股田制：實踐效用與優化路徑選擇
——基于銅山區改革試驗的調查和思考

丁浩

股田制：實踐效用與優化路徑選擇
——基于銅山區改革試驗的調查和思考

丁浩

銅山區作為國家級農村改革試驗區，適應深化農村改革發展的迫切需要，積極推進“股田制”改革，已經初見成效。文章在實地調查基礎上，從“股田制”的理論爭辯入手，對銅山區“股田制”改革實踐的運作機制、實踐效用、約束集進行了理論剖析和深入思考，并對該制度在我國的優化路徑選擇提出了對策建議。

股田制；實踐效用；優化路徑選擇

農業供給側結構性改革是我國政府為破解“三農”發展新難題適時做出的一項正確決策，也是加快發展農業現代化的戰略選擇。推進農業供給側結構性改革的本質和根本途徑在于體制改革和機制創新，培育新型經營主體，不斷優化農業產業體系、生產體系、經營組織體系，發展農業適度規模經營。江蘇省銅山區早于2012年被批準為國家級農村改革試驗區，以《推進農業適度規模經營，培育農業社會化服務組織》為主題，開展“股田制”改革實踐，在推進農業經營機制創新、農村集體產權制度改革、農村金融制度創新等方面開展了實踐探索。五年多來，銅山區農村改革試驗區“股田制”建設情況如何？有哪些成功的經驗可供借鑒？在實踐中還存在哪些問題？為此，我們對該國家級農村改革試驗區發展情況進行了廣泛深入調研，對銅山區“股田制”改革實踐的做法、效用及存在的問題進行了理論分析和深入思考。

一、關于“股田制”的理論爭辯

廣東省南海市于1992年最早開展“股田制”改革試驗，隨后許多地方都進行了效仿，如陜西省延安市金盆灣村將土地按村民年齡與貢獻折股、浙江溫州區“三分三改”、重慶江津區確權頒證、重慶長壽區石堰鎮麒麟村村民牽頭組建公司等。在實踐中，“股田制”改革實現了所有權、使用權與經營權的分離，改變了土地傳統流轉方式，促進了土地集約化、規模化生產，但也存在諸多問題。在當前我國農村經濟發展出現了新問題和新矛盾的特殊背景下，“股田制”改革得到了社會各界廣泛關注，并在理論界引起激烈爭辯。對此現象，多數學者和實務界人士都給予肯定。厲以寧較早提出在中國廣大農村試行“股田制”，是讓中國廣大農民富起來的一個好辦法。楊德才認為“股田制”能夠較好地解決當前我國農村家庭承包經營責任制而臨的突出問題，應作為我國目前最主要農地流轉形式。谷樹忠也秉持類似觀點，認為入股和股田是比較高端的土地流轉形式，未來高端的流轉形式將成為土地流轉的主流。劉永榮主張土地承包經營權入股是未來土地制度改革的方向和趨勢；何煉成指出“股田制”可能是一種新的集體所有制形式。王小映則認為它是一種集農民、集體、企業、國家等多元化利益主體于一體的過渡性制度安排形式，能夠有效地實現集體目標和土地使用效率目標的統一。然而部分學者對此依然存在不同認知，反對在我國農村進行“股田制”改革。黨國英基于對“股田制”風險性認知，主張不論是建設用地還是農業用地都不適于實施“股田制”，而應采取出租土地的方式。高安峰則認為由于資本逐利的本性，“股田制”會使農業公司在競爭中擠垮個體小農，導致大量農民破產，從而帶來嚴重社會后果。巫繼學對“股田制”更是從本質上加以徹底否定，認為其目的是“在農業中實行資本土地私有制”，是一個“赤裸裸地為實施資本土地私有制的浪漫方案”。

二、銅山區“股田制”的運作機制

銅山區的“股田制”改革實踐主要在柳新鎮馬樓村和棠張鎮躍進村兩地開展，由于試驗內容大體一致，因此主要以躍進村為例進行說明。銅山縣躍進村實行的“股田制”，是指在不改變農村耕地集體所有權、農民承包權和土地使用性質的前提下，由農民按照自愿原則，將耕地作為股權，入股到村集體經濟組織，由該組織進行集約化、專業化、規模化生產經營，農民憑借土地股權分得紅利的經營方式。

