高校預算績效管理的實踐和政策基礎研究

郭秀國，楊仲杰，張 莉，吉 寧

財經論壇

高校預算績效管理的實踐和政策基礎研究

郭秀國，楊仲杰，張 莉，吉 寧

自2015年新預算法實施后，公共財政預算收支有了績效管理要求，高校作為公共財政資助的一個重要方面，盡管具有自身的特殊性，從實踐上和社會需要上，都有進行績效評價的基礎，進行績效評價是必要的。高效績效管理的關鍵是績效評價，需要在評價層次、評價主體、評價指標、評價方法和評價手段等方面的研究和應用做深入研究。

高校；預算；績效；基礎

2014年修訂通過于2015年1月1日起施行的新預算法，首次以法律形式明確了我國公共財政預算收支中的績效管理要求，地方政府和部門也有相應反應，比如江蘇省政府和財政廳先后發布文件，提出要“探索建立績效撥款制度，實行財政撥款與高校績效評價掛鉤”，這意味著政府將探索績效撥款的方式和方法納入了工作日程。高校具有特殊性，實行預算績效管理有必要嗎？可行性如何？本文打算就這些問題從實踐和政策兩個方面，對高校績效管理的基礎進行分析，并對未來發展提出意見。

一、高校預算績效管理的含義

“績效”最早在企業中使用，還沒有一個確定的大家公認的定義，可從不同角度和不同研究目的進行界定。因為是預算管理，需要采用政策定義。2015年5月財政部發布《中央部門預算績效目標管理辦法》（財預〔2015〕88號），規定績效目標是“財政預算資金計劃在一定期限內達到的產出和效果”。明顯，官方在此處使用了績效的產出和效果定義。即預算績效是一個單位或項目政府財政資金投入所獲得的產出和效果。高校預算績效就是政府財政資金投入高等學校所獲得的教育產出和效果。高校預算績效可以按照預算資金的管理方式分為項目預算績效和單位預算績效兩類。預算績效管理是對“預算”以“績效”的方式開展的管理,其中“預算”是對象（即財政資金）,“績效”既是內容,也是方式,“管理”則是手段（李海濤，2014）。預算績效管理完全可以使用“預算的績效管理”說法。預算績效管理的目標是改進預算支出管理、優化財政資源配置，提高公共產品和服務的質量。

學界認為預算績效應符合“4E”原則，即“經濟性”(Economy)、“效率性”(Efficiency)、“效益性”(Effectiveness)和“公平性”(Equity)原則。“經濟性”關心資源節約問題,強調少花錢；“效率性”關心投入和產出的比例關系,追求產出投入比的最大化，強調少花錢或多辦事；“效益性”關心產出與目標(結果)的關系,即預算支出結果在多大程度上達到社會、經濟、政治等方面的預期目標,追求效益的最優化，強調錢是否花在刀刃上了；“公平性”關心目標與社會公平的關系,即社會公眾(尤其是弱勢群體)能否得到公平待遇和享受公共服務,注重社會性和公眾滿意度,強調花錢是否公平。這四個方面要相互融合。預算績效管理是包括預算投入、過程、產出及最終效果的全過程管理。

另外還有一個容易混淆的概念，即績效預算。績效預算是一種以目標為導向的預算,它是以政府公共部門目標實現程度為依據,進行預算編制、控制以及評價的一種預算管理模式（財政部預算司2007年）。績效預算是通過確定政府職能和政府中長期戰略規劃和年度績效目標,根據完成績效目標工作量和績效評價信息的反饋以最高效地分配預算資源,并改善組織預算管理的以結果為導向的預算管理模式（董振海，2007）。總體上，績效預算是一種將資源分配與目標實現程度相聯系的具有計劃、預算控制和評價功能的區別于傳統預算的預算管理模式。

可以說，預算績效管理是一種管理方式，既可以用于傳統預算，也可以用于績效預算，而績效預算作為一種預算體系，是必須要進行績效管理的。研究預算績效管理的理論和應用問題，可以提高非績效預算的管理水平，還可以為績效預算的未來推行提供基礎。

二、高校預算績效管理的實踐和政策基礎

高校預算績效管理的理論基礎是學者們重點關注的內容，理論是指人們對自然、社會現象，按照已知的知識或者認知，經由一般化與演繹推理等方法，進行合乎邏輯的推論性總結，理論源于實踐，可以在一定程度上指導現實實踐，預測未來，因此有必要研究理論。根據現有研究成果，學界對高校績效管理的理論可以分為一般理論和專門理論兩個方面。一般理論主要包括新公共管理理論、委托代理理論、公共產品理論（財政部預算司，2013，李海南，2014）、財政支出增長理論、官僚預算最大化模型、博奔論、“變化”理論、“花錢矩陣”理論、財政效率論（王海濤，2014）等。適用于高校財政投入及其績效評價的相關專用理論可以劃分為高等學校財政投入理論、高等學校績效管理理論以及高等學校財政投入績效評價經濟學分析等三類,具體主要包括公共財政理論、教育財務理論、財政撥款理論、績效管理理論、公平與效率分析、受托經濟責任分析以及知識經濟分析等(胡帆，2013)。還有其他列舉的方式等等（高喜珍，2009）。但是，對于現實的績效評價來講，實踐和政策基礎更具有實際意義。

