政府公共決策中民間智庫參與的制度保障

文/韓曉鑫，天津師范大學政治與行政學院

1 民間智庫在我國的涵義及其發展

隨著政府公共決策的科學化、民主化的思想不斷發展，民間智庫如星星之火，無疑受到了萬眾矚目。 中國民間智庫的出現在199 3年，以在制度經濟學方面饒有建樹的天則經濟研究所的成立為代表。 民間智庫日益積極地參與到政府公共決策中來，在食品安全、環境保護、基層社會治安等社會事件中都扮演了積極角色，已經成為了我國政治生活中不可或缺的民間力量。

但是由于我國公民社會尚不發達，歷史上缺乏民間智庫發展的經驗，目前我國民間智庫的發展呈現為兩個方向的維度：一方面從政府中孕育出來的智庫，例如脫胎于政府部門的事業單位、研究院所，其成員由被政府聘任的專家、學者構成。這些民間智庫在人、財、物上與政府有著密不可分的聯系；另一個方面與政府保持高度的獨立，發端于行業協會、學會、學術團體自創的民間智庫。后者顯然是學習了西方民間智庫發展的經驗，然而外國成功經驗不能簡單地“復制”到我國，不同國家的政治、經濟、文化都存在迥異。要對民間智庫參與公共決策的必要性、未來發展模式做出深入探索，在探索政府公共決策過程中的科學化、民主化的同時要結合本國國情，深入探索符合我國本土民間智庫的發展道路。

2 民間智庫與參與公共決策的必要性

2.1 公共決策的科學化要求民間智庫參與

所謂決策的科學化是指決策主觀活動要完全符合客觀事物的實際，符合社會發展規律，運用科學的理論、方法、手段、體制進行決策。政府在重大決策過程中決不能“拍腦袋”，將民間智庫引入到決策中來，可以促使決策擺脫部門利益的局限，并且能夠消除政府官員與民間社會之間的“信息不對稱”，收集來自各方面的信息，讓公共決策更加具有針對性，讓決策內容更加符合決策實施對象和環境的特點與變化規律，從而提升決策的科學性，降低決策失誤率。 從西方政治學理論來看，智庫擔當的角色是“把關人”（ga tekeeper）。民間智庫在為政府建言獻策中，發揮代表社會多元利益的優勢，在長遠利益與現實利益，突發事件與社會穩定發生沖突的時候，以科學的論證給予決策者相關建議。

2.2 公共決策民主化要求民間智庫參與

政府在公共決策中貫徹民主原則，要求公共決策的內容、目標要反映廣大人民的意志。我國是社會主義國家，“人民當家做主”、“以人為本”是制定公共決策的宗旨。政府在決策過程中及時反映人民群眾的意志和利益的落實，決策結果順應民意的同時，也是社會主義民主政治的根本要求。除此之外，民間智庫參與決策使得決策過程融入民眾“心理”和“情感”，從而體現出政府對知識人才的尊重，達到激勵社會各個部門對決策的理解和貫徹的作用，提升決策實施效率；同時，還可以給人民群眾帶來被尊重的滿足感，使其主動配合政府貫徹落實決策，這無疑是決策實施的一大推動力。宏觀來看，在貝爾提及的復雜的現代風險社會來臨之后，有關自然災害、環境保護、食品安全、群體性事件等重大復雜公共事件，絕非單純依賴行政“首腦”，乃至政府部門的群體判斷就可以解決的。因為牽涉各種利益相關人以及社會方方面面的訴求，只有廣開言路，吸收相關領域專家、學者的意見、傾聽“草根”的聲音，才能讓政府在公共決策中集思廣益，使得決策更具可行性、合理性和民主性。

3 國外民間智庫參與公共決策的經驗啟迪

西方民間智庫積累了許多值得借鑒的成熟經驗和行業規范，歐美發達國家民間智庫四海皆知。歐美民間智庫很大程度上獨立自主管理，并不受政府或政黨的制約，但其仍然得到了政府巨大的資金和政策方面的支持與傾斜。 歐美民間智庫已經逐漸融入政府，已經成為龐大的政府機器中的一個重要零部件。例如蘭德公司（Rese arch and Development，簡稱RAND） 甚至連總統部下對一些政府機構的影響力都遠遠不如智庫大。當前，歐美智庫還在持續不斷地擴張自己的影響力。