（一）經營機制

銅山縣躍進村除了設施大棚、桑田、自留地，村里稻麥田全部實現了“股田制”。2012年4月躍進村成立了徐州利民谷物專業合作社，實質是土地股份合作社，即農民將承包地入股，共有1100戶農民將種糧食的2500畝土地入股，折合人民幣1450萬元，98%的村民已簽訂“股田制”合同，成為“股民”，占總股本49%，村委會以集體資產與現金入股，折合人民幣1500萬元，占總股本的51%，這既保證了基礎投入又為農業欠收作了擔保，還避免了個人控股。農民以家庭承包的耕地數量作為股份，將耕地使用權由分散的農戶家庭手中轉移至村集體，由村集體統一耕種、統一管理、統一收獲和統一分配。下面又分別成立了種植合作社、植保合作社和農機合作社，按照市場化進行生產經營。與三十多年前農村土地改革方向相反，這是由家庭聯產承包的“分”走向村集體經營的“統”，解決家庭經營體制下的土地細碎化導致的機械化、規模化難題和城鄉相對收益差異下的土地撂荒問題。

（二）生產管理機制

在農業生產管理機制上，土地的集中使村集體再次成為“生產主體”，農民讓渡出土地使用權獲得“股權”，演變成為類似于現代企業制度中的“委托人”身份，而作物品種選擇、育苗播種、施肥灌溉、病蟲草旱澇防治等生產管理決策權完全由村集體掌握，村集體變成農業生產經營的“代理人”，實質上是農業“職業經理人”。在農業生產期間，部分農民會成為這一生產管理體系的“勞動力”員工，由村集體管理和安排勞動任務，由此入股農民與村集體之間存在雙重“委托—代理”關系。

（三）組織機制

為使生產經營正常運行，村集體通過“合作社”行使經營管理權。村里成立三個合作社：植保專業合作社，農機專業合作社，谷物專業合作社，各個合作社都有自己的章程和理事會（董事會）、監事會等治理機構，獨立運行，獨立核算，分工合作，但實際上均由村干部和農技能手擔任。植保專業合作社主要負責種植過程中的農資采購、化肥農藥施用、技術培訓及環境治理等工作；農機專業合作社利用財政補助和銀行貸款等購買各種農業機械，從事耕種、收獲等工作；谷物合作社則對收獲的谷物等農業產出品進行加工、分揀、包裝、儲存、運輸和銷售等一系列工作。為了避免忽略農民主體地位和權益弱化，把農民置于利益分配鏈末端，出現“被自愿”、“被股份”現象，合作社的組織機構設有成員大會，董事會與理事會等機構，由股民選出的理事會、監事會實施經營管理和監督，維護農民利益，實現農民訴求，體現農民生產、經營、監督上“話語權”，保證科學規范運行。成員大會共有成員2920人，是最高權力機構；董事會共5人，主要由村委會領導班子組成，是決策機構；理事會共21人，由各村民小組派2-3名代表參加，負責日常生產經營，同時兼有監督職能。

（四）分配機制

兩個村均采用定量化分成方法，保證農民土地使用權的最低收益。躍進村據合同規定則使用“實物”結算，農民每年每畝500斤麥和500斤稻作為股份分配收入（馬樓村采用“貨幣”結算，每年每畝1000元錢），年終還可參加合作社盈余的二次分配，二次分配的比例在村委會、合作社與農戶三方之間按3:3:4比例進行分配。其中合作社所獲資金主要用于再生產投入，村集體從盈余再分配中獲得的收益用于負擔村集體組織運轉、基礎設施建設、農機維修和提供公共服務提供等。

（五）風險分擔和激勵機制

農民以土地入股后，獲得收益包括兩部分：固定分成和盈余分配。從目前狀況來看，固定分成部分能保障農民按其承包土地數量獲得基本生活（口糧）保障，農民從土地上解放出來從事其他經濟收益更高的活動（打工），因此在很大程度上來看農民不需要承擔農業風險。相應地，農業風險幾乎完全轉嫁至村集體。村集體需要承擔農業面對的自然風險和市場風險。無論收成好壞，至少要保障農民的固定分成，這在一定程度上成為村集體提高農業生產經營效率的驅動力。而盈余再分配部分的“剩余控制權”也能激勵村集體加大農業生產的資金、人力和技術等投入。