績效管理在我國長期的封建社會的政府治理中一直存在，從西周到秦漢時期的“上計制度”，明朝張居正時期的“考成法”等都是樸素的績效管理實踐。2000年左右,以湖北省恩施市等為代表的部分地方就開始了績效評價試點探索，以2003年黨的十六屆三中全會為標志,具有完整意義的、以績效為導向的預算績效管理開始在我國逐步建立起來，可以大概分為三個階段，以績效評價為主要內容的試點階段 (2003-2010年)、全過程預算績效管理的確立階段(2011-2012年)和預算績效管理的全面推進階段(2012至今)（李海南，2014）。

現代預算績效管理起源于西方。1906年，美國紐約市政府成立市政研究局著手研究提高政府行政效率的基本方法并開展政府活動行為績效評價,這可以認為是較早的政府績效管理實踐。

2009年12月9日，中國教育報發表中央教育科學研究所完成的績效評估報告《影響高校績效的主因是資源有效利用》，該報告選取了人力、財力、物力三方面投入的12項指標，以及高校在人才培養、科學研究與社會服務三方面的13項指標，運用主成分法和“產出/投入”模型計算了教育部直屬72所高校各年度的投入以及產出整體績效得分,結果發現高校的投入和產出的差異性。

為了提高財政資金使用效率和減少浪費而提出的一個問題，以2003年黨的十六屆三中全會為標志,具有完整意義的、以績效為導向的預算績效管理開始在我國逐步建立起來。目前全球有100多個國家在進行政府績效管理，高校是我國計劃經濟的最后一塊陣地，在1992年黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制至今20年過去了，但是高校經費管理體制并沒有根本性的改變，高校也沒有把投入與產出分析作為必需工作。2003年中央提出建立預算績效評價體系，2006年財政部明確要求各地“探索建立預算績效評價體系，要把績效管理理念與方法引入財政支出管理，逐步建立與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心的績效評價體系”。2012年，財政部確定并印發了預算績效管理工作規劃的“十二五”規劃,明確提出到“十二五”末要實現“績效目標逐步覆蓋,評價范圍明顯擴大,重點評價全面開展,結果應用實質突破,支撐體系基本建立”的總體目標。2014年8月31日修訂通過，于2015年1月1日起施行的新預算法，首次以法律形式明確了我國公共財政預算收支中的績效管理要求，六次提到“績效”一詞，總則的基本要求之一就是“講求績效”。

三、高校預算管理展望

績效管理的理念是“講績效、重績效、用績效”、“用錢必問效、無效必問責”，高校預算績效要真正取得實效，需要在以下幾個方面取得突破。

首先，需要在評價層次、評價機制、評價指標和評價方法研究等方面，再進行深入研究，能夠取得更有針對性和各利益相關方都接受的評價體系。

其次，績效管理的核心是績效評價，只有評價標準、評價過程和評價結果公開、透明，績效評價本身是一種對使用公共資金的監督，“陽光是最好的防腐劑”，只有評價自身真正做到公開、透明，這其中包括績效評價體系的應用檢驗與反饋完善，績效管理才能發揮作用。

再次，評價手段要現代化和簡便化，將網絡和軟件開發技術融入高校預算績效評價體系，通過構建計算模型，在實際操作時只需通過輸入評價指標的實際值即可輸出具體評價結果，適應透明需要，通過網絡化手段進行一定范圍的公開。

最后，需要解決績效管理的動力問題。

總之，高校績效管理是必要的，還需要在理論研究和實踐方面做大量工作。

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F275

B

1008-4428（2017）09-87-02

本文是江蘇高校哲學社會科學研究項目《高校預算績效管理與評價體系研究》（編號2015SJA015）階段成果。

郭秀國，江蘇淮安人，男，揚州工業職業技術學院，高級會計師，研究方向：高校財務管理；

楊仲杰，甘肅隴西人，揚州工業職業技術學院，副教授，研究方向：從事財經與職業教育研究；

張莉，安徽人，女，大專，揚州工業職業技術學院，會計師，研究方向，高校財務管理；

吉寧，江蘇寶應人，女，碩士，揚州工業職業技術學院，助講，研究方向：績效評價。