探析東營區農村集體經營性建設以及暨宅基地管理制度改革

文/蔣小沖,東營市國土資源局東營分局

探析東營區農村集體經營性建設以及暨宅基地管理制度改革

文/蔣小沖,東營市國土資源局東營分局

東營區新建宅基地超標準情況嚴重，不按規劃建設，占用耕地時有發生。規范小城鎮集體經營性建設用地是城市化和農村現代化建設的需要，集體經營性建設用地必須在符合規劃和用途管制前提下方能報批。結合實際，東營國土資源分局先后在6個鎮（街）的村居開展了調研工作，通過發放問卷、召開討論會等形式對農村集體經營性建設用地流轉政策等進行了梳理，初步了解和掌握了農村集體經營性建設用地利用和宅基地使用管理中的經驗、存在的問題、制約因素以及改革的方向。

宅基地管理;規劃;集體經營性建設用地;改革

引言

為進一步推進中心城區農村集體土地管理制度改革，根據省國土資源廳《關于開展農村集體經營性建設用地入市暨宅基地使用管理制度改革調研工作的通知》，結合東營區實際，東營國土資源分局先后在6個鎮（街）的村居開展了調研工作。

1 全區農村宅基地現狀

東營市東營區許多村新建宅基地超標準情況達50%以上，一戶兩宅達15%左右。宅基地買賣普遍存在，中心城區尤為突出，主要的宅基地問題表現在以下幾個方面：

第一，村集體對宅基地審批程序不規范。部分村民委員會不執行宅基地審批程序，村民建設住房時，村委會不向國土資源管理部門提出申請，違規操作，私自批準宅基地。鎮、街道對宅基地審批前期工作服務、監督管理不到位，違法使用宅基地，建設農民住房等問題沒有得到及時制止，造成了先建后批、不批就建等問題，違反了宅基地使用管理的有關法律法規。

第二，不按規劃建設，占用耕地時有發生。宅基地管理辦法中規定——農村村民建住宅，必須符合土地利用總體規劃和建設規劃。但實際情況是村民甚至是村委會并不了解規劃情況，同時土地利用總體規劃與村莊建設規劃有許多不相符現象，新增住房很難達到同時具備符合兩個規劃的原則。

第三，為獲得拆遷補償，違規搶建成多發態勢。隨著城市的擴張，政府征收土地隨之增加，村民為了在征收土地中得到更多的補償費，造成了城市發展到哪里，附近的村莊搶建住房就大幅度增加。既造成了土地收儲成本的增加，也造成了極大的浪費，同時也助長了違規、違法搶占宅基地的不正之風。

2 土地制度微調和發展趨勢

近些年對于土地制度一些不合理性也做出了一些微調。17屆三中全會的決議做出了相應的一些部署，說要改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。而且有些制度說明說要做到“先保后征”，使得被征地農民的基本生活長期有保障。

3 農村宅基地改善措施

3.1 集體經營性建設用地報批和補償安置

集體經營性建設用地必須在符合規劃和用途管制前提下方能報批，這就限制用地范圍，使不符合規劃的未利用地不能充分發揮作用。集體農用地轉為集體建設用地報批，因集體性質未改變，沒有具體補償安置標準，導致補償難于落實，獲取土地有難度，強制執行于法無據；另外，社會保障問題難以解決，社保主體是村集體經濟組織還是政府需要界定。建議報批農轉用前，做好建設規劃硬功，充分考慮節約集約用地，縮小征地范圍。集體土地農用地批轉后，立即注銷土地承包經營權，參照當地征收集體土地程序及補償安置標準進行征地。

建議由區政府主導，村集體經濟組織配合，國土資源管理部門具體操作集體經營性建設用地入市程序。集體經營性建設用地入市收益如何分配，應該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會矛盾。建議集體經營性建設用地入市后產生的收益扣除開發成本后，區、鎮、村按1:2:7比例分配，村集體部分除了留足失地農民的社保資金外，用作村級公共基礎設施建設，改善人居環境，豐富文化生活等支出。

3.2 集體經營性建設用地的管理

集體經營性建設用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時開竣工，有可能產生批而不用，用而不盡等閑置土地現象。建議參照國有建設用地出讓程序，由國土資源管理部門與集體經營性建設用地使用者簽訂合同，便于監管。集體經營性建設用地閑置的，國土資源局責令改正；村集體經濟組織對閑置的集體經營性建設用地負有直接責任的，在土地閑置狀況改正之前，國土資源局暫停辦理其新增集體經營性建設用地審批手續。

3.3 集體經營性建設用地的后期使用

集體經營性建設用地使用權轉讓發生增值的，應當參照國有土地增值稅征收標準，繳納有關土地增值收益。集體經營性建設用地使用權轉讓不實行公開交易的，國土資源部門不得為其辦理產權變更登記或者他項權利登記手續。集體經營性建設用地供應對象及利弊，集體經營性建設用地供應對象如果全面放開，對于搞活、壯大村集體經濟，擴大小微企業融資渠道，增強小微企業抗風險能力具有重要作用。但可能對國有建設用地市場形成沖擊，導致國有建設用地與集體建設用地相互競爭，削弱國有建設用地主導地位，也導致村集體經濟組織和村民不配合國家對集體土地的征收；有可能出現不法商販投機屯地，轉讓拋售集體建設用地牟取暴利現象；還有可能造成新一輪小產權房問題。建議購買集體經營性建設用地的只能是本鄉鎮內小微企業經營者、個體工商戶、無房戶。嚴禁利用集體經營性建設用地建小產權房搞房地產開發，避免出現貧富懸殊差距加大，加劇社會矛盾。

4 總結

農村宅基地制度改革規定，在城鄉建設用地擴展邊界外的傳統農區，繼續實行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對人均耕地少，二、三產業比較發達的地區，實行相對集中建房落實“一戶一宅”，原則上不再進行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉建設用地擴展邊界內，政府或集體通過集中建設農村公寓、農民住宅小區，將法定面積宅基地等值轉換為住宅，落實“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農民集體可利用村莊存量建設用地，在政府支持下集中建設公寓式住宅，落實農村住房建設的宅基地權益。

[1]淺述農村宅基地存在問題與設想，華麗萍，國土資源[J]，2015（8）：40-41

[2]農村宅基地改革設想.李曉曉，中國土地[J]，2016（10）：59-59

[3]東營區農村集體經營性建設用地入市暨宅基地使用管理制度改革調研報告.