三、銅山區“股田制”的實踐效用

“股田制”是在不改變農村土地集體所有制性質的基礎上對農村生產關系進行的一種自我調適，有其歷史必然性和積極作用。在調研中，我們能切實感受到“股田制”改革所能產生的巨大實踐效用。

（一）經濟效用

實施“股田制”所產生的經濟效用主要來自收益的增加和成本的減少兩方面，實際上均源于土地規模化經營和科學化、機械化耕種。具體而言主要源自以下幾個方面：一是通過土地平整，去掉堰埂，能多整出3%-5%的土地；二是實行農資團購，省去流通環節，可節省成本10%-20%；三是通過新品種、新技術運用，提高單產和質量，預計每畝可增產10%-15%；四是通過推行機械化，減少勞動力成本；五是農機對外服務和水稻秧苗銷售等收入。綜合幾個方面，刨去糧食分配、各類投入，種糧方面每畝純收入不少于四五百元，加上其他經營性收入，整體收入非常可觀。據統計，躍進村通過土地平整增加了可耕地200畝，全程機械化節省勞動力2300人次，農資團購每畝節約200余元。2015年村集體經濟收入超過100萬元，通過“股田制”增收40萬元，股田經營農戶在每畝500斤水稻和500斤小麥的保底收益基礎上，每畝二次分紅50元。

（二）社會效用

實施“股田制”所產生的社會效用主要來自農民從土地上解放和鄉村社會關系的簡單化。農民的土地集中交由村集體，這些家庭的主要勞動力可以從土地上解放出來，可以到建筑工地、工廠車間及餐飲服務等其他領域就業，工資性收入比在家務農要高得多，也不必像以前那樣在農忙時節回家務農帶來交通壓力和工廠缺工等問題。家庭經營中因田地鄰界使用權等導致的鄰里糾紛現象隨著田埂、溝渠的消失而消失，農村中的社會關系由農戶與農戶之間的復雜關系、農民與村干部之間的層級隔閡和不信任的管理關系，相應轉化成農戶與村集體之間相對簡單的委托代理關系，以土地為紐帶的利益連接機制在很大程度上能改善農村社會信任度，促進社會和諧。村集體在行使剩余控制權時也相應提高了農村基礎設施建設、公共服務提供能力，道路、水利、娛樂、醫療等突出矛盾也有望得以緩解。

（三）制度效用

“股田制”作為一種制度創新，其核心是實現了土地所有權、承包權、經營權的三權分離，明確農村產權的責、權、利，推動土地流轉有序化，促進資源優化配置。從社會福利角度考量，相對于均田制（農戶經濟）而言，“股田制”是一種制度優化，實現了“帕累托改進”，具有強大的制度效用。首先，“股田制”是集體所有制有效實現形式。這一制度安排建立了集體土地權益由集體與農戶共享的土地產權制度，是我國農業集體經濟在集體所有制自身范圍內的揚棄，即集體成員對集體土地資產的平等無差異共同占有轉變為股份式有差別的共同占有，是農業集約化、規范化和產業化經營的重要形式。股田制只是以農民自有的土地承包權入股，土地的所有權仍然歸集體所有，因此它在堅持農地公有制的前提下比較好地實現了產權的明晰化，既滿足了政府土地制度創新政治風險低的要求又滿足了農民土地制度改革的愿望，更是適應市場經濟要求的集體所有制有效實現形式，是對家庭承包經營的進一步完善和延伸。其次，“股田制”顯化集體所有權。這項制度安排通過農民股份持有的方式明晰了集體所有權，以家庭承包經營的形式配置了農地使用權，能夠規避現行集體所有制下農地產權主體不明晰的弊端。該制度創新遵循了路徑依賴特性，降低了制度變遷成本。同時還逐步壯大了集體經濟實力，增強集體提供統一服務的物質基礎。第三，“股田制”強化家庭承包經營權。此制度安排促使農戶單一的經營權向占有權、使用權、收益權和部分處置權四項權利統一的權利轉變，促進農地承包經營權能向農地保障功能的延伸，完善了農村社會保障體系，使農地的各項權能釋放出更大的效益，使生產者獲得更加完整的農地權能。第四，股田制活化重化經濟所有權。該制度安排在遵循農地農用和保證耕地總量和質量動態平衡的前提下，賦予農民完全的經濟所有權，允許農民暫時或永久轉讓農地權利束中的各項權利。它促進農地承包經營權的流轉、土地規模經濟的形成與生產率的提高，有利于勞動力有序離農和建設新型城鎮化，推進城鄉發展一體化。

