在保持政策的連續性、穩定性的基礎上，特別注重抓手、平臺和載體建設，即“三區、三園和一體”。其中“一體”即田園綜合體。鄉村振興戰略實施和田園綜合體建設，必將帶來農村土地的規?；鬓D，使土地流轉進入新時代。而土地流轉機制的盤活、規范的建立，又將進一步增強農業經營主體的積極性和創造性，促進“三農”發展邁上新臺階。

田園綜合體將成鄉村振興戰略支點

中共十九大報告指出，實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化；深化農村土地制度改革，構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系，發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體，促進農村一二三產業融合發展。

鄉村振興戰略為近6億中國農村人口描繪了一幅宏偉而美好的藍圖。數字顯示，中國的城鎮化率已從2010年的47.5%升至2016年末的57.4%，但與城市相比，中國農村地區在產業發展、生態保護、社會治理等方面存在較大差距，成為中國實現“兩個一百年”奮斗目標中的短板。中國還有約4000萬農村貧困人口尚未脫貧。在取得脫貧攻堅戰決定性進展后，十九大報告強調，我國要到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。

在整個的“鄉村振興戰略”中，“田園綜合體”作為2017年中央一號文件提出的“三區、三園和一體”中的重要組成部分，受到了廣泛重視。2017年中央一號文件與往年一號文件不同之處就在于這次特別注重抓手、平臺和載體的建設。由于“三農”問題的特殊性，其涉及的工作、任何政策如果缺乏平臺、抓手和載體的話，往往落實不下去，所以今年一號文件在這方面給予了格外重視和關注。主要體現為“三區、三園、一體”，“三區”就是糧食生產的功能區、重要農產品的保護區和特色農產品的優勢區；“三園”指的是現代農業產業園、科技園、創業園；“一體”是指田園綜合體。

可以看到，我國未來力圖通過“三區、三園和一體”的建設，來優化農村的產業結構，促進三產的深度融合，把農村各種資金、科技、人才、項目等要素聚集在一起，加快推動現代農業的發展。

通過梳理“田園綜合體”的政策體系，還可以看出田園綜合體將在鄉村振興戰略的支點建設方面發揮重要作用。

2017年2月5日，“田園綜合體”作為鄉村新型產業發展的亮點措施被寫進中央一號文件，原文如下：支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范。

2017年5月24日，財政部印發了《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦〔2017〕29號）。明確重點建設內容、立項條件及扶持政策，確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設試點，深入推進農業供給側結構性改革。

2017年6月5日，財政部又印發了《開展農村綜合性改革試點試驗實施方案》（財農〔2017〕53號），并發布了開展田園綜合體建設試點的通知，決定從2017年起在有關省份開展農村綜合性改革試點試驗、田園綜合體試點。積極發揮農村綜合改革在統籌協調、體制創新、資源整合方面的優勢，扎實推進農業供給側結構性改革，有效釋放改革政策的綜合效應，為進一步全面深化農村改革探索路徑、積累經驗。

通過政策梳理可以看出，田園綜合體扶持力度之大、發展模式之新前所未有?？梢灶A見，田園綜合體將在全國范圍內廣泛發展。由于田園綜合體是以農業、農村用地為載體，融合“生產、生活、生態”功能，集農業全產業鏈目標的整合、農業科技體系的支撐、現代農業經營體系的優化、多種類型農業園區的結合、農村一二三產業融合為一體，所以在未來，田園綜合體必將作為農村區域經濟發展的新型復合載體以及一種新型的現代農業發展模式受到各方的重視。

田園綜合體的內涵和外延

建設田園綜合體符合我國新時代農業發展的需求。十多年來，中央一號文件及各級政策不斷引導我國農業發展，我國現代農業的基礎設施得到改善、產業布局逐步優化、市場個性化需求分化、市場空間得到拓展，很多社會工商資本也開始關注并進入到“三農”領域，這都對農業農村的發展起到積極的促進作用。

綜合來看，在現階段，傳統農業產業園區發展思路已經不適合新形勢下的產業升級、統籌開發等要求，亟須用創新的方式來解決農業增效、農民增收、農村增綠的問題，田園綜合體就是比較好的創新模式之一。

