公共風險視角下小微企業財政政策研究

王子林

（中國財政科學研究院博士后流動站，北京 100036）

公共風險視角下小微企業財政政策研究

王子林

（中國財政科學研究院博士后流動站，北京 100036）

當前，我國社會存在著多種風險，其中公共風險的存在給小微企業的可持續發展造成了影響。作為國家唯一的公共事務，公共風險的化解離不開各類政策的制定和執行。以公共風險為視角，研究支持小微企業可持續發展的財政政策。

公共風險；小微企業；財政政策；企業發展

引言

風險一般被界定為不確定的損失。在人類文明的進程中，風險是一直如影隨形的。工業化的進程和現代社會的飛速發展更使得風險日益增加。可以說，目前全世界，包括我國，都已經進入風險社會。在“風險社會”階段，公共風險可以被多種途徑所化解，包括市場調節機制、政府的公共政策和財政政策、公共改革等。

風險社會中的一切參與主體都可能受到公共風險的影響，包括小微企業。最近一年多來，隨著中央對創業創新的提倡，一大批小微企業和高新創業企業成立，小微企業的可持續發展也成為社會熱議的話題。小微企業是現代經濟的重要組成部分，重點發展高科技創業企業、新型服務業企業等小微企業，是我國的一項長期的戰略任務。在此背景下，財政政策作為我國社會主義市場經濟下政府調控社會經濟發展的主要手段，能夠有效地化解小微企業的各類風險，幫助小微企業獲得融資，以此重建長效政策體系。

一、公共風險概述

（一）風險特征

普遍對公共風險的定義是，社會中的個體和群體對未來可能遭遇消極結果的不確定性以及對這種不確定性的判別。從這個定義中可以看出，風險最主要的特征就是不確定性。風險的其他特征包括：第一，風險包括社會風險和自然風險；第二，風險包括積極風險和消極風險；第三，風險是在各類實踐過程中產生的；第四，風險是客觀存在的事務和人的主觀認知的結合。風險與人類活動緊密結合，而抵御風險的方式也可以分為個人抵御和群體抵御。群體抵御一般發生在面對自然風險時。隨著人類社會的發展，以及人與人之間分工的不斷變化，風險的內容和形式也在不斷地發生變化。

（二）公共化與公共風險

“公共”指的是相對于私人的、個體無法解決的共同事務的屬性。隨著人類的發展，公共風險的內涵也在不斷地發生變化。最早，人們為了應對惡劣的生存環境，不得不進行群居，并將食物集合起來，按照最有利的方式進行食物分配。封建社會、工業社會、資本主義社會、社會主義社會等不同的社會發展形勢產生了多種多樣的公共風險類別。個體的逐利性推動了社會分工的發展，由此不斷推動社會生產力向前發展。在這種情況下，人類群體所面臨的公共風險也在不斷發生變化。

二、小微企業經營中面臨的公共風險

（一）市場風險

市場風險指的是因匯率、利率、權益等的波動對市場中交易主體造成的影響。小微企業經營規模較小，當外部經濟環境波動較大時，小微企業更容易受到沖擊，造成經營的不穩定。其中，擁有國際貿易業務的小微企業對匯率波動的敏感程度比普通大中企業要更大，一般的小微企業對利率波動也會有不同程度的敏感。比如，在2008年國際金融危機之后，世界普遍經濟不景氣，原材料價格上漲。三年之后，即2011年，人民幣出現升值，國際用工成本上升，能源價格上漲等，這給小微企業的經驗和發展帶來了不同程度的影響。

（二）政策風險

政策風險是指由于政府的政策變動而給市場中主體帶來的風險。從整體上來看，小微企業由于集中于充分競爭的行業與領域，其經營情況受到政府宏觀經濟政策的影響。很多小微企業都是短期經營的，存在著投機行為，尤其熱衷于投資熱點行業，缺乏對國家宏觀經濟走勢及整個市場的發展前景的充分判斷。在這種情況下，國家一旦對宏觀經濟政策進行調整，小微企業不能獲得充分的信息，很容易遇到經營困難、資金鏈中斷的政策風險。此外，小微企業的經營類別單一，當國家對某一行業進行調控和生產管理時，主要依賴于該行業而生存的小微企業將會受到較大的影響。同時，一些小微企業在發展過程中，只注意產量的提升和營業額的增加，對能耗、環保問題并不重視。隨著國家對環保的日益重視和環保相關政策的不斷發布，一大批不符合國家規定的環保標準的小微企業將被淘汰。

（三）信用風險

長期以來，我國企業的經驗成本都屬于低成本。小微企業通過各種方式，如使用廉價勞動力、低價原材料等方式將生產成本降到最低，然后對市場做出快速反應并以低價格參與競爭。當企業的產品在市場上有一定話語權之后，企業就對產品進行批量化大規模生產，從而占領市場。