四、銅山區“股田制”實踐的約束集

在調研中，我們發現，以村干部為主體進行土地集中經營的股田制，雖然代表著一種解決家庭聯產承包經營弊病的改革探索方向，但可能在適用范圍、風險防范、經營能力等方面存在著問題，一定程度上影響了“股田制”改革的可復制性和可操作性。

（一）作物類型和土地初始狀態約束

從馬樓村和躍進村股田制實踐來看，兩村都以“糧田”作為流轉對象，這反映了“股田制”改革的“偶然性”。糧食作物的相對經濟收益低于經濟作物，增強了他們外出務工的動力。而同在棠張鎮的學莊村，長期以蔬菜、葡萄等經濟作物種植為主，農民家庭收入相對較高，家家有大棚，且經濟作物所需要的土地面積相對較小，需要的人員也相對較少，農民對“股田制”的接受程度就小得多。與糧食作物相比，已經種植經濟作物的土地，在土地集中經營方面明顯缺乏優勢。另外，不能成片的土地也沒能成為“股田制”改革的應用對象，其在土地整理、規模化機械化經營等方面會產生巨大的成本。所以作物類型和土地初始狀態，極大影響了“股田制”改革試點的區位選擇，“股田制”只能在適宜的地方開展，目前還難以全面推廣。

（二）單一機械化約束

馬樓村和躍進村的“股田制”實踐，都建立在強大的機械化基礎上，其中農機專業合作社扮演著核心角色，這是用機械化的資本密集型生產方式代替人工為主的勞動密集型農業生產方式。村集體在政策引導和支持下，利用農機補貼、銀行貸款等方式購買先進農機，這是“股田制”實踐的突出亮點，躍進村應有盡有的農機展示場為我們揭示了這一點。龐大的農業機械化隊伍在帶來農業生產效率提高的同時，也讓人對這些機械的利用效率和所產生的資金負擔有所顧慮。這樣的機械化規模，足以滿足幾倍于當地“股田制”種植面積，農機剩余能力如果不能充分有效實現社會化服務，種糧所產生的盈余在較大程度上會被這些“專用性資產”的資源閑置和資金成本抵消，而且后續產生的維修維護等成本也是當地村集體不能忽視的潛在問題。

（三）經營者能力和態度約束

馬樓村和躍進村的“股田制”實踐，都是由村集體作為“代理方”，而不是公司或大戶，這在一定程度上能避免公司或大戶在完全逐利目標支配下做出損害農戶的行為。但村干部作為實際經營主體，又產生了新問題。村干部雖然身處農村，也擁有自己的承包田地，但他們長期從事政務工作，并不一定具有足夠的農業生產經營能力，在農事技術、田間管理、人員使用、農產品市場等方面還需要大力學習。另外，我們與村干部座談交流中，也明顯感受到村干部的“被動”。村干部的待遇并不高，不如外出打工的農民收入多，如果“股田制”經營業績好，農民和村集體得到收益，村干部個人增益甚微，則來自“股田制”經營激勵就會不斷弱化；而如果“股田制”改革經營業績差，不僅要面對保障農民固定分成的負擔，還可能面臨著被免職的政治風險，這方面所產生的“壓力”使得他們成為被動的“農業職業經理人”，這種尷尬處境可能會影響“股田制”經營的真正績效。

五、“股田制”實踐的優化路徑選擇

“股田制”作為一項有益的農村改革探索，在改革實踐中，需要各地方正視主客觀存在的諸多約束，整合各種，重構現代農業產業鏈，找到契合地方域情的“股田制”改革路徑。

（一）有條件有選擇地推廣“股田制”改革

馬樓村和躍進村的“股田制”改革實踐證明，土地以較低成本實現集中規模化經營、規模化可實現足夠的產量提升和明顯的成本節約空間、大量的資本性支持確保機械化、村干部在“股田制”中發揮積極引導和實質性參與經營等，這些是實行村集體主導型“股田制”不可或缺的前提條件。沒有這些條件，“股田制”在實踐中都可能失敗。因此，“股田制”改革不能無條件地大范圍推廣，也不能成為解決家庭聯產承包經營弊病的唯一強力藥方。