很多人注意到，田園綜合體并不是一個新詞，其涵義主要是在原有的生態農業和休閑旅游基礎上的延伸和發展。從業態上來看，田園綜合體是“農業+文創+新農村”的綜合發展模式，是以現代農業為基礎，以旅游為驅動，以原住民、新住民和游客等幾類人群為主形成的新型社區群落。

綜合比較農業園區建設、休閑農業與鄉村旅游的發展進程就不難看出，田園綜合體與農業綜合體、農旅綜合體等概念在內涵上是一脈相承的，并非一個全新的概念，至于叫農業綜合體還是田園綜合體或是農業經濟綜合體，只是角度不同，其本質內涵是一樣的。

而縱觀農業園區的發展歷程就不難看出，田園綜合體也并非憑空產生，我國推出田園綜合體，是在農業現代化、新型城鎮化等發展歷程基礎上，結合新形勢下農業增效、農民增收和農村生態環境保護的多重客觀需求而提出的，有其現實背景。

實際上發達國家也有田園綜合體，只不過采用了與其意義相同的其他名稱。比如日本積極延伸綠色觀光農業的內涵，創新發展的觀光農園、民俗農園等就是典型的田園綜合體。日本的大王山葵農場就是十分典型的案例，該農場位于長野縣中部的安曇野市，那里是日本規模最大的山葵園，創立于1917年，距今整整100年，有11個足球場那么大，它是黑澤明導演的電影《夢》的拍攝地。該農場總面積15公頃，以種植山葵為主，每年可收獲150噸的山葵（俗稱綠芥末或是辣根），以打造特色活動及山葵特色美食吸引游客。后來這一產業成為農場的基礎，農場由初期的芥末種植，逐漸發展成如今以芥末為主題的休閑農場。目前農場基本設施包括：山葵農場、水車親水廣場、大神殿、觀景臺、鐘樓、幸運橋、茶室、餐廳、藍天廣場、蕎麥加工場、李子園等，并輔以媒體傳播，向鄉村旅游的方向發展。

美國的田園綜合體一般叫做“市民農園”，市民農園利用農場和社區互助的組織方式，城市居民和農民統一承擔成本、風險與盈利。其中農園為市民提供的農產品保證是安全、新鮮且明顯比市場零售價格低，市民則將穩定的銷售渠道提供給農園，雙方實現共贏，有效激活了生產與消費農產品的環節。例如美國Fresno農業旅游區，包括了Fresno city東部的農業生產區和休閑觀光農業。其中涉及美國十分重要的葡萄園和產業基地，以及都市家庭非常喜愛的水果集市、薰衣草園圃等。

法國的田園綜合體一般叫做“鄉村度假村”。法國自從開展“農業旅游”之后，出現了一大批專業經營“鄉村度假村”的農場。比如地中海沿岸的普羅旺斯是法國最負盛名的鄉村度假地區，普羅旺斯的標志物便是薰衣草的種植，主要是因為本地區充足的光照為薰衣草生長提供了舒適的環境，不但吸引了全球各國的度假人群觀賞花的海洋，還增加了薰衣草產品的銷售額。游客除了相關的旅游活動，還可以品嘗本地特色美食，此外還可以參加一系列旅游節慶活動，滿足體驗法蘭西節慶和藝術的需求。

總體來看，田園綜合體的概念在不同的地區實際有不同的外延，但是主體上都是積極利用特色農業＋綜合服務+主題旅游的立體結構，同時通過較為良好的交通優勢、健全的商業配套設施以及規?；霓r業種植平臺來促進農業的生產、旅游、銷售彼此協同發展。所以，田園綜合體往往是集循環農業、創意農業、旅游產業、農事體驗于一體的綜合體。

農村土地供給側改革的突破口

面對“田園綜合體”這一正在農村興起的新事物。田園綜合體已經從概念成為各地的實踐。目前“田園綜合體”已經引起了各地政府、開發商和環保治理公司、投資機構的重視，也吸引了眾多文旅機構的熱情，農民群眾對這一發展農村經濟的新平臺也充滿期待。