當前，我國人口紅利在逐漸消失，勞動力成本不斷攀升，各要素成本都在不斷增加。面對這種經濟的新情況，加上小微企業普遍在公司經營、人員管理等方面存在一些問題，融資渠道單一，大量的小微企業僅存在了幾年時間就不得不關閉、重組甚至退出。有數據顯示，在1986—2000年的十五年間，我國小微企業的平均存活時間為三年。小微企業的管理模式普遍較為簡單，對財務監管的要求不高，造成小微企業的財務報表信息不完全，變更會計制度比較隨意，賬目之間調整較大，外人甚至是公司內部的經營人員無法從財務報表上獲得關于公司經營情況的準確信息，產生信用和道德風險。

（四）融資風險

小微企業經營的外部和內部環境，共同造成了小微企業所面臨的融資風險問題。外部環境包括：國內物價上漲，物流不通暢、國家貨幣政策緊縮等；內部環境包括：企業財務報表信息不完備，小微企業用工困難等等。

首先，相比大中企業，小微企業的融資面很窄。大部分的傳統金融業務，如銀行、證券、債券等對于其所服務的對象，都有著很高的經營規模和體量的要求。我國很多銀行，更傾向于貸款給國有企業或者大中型企業，并不愿意將貸款發放給小微企業。幾乎所有小微企業都存在著資金緊張的問題，但是這些小微企業并沒有足夠的抵押物或者其他的相關證明信息能夠向銀行證明自己的還款能力，也達不到上市發行債券融資的門檻，導致他們很難從傳統金融機構獲得融資，只能求助于民間借貸、小額貸款公司，以及近年來興起的互聯網金融。

其次，小微企業融資成本較高。一般來說，小微企業若想通過傳統金融機構獲得資金、貸款和融資，必須繳納較高的保證金。并且，國內金融機構對小微企業借款都有一些限制條款，會要求小微企業承擔較高的貸款利率。民間借貸雖然在一定程度上幫助小微企業解決了自身融資困難的問題，但是民間借貸的利率較高，且少數民間借貸公司存在著“跑路”的情況，給小微企業帶來較大的損失。

此外，小微企業通常要求的融資資金并不多，但是往往是急用的。如果在一段時間內，這筆資金不能到位，可能會給企業的經營帶來重大影響，甚至關系到小微企業的生死存亡。這種要求貸款到位時間短、借貸金額少的特點無疑更加增加了小微企業的融資難度。

三、規避小微企業公共風險的財政政策研究

（一）設立政府產業投資基金

為了降低小微企業的融資風險，拓寬融資渠道，近年來，政府開始嘗試以政府產業基金的方式扶持小微企業。1999年，政府出資建立了科技型中小企業創新基金，基金的重點投向領域是高新技術產業、生物醫藥等行業。政府產業投資基金和產業引導基金由政府設立，旨在鼓勵某一行業的發展，以股權投資方式通過非公開募集資本，一般由政府出資建立產業基金公司進行管理。

目前，中國已經成為全球最具活力的基金投資市場，其中，產業基金作為我國私募基金市場的一部分，具有規模大、發展迅速、主導機構實力雄厚等特點。政府產業投資基金具有明顯的政策引導的特點，同時基金本身又是高度市場化的產物。因此，政府在設立產業投資基金時，要注意政策性與市場性相結合的原則，一方面，要按照當地發展的實際情況以及政府的經濟發展戰略，選擇優秀、具有較高發展潛力且非高耗能的產業進行扶持，發揮財政資金的杠桿作用，支持實體經濟的發展。

很多高新區都在探索政府引導基金的發展道路。如，湖北武漢東湖新技術開發區成立了長江經濟帶產業基金、光電產業引導基金等政府產業投資基金，鼓勵區內相關高科技企業和創業企業的發展。普遍來說，各地政府對于產業基金的運作都實行管理權、運營權和所有權相分離的機制，從而保障市場化運作。政府部門只負責發起和組建基金，并提出產業基金的投資方向，并不干預產業基金的具體管理和運作，而是發揮基金專業化管理團隊的獨立決策作用，按照市場化原則規范運作。

然而，雖然目前各地的政府產業基金都在快速發展，但是中國的政府引導基金在主體性質和治理機制上始終存在著自我沖突，政府意志與市場化機制要有機地融合于基金治理模式是大難題。從基金募集階段開始，政府往往出資不多，但是希望能主導基金；同時，國有以外的資本投入較多，卻并不能實際參與公司治理，這減弱了民間資本的進入意愿。此外，在基金管理的具體模式上，政府引導基金的有限合伙人制往往不能發揮其功效。對此，政府還需要積極探索政府引導基金的經營模式，進一步出臺相關的財政政策，解決這些矛盾，讓政府產業基金真正為小微企業的發展添磚加瓦。

（二）為小微企業提供稅收優惠政策

為了幫助小微企業的成長，我國財政部門為小微企業提供了多種多樣的稅收優惠政策。稅收優惠政策可以有效降低小微企業的經營成本，也從政策層面上保障了小微企業的發展。

政府出臺了企業所得稅和個人所得稅優惠政策。如，對年應納稅所得不超過6萬元的小微企業，在2012—2015年間所得稅可以按照50%進行計算，這不僅延長了企業所得稅的優惠期限，也擴大了受益小微企業的范圍。對于個體工商業業主、合伙企業及個人獨資企業的自然投資者的費用扣除標準共同調整為42 000元。