（二）科學規劃“股田制”農業產業化方向

在馬樓村和躍進村“股田制”改革實踐中，村集體承擔了土地規模經營主體的角色，除了要考慮生產環節效率的提高之外，還要對農業產出品的加工、流通等環節進行精心設計與經營；除了利用機械化提供服務之外，還要運用市場信息、金融資本、人力資本、社會資本等多要素為農業提供社會化服務；除了采用“村集體+合作社”的方式進行“股田制”運作之外，還要進行組織變革和治理結構優化；除了在農業種植（養殖）方面進行經濟改革，還要在農村環境、人際關系、信用體系等方面進行社會改革。“股田制”作為一種制度安排，雖然可以更好發揮資本和土地的價值，但這些價值還需要在市場中得以實現，才能形成有效的可分配于農民的“財富”。因此，在進行“股田制”改革時，要以當地資源稟賦為基礎，整合資源，規劃設計好具有特色的農業產業鏈各環節的流程、銜接方式和運營機制，要用發展工業的方式發展農業。

（三）大力培育農業職業經理人隊伍

“股田制”改革表象上是土地集中經營的生產方式變革，實質上還是要通過“現代化組織管理”來提高農業效益，改變農業相對比較劣勢的現狀。向管理要效益，關鍵是靠“人”，尤其是具有現代經營管理能力的“職業經理人”。家庭聯產承包經營體制下，農戶是實際上的農業“經理人”，獨立、分散地在自家承包土地上做出決策并對自己的決策結果負責，農業面臨的高自然風險和高市場風險大大降低了家庭決策的“可控性”。以村集體為主導的“股田制”改革能在很大程度上改變這種狀況，通過科學管理和決策，提高農業抗風險能力，從而提高農業效益，但這無疑也對村集體中“村干部”提出了巨大的決策能力需求。因此，現行體系下，如何盡快讓村干部成為具有現代經營管理能力的“經營團隊”是擺在我們面前的突出問題。有效的激勵機制設計，讓村干部既能做好“村務”工作，又能做好“農業經營管理”工作，是當務之急。長遠來看，引入真正的農業“職業經理人”，將農業經營管理“專業化”，實現“政經分開”，是“股田制”在未來發展中要探索的新問題。

（四）適時推進“股田制”的效能結構優化

從國內外農業發展經驗看，產業化、集約化、機械化是實現農業現代化的必由之路。“股田制”相對于家庭分散承包經營的農戶經濟是一種優化，但卻不是最終制度。“股田制”本身孕育著一種新的制度萌芽，而這種萌芽在農戶經濟中是不可能產生的。而且“股田制”作為一種新生的制度安排，也應有自身的發展層級和效能結構，從而在一定程度上也可以再優化。筆者根據土地、勞動力和工商資本在“股田制”中的作用和地位不同，認為“股田制”可大致分為勞動主導型、資本參與型和資本主導型三個層級。其中勞動主導型是初級形式，本次調研的銅山區“股田制”可歸入此類。資本參與型是中級形式，在勞動主導型基礎上，農村集體經濟組織與相關農業公司合作。資本主導型是高級形式，即適應現代農業發展要求，以市場為導向，以工商資本為主導，實現土地、勞動力和工商資本的有機整合，不斷優化資源配置，不斷增強其效能的制度形式。三個層級各有利弊，各地應因地制宜適時推進“股田制”的效能結構優化，發展更高層級的“股田制”。

總之，“股田制”是對現有農村土地制度創新性應用，有其產生基礎和較強的發展需求。但是在實踐中需要根據各地實際域情實施并不斷完善，方能使“股田制”成為我國實現農業現代化的強大助推器。“股田制”的改革任重而道遠。

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F127

A

1008-4428（2017）09-50-04

江蘇高校哲學社會科學研究項目“我國農地流轉制度創新與農業現代化研究”（2014SJD436）；江蘇省社會科學基金項目“新型城鎮化與江蘇區域協調發展研究”（15EYD005）。

丁浩，男，江蘇徐州人，江蘇師范大學商學院副教授，博士，研究方向：產業經濟。