那么，田園綜合體如何建設呢？筆者從目前已有的案例分析，可以看出當前的田園綜合體的開發建設一般是以企業和地方合作的方式進行的，由企業對鄉村進行大范圍整體綜合規劃、開發和運營。企業拿地之后通過規劃打造新興驅動性產業——綜合旅游業，促進社會經濟產生大的發展；最后是在基礎產業和新興驅動性產業起來后，當地的社會經濟活動就會發生大的改變，該地區就可以開展人居環境建設，為原住民、新住民、游客這三類人群，營造新型鄉村、小鎮，形成社區群落。

田園綜合體企業化運作的首要工作就是承接農業用地。企業承接農業用地，一個不可回避的問題就是土地流轉問題，要想打造田園綜合體沒有土地不行，有土地如果產權不明晰或者沒有長期流轉合同也不行。

但是這幾年隨著經濟進入新常態，我國對于農村地區的發展實施了新型城鎮化、生態文明建設、供給側結構性改革等一系列戰略舉措，特別是對建設用地總量和強度進行“雙控”，嚴格節約集約用地管理。我國先后出臺了《基本農田保護條例》《農村土地承包法》等法規，嚴格管制農村土地開發的用途。特別是《國土資源部、農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》（國土資發〔2014〕127號）的發布，更是將該要求進一步明確，使得發展休閑農業在新增用地指標上面臨著較多的條規限制。

可以確定的是，“田園綜合體”的拿地和土地流轉問題是前期工作較為繁重的環節。根據相關的法律，我國的“田園綜合體”占用的是休閑農業用地，但是由于其不得占用基本農田等要求，所以建設“田園綜合體”主要用地為農民自有住宅、閑置宅基地、農村集體建設用地、四荒地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘等未利用的土地）、城鄉建設用地增減掛鉤（指休閑農業項目建設確有必要占用耕地時先行在異地墾地，數量和質量驗收合格后，再用作建設用地）以及部分特殊政策用地（我國目前對社會資本投資建設連片面積達到一定規模的高標準農田、生態公益林等，允許在符合土地管理法律法規和土地利用總體規劃、依法辦理建設用地審批手續、堅持節約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經營活動）。

未來，田園綜合體將成為鄉村產業轉型的強大動力源。田園綜合體的發展，必須邁過土地關，這也是我國田園綜合體開發建設的關鍵環節。所以，我國各地必須根據實際情況，在土地供應機制、開發模式等方面創新應用，并在土地盤活機制、總體規劃、建筑特色等方面做出更為詳細的要求。

比如最近實施的采用土地銀行的方式，就是在完成農村土地確權工作的地區，采用“土地銀行”的方式，實現農村集體土地指標的自由流轉、質押和融資。這對于農戶獲取啟動資金自營個體旅游項目和專業企業規?；@取土地用于開發大型旅游項目而言都具有現實意義。

再比如建立以土地股份為基礎的合作社開發模式，也得到了很多專業人士的認同。在有條件的農村集體可以建立合作社，農戶以承包的土地入股，進行股份合作。這樣可以使土地集中經營、高效經營，形成規模化、產業化經營。這種方式，管理制度嚴格，管理方法科學，對加強休閑農業和鄉村旅游領域的農村集體經濟發展能力，保障發展成果切實惠及本地有著極大的促進作用。

此外，還可以使用農村閑置宅基地及廢棄園地。十幾年來城鎮化的快速發展，令大量農民進城買房，農村房屋閑置，田地疏于管理。實際上，在新農村集中居住后，閑置下來的村莊農舍、廢棄林園等恰好是休閑農業與鄉村旅游的良好發展空間。對這些農村集體土地進行指標整理和農林復墾，并根據旅游產業經營需求合理配置建設用地指標，有助于提高休閑農業與鄉村旅游的招商效率與質量。

土地置換、租賃、入股聯營等方式也可以采納，但核心是簽署合規的土地流轉合同。對經濟效益不理想的集體用地，可采取土地置換、租賃、入股聯營等方式，統籌盤活這些存量集體土地。一方面可以解決旅游開發過程中，需要遷移部分農戶的住宅、承包地的問題；另一方面可以充分發揮土地使用價值，集約化發展，便于個人或企業經營管理。

田園綜合體：從概念到初實踐

財政部發布的《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），決定在18個省份開展田園綜合體建設試點工作?！锻ㄖ分赋?，按照三年規劃、分年實施的方式，2017年，財政部確定河北、山西、內蒙古、江蘇、浙江、福建、江西、山東、河南、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、云南、陜西、甘肅18個省份開展田園綜合體建設試點。