同時，我國政府還發布了進出口稅收優惠政策。2009年和2012年，我國相繼出臺針對小微企業的進出口稅收優惠政策。2012年的《關于進一步支持小型微型企業健康發展的意見》規定，對滿足相關條件的技術類國家中小企業公共服務示范平臺進行進口稅收優惠。

此外，我國于2012年開始進行“營業稅改征增值稅”試點工作，首個試點地區在上海，行業包括現代服務業、交通業等，在試點的第一年，就極大地減輕了小微企業（即小規模納稅人）的稅負負擔，減稅幅度達40%。隨后，“營改增”改革逐步擴圍到全國。2013年，現代服務業和交通運輸行業的“營改增”改革基本擴圍到全國，這一年“營改增”的改革效應也相當突出。有數據顯示，2013年“營改增”為全部試點地區企業減輕的稅收負擔約1 200億元。2016年5月1日，我國全面實行“營改增”改革，從此以后，營業稅退出了歷史舞臺。未來，財政部門應持續推進“營改增”改革，開展后續工作，通過出臺相關政策幫助地方企業尤其是小微企業平穩過渡改革工作，使小微企業在稅制變動的環境下可能面臨的公共風險得到有效化解。

（三）強化小微企業的法律法規建設

當前，我國小微企業與政府之間的協調不夠。政府各部門各自出臺自己的政策，未能考慮到政策的一致性，導致小微企業往往要從政府的多個渠道尋求各項政府補助。小微企業與政府部門的協調權威性低、缺乏綜合協調職能，難以統籌推進中小微企業的發展工作。

為了給小微企業的發展建立一個良好的市場環境，降低市場風險，可以對現有政府職能機構進行整合，集中成立一個部門專門服務于小微企業，避免多頭管理的情況發生。還可以在對現有管理體制變動不大的情況下，重新梳理各部門職能，將涉及到的所有關于小微企業的職能全部整合到一個部門下，重新明確與相關各政府部門的職能定位與權責劃分。在成立專門的服務于小微企業的部門的基礎上，以現有的相關法律、法規、政策為原則，結合地區實際發展情況，出臺多項政策和針對小微企業的法律法規。這樣一來，地區的小微企業可以從一個渠道了解所有政府的關于自己企業的扶持政策和獎勵措施，同時掌握企業經營所必須遵守的規章制度，從而有效維護小微企業的合法權益，為小微企業的可持續發展保駕護航。

目前，我國一些高新技術開發區已經開始嘗試成立企業服務局，專門為區內的小微企業提供政府幫助。未來，可以嘗試將這一政府新型職能機構推廣到全國各地，從而切實為小微企業化解公共風險和經營風險提供幫助。

（四）完善小微企業的擔保體系建設

小微企業由于缺少抵押物和擔保物，無法證明自己的還款能力，信用風險較大，金融機構往往不愿意為小微企業提供融資支持。有統計顯示，銀行信貸可以覆蓋80%的中型企業，而有80%的規模以下小企業無法從銀行獲得信貸支持。對此，政府一直在積極探索，出臺政策降低小微企業的信用風險。2012年，財政部和工信部發布《中小企業信用擔保資金管理辦法》（以下簡稱《辦法》），規定了提供擔保資金的支持方式和財政補助比例。《辦法》對擔保機構和再擔保機構都進行了一定的財政政策傾斜，鼓勵各地的擔保機構以較低費率為中小企業提供擔保服務。

為了進一步降低小微企業的信用風險，各地政府還應該探索和推進建立政策性的信用擔保機構，加強公司建設和風險管理建設，避免由于這些信用擔保機制的不專業而將風險轉嫁到政府。加強對信用擔保行業的管理機制，在降低信用擔保企業準入門檻的同時加強對擔保機構的事中和事后管理，發展專業化的運營和風險管理體系。要做到風險的事前預防、事中控制和事后補救，有效控制風險，促進擔保行業的健康發展。

結語

小微企業是我國經濟發展的重要支柱，從公共風險視角下來看，我國小微企業主要面臨著政策風險、市場風險、信用風險和融資風險。對此，政府有必要站在化解公共風險的角度，加大對小微企業及高科技創業企業的財政支持力度，以促進小微企業更快更好地發展。

[1]曹春.公共風險與政府社會保障責任[J].財政研究，2013，(3)：81-86.

[2]劉慶樂，施青軍.公共風險的防范與化解：政策與改革協同[J].中央財經大學學報，2016，(6)：8-10.

[3]張媛.支持小微企業發展財政政策研究——以遼寧為例[J].地方財政研究，2015，(9)：155.

[4]申建野，田地.我國小微企業發展的財政支持問題研究[J].經濟縱橫，2016，(9)：5-13.

[責任編輯 陳丹丹]

F812.4

A

1673-291X（2017）09-0047-03

2017-02-07

王子林（1984-），女，山東陽谷人，博士，博士后，從事財政學、制度經濟學等研究。