西方民間智庫自身獨立性，保障了參與政府公共決策的民主性。民間智庫的獨立性體現在選擇政策研究項目、開展研究工作、選取研究手段、確定研究方法、制定收費標準等各個方面。即使在智庫內部，人員也具有很高的自主性。近年來，民間智庫參加總統選舉的政治活動不斷減少，較好地維持智庫的客觀中立形象和爭取稅收方面優惠政策，而民間智庫的“生存法則”也正是要求智庫中的專家、學者秉承學術自由與獨立的精神，嚴肅對待科學實踐，保持扎實的工作態度，這些都有助于使智庫研究人員的工作和成果更加中立化、規范化。

此外，西方民間智庫為政府公共決策提供了科學基礎。他們通過大規模定量分析研究搜集到的社會數據，得以在傳統“定性”研究同時注重“定量”研究，保證了分析過程的科學性，讓供給決策者的建議更加得科學可靠。例如，美國蘭德公司在二次大戰期間，網羅了一大批科學家和工程師參加政府公共決策（軍事決策），把運籌學運用于作戰方面，獲得成績，頗受朝野重視。

4 完善政府公共決策中智庫參與的制度保障

4.1 為智庫參與政府公共決策提供平臺

政府要在公共決策中貫徹透明化原則，為了鼓勵民間智庫積極參與公共決策的全部過程，在全社會營造一個公平、開放、自由的公民參與氛圍之外，還要在頂層設計上為民間智庫參與公共決策創造平臺。第一，要制定公共決策民間智庫參與的規范機制，如制定民間智庫參與公共決策的規章、細則。第二，為民間智庫參與公共決策創造多方面渠道。通過利用先進的信息技術，整合信息資源，創建決策者與智庫、專家的常態性信息支持平臺，民間智庫可以直接為政府部門或決策者提供專題咨詢，也可以參與重大行政決策的方案分析，制度設計或可行性論證，還可以由選取公開招標、內部組委托研究等形式，參與調研政府的重點項目，更可以邀請智庫專家參與政府工作及大項目的監督、評估和驗收。 以科學方式搭建民間智庫參與決策的平臺，并引入民眾的力量來更好地幫助政府獲得決策咨詢，是政府決策科學化民主化的內在含義。

4.2 健全民間組織法人制度

隨著我國政府“掌舵型”公民社會的逐步發展，培育民間組織成為了完善公民社會的必由之路，但由于傳統以來我們比較重視官方智庫，偏見地看待民間智庫，再加上相關法律法規對民間組織的定位不清晰，無法讓民間智庫在法律地位上獲得應有的尊重。因此，要建立健全民間組織法人制度，為民間智庫參與公共決策提供“合法性”基礎。我國現行法律、法規賴以劃分民間組織是否合法的唯一標準就是登記與否，讓我國未登記的民間組織數量遠遠超過己登記的數量。為此，政府不應該用是否注冊來阻礙民非組織的發展。但這也不意味著無需建立任何準入制度，完善非政府組織的認證制度還需要提上日程，免稅待遇也只能賦予那些已經經過正式認可的組織。

除了確立法人地位之外，完善民間組織法人還要提供配套政策，為民間智庫發展提供激勵機制。在稅收、金融、土地等方面為民間智庫提供傾斜性優惠。建立健全適合民間智庫的納稅及接受捐助的法律制度的重要形式。此外在監管方面，重點則應該聚焦在民間組織的限度和運營上，以“日常管理”代替單純地“準入管理”，創造一個讓民間智庫公平競爭的大環境，方能促進民間組織穩健發展局面。

4.3 建立健全民間智庫的籌資機制

眾所周知，任何單位的發展離不開資金支持。目前，制約我國民間智庫發展瓶頸之一就是資金。由于民間智庫與政府保持獨立、中立關系，不能主要靠政府的財政支持，在設立、經營、開展研究項目中都需要資金支持。不妨可以通過以下渠道籌資：一方面從政府那里得到委托和資金。政府基于公共政策研究體制，掌握著部分可以用于基礎學科研究的稅收，而這部分稅收則可以用在雇傭民間智庫上。但民間智庫與政府合作的形式最好是有償簽訂合同、接受政府委托，因為其必須以保持自身獨立性為前提。二是接受企業的委托或者捐助。社會在市場化改革的潮流中獨立承擔起部分國家責任，利用自身的能力資助社會公益性研究。雖然民間智庫主要是為公共決策服務，但是隨著政府采購公共服務力度加大，許多民營企業也會政府公共決策的對象，即使參與到所占權重不小，也是一股不容忽視的力量，有許多民營企業為民間智庫捐贈客觀上為民間智庫的資金提供了來源。

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