到目前為止，我國已經有包括上海金山區嘴漁村、安徽肥西縣官亭鎮、黑龍江富錦長安鎮永勝村、江蘇無錫陽山、成都郫都區紅光鎮的多利農莊、內蒙古烏審旗無定河鎮等幾十個田園綜合體建成，并且取得了不錯的效果。

比如黑龍江富錦市依托獨特的地理、生態優勢，打造以稻田文化為主題的“田園綜合體”。富錦市以“大地藝術”“空中觀賞”“體驗互動”“科普拓展”“休閑娛樂”為構成板塊，通過各產業的相互滲透和融合，以“田園綜合體”為載體，把休閑農業、養生度假、文化藝術、農耕活動等有機結合起來，被譽為華夏東極旅游的“稻”夢空間。其中位于富錦長安鎮永勝村的萬畝高標準水稻示范基地有4萬畝，核心區有1850畝，景觀區有819畝。在規劃中，景區中心將建一座觀光塔、12座觀光亭、20個觀光平臺，其中玻璃平臺將延展到稻田里，讓游人有站在稻田里的感覺。在觀光塔四周，利用6種不同顏色的水稻苗種出“中國夢”“美麗鄉村”“祖國大糧倉”“海稻船”等4幅巨型彩色稻田畫。此外，還將打造稻田水世界、稻草人王國、黑土泥塘、植物迷宮、熱氣球等景觀。

同時，這里也發展全域旅游。富錦利用大地塊周邊附近的森林公園和濕地公園，在附近村屯重點打造了濕地共鄰洪州村、低碳養生工農新村、滿族風情六合村、朝陽民俗文化村、赫哲故里噶爾當村以及農家美食村等6個農家樂，依托“田園綜合體”發展吃、住、行、游、購、娛全域旅游。

再比如成都多利農莊項目，這里建設了高端農業綜合體。該項目已建成600畝有機生態農業示范區、12000平方米溫室大棚和分揀包裝中心的有機農業發展規模。同時，作為依托于高端有機農業發展的農業綜合體，這里還是成都市為數不多的農業“雙創”園區之一。目前，這里已經成為農業雙創載體平臺。在農莊內，2000平方米文創空間的農業雙創載體平臺，通過設立都市農業雙創基金、提供涵蓋人才培養、技術創新、投資對接、市場開發等全程雙創孵化服務等支持政策，相繼引入了創客咖啡吧、有機蔬菜沙拉吧、farm私房菜、園區合作社和家庭農場等30多家市場主體，28個農業創業項目相繼入駐園區開展農業發展的創業創新。

還有鄂爾多斯市烏審旗無定河鎮建設的新風古韻無定河聚力田園綜合體。從2012年開始，烏審旗無定河鎮依托位于“塞外小江南”無定河鎮無定河村的地緣優勢，規劃土地總面積約20000畝。采用企業化運作的模式，以烏審旗無定河農牧業開發有限責任公司為載體，將農牧民現有的零散土地進行整合流轉、集中開發，打造集農事體驗、觀光旅游、休閑養生等功能于一體的農業綜合循環發展經濟平臺。同時借助無定河獨特地形地貌、良好環境資源，利用無定河村窯洞、四合院等各式各樣的民居優勢，打造集休閑垂釣、地方民俗民情、特色農家樂、漁家樂、果蔬采摘等為一體的現代休閑養生農業莊園，發展休閑養生、觀光度假旅游和莊園經濟。

綜合來看，我國的田園綜合體正在發揮乘法效應，展示了田園產業的美好未來。田園綜合體作為休閑農業與鄉村游升級的高端發展模式，體現的是農業+園區的發展思路，是將農業鏈條做深、做透，未來還將進一步拓寬至科技、健康、物流等更多維度，“農業+園區”的田園綜合體模式將會大放異彩。

田園綜合體的本體內涵

田園綜合體，是以農業為主導，以農民充分參與和受益為前提，以農業合作社為主要建設主體，以農業和農村用地為載體，融合工業、旅游、創意、地產、會展、博覽、文化、商貿、娛樂等三個以上產業的相關產業與支持產業，形成的多功能、復合型、創新性的地域經濟綜合體。