我國土地征收過程中突顯的社會問題及其對策探究

王思雨

（河海大學 公共管理學院，南京211100）

我國土地征收過程中突顯的社會問題及其對策探究

王思雨

（河海大學 公共管理學院，南京211100）

土地是農民賴以生存的基本經濟來源，農民依靠土地獲得生活所需的物質資料，對農民而言，土地是最寶貴的財富。隨著城鎮化的發展，土地征收現象越來越普遍，失地農民數量越來越多。由于土地征收制度不完善以及執行不到位，產生了農民的合法權益受損、農民與政府關系緊張、人與地關系被破壞、影響社會穩定發展等社會問題。因此，需要政府部門加強監管，提高征收土地的條件，采取多方監督的形式，規范土地征收行為，保障農民的合法權益。

土地征收；社會問題；失地農民；對策

引言

根據2011—2015年《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》，2011—20015年，我國城鎮化率依次為51.3%、52.6%、53.73%、54.77%、56.10%。城鎮化率的提高意味著我國城鎮化的發展迅速，標志著人民生活水平的提高。但是我們需要認識到，城鎮化的發展是有利有害的，在獲得不斷發展的同時，也將失去一些寶貴的東西。

根據《第5號：關于土地利用現狀調查主要數據成果的公報》，截至1996年10月31日，全國耕地面積為13 003.92萬公頃。《第二次全國農業普查主要數據公報（第六號）》數據顯示，截至2006年10月31日，全國耕地面積（未包括香港、澳門特別行政區和臺灣省的數據）12 177.59萬公頃。十年內，全國耕地面積縮減了826.33萬公頃。耕地面積縮減的原因之一是為滿足國家發展、城鎮化發展的需求，不斷征收土地，從而導致耕地面積的減少。由于土地征收制度不完善等問題，導致征收過程中出現了一系列的社會問題，影響社會穩定。

一、土地征收的補償標準

我國《土地管理法》的第四十七條規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍?！?/p>

可見，征收土地的補償費用標準設置的比較合理。土地是存在永久價值的，一次性支付的費用需要考慮多方面的因素。除了支付相應的費用，還需要考慮失地農民未來的收入來源，征用土地還應當支付安置補助費，并安置剩余勞動力。但是國家政策只是在宏觀上發揮指導作用，具體如何落實是根據地方基本情況，落實結果如何難以掌控，因此出現了許多需要解決的問題。

二、土地征收過程中存在的社會問題

（一）婦女權益受損，影響婦女在家庭的話語權

根據現階段的農村土地制度，農民對土地具有使用權，按照人口數量劃分土地。由于農村家庭男性外出務工居多，女性需要照顧小孩或者老人，便在家務農。相比于男性，女性對家里土地的付出較大。所以，當政府根據發展需要征收土地時，被征收土地的家庭中，女性損失比男性大。一方面是失去土地的女性失去了收入來源，糧食不能自給自足，生活費的提高增加了家庭負擔；另一方面會影響婦女在家庭中的話語權，失去土地意味著其對家庭的付出減少。在一個家庭中，沒有付出的人往往處于劣勢，面臨家庭重大問題時，話語權較低。因此，失去土地對婦女損失比較大。

不僅如此，在征收土地之后，國家對失地農民進行的經濟補償往往是以家庭為單位的，而農村家庭內部管錢的男性居多。也就是說，婦女失去了賴以生存的土地，獲得的補償款卻不由自己管理，這也是婦女權益的一種損失，甚至她自己都沒有意識到這個問題。當然，這不是普遍的現象，家里由女性管錢的也很多，但是這種現象的存在就值得我們去注意、去思考。社會性別問題一直受到人們探究，因此，如何提高婦女的社會地位，保障婦女的社會權益是目前需要正視的問題。世界銀行在很多涉及婦女的項目中都特別強調對婦女群體的影響，對如何去規避負面影響都要求納入考慮范圍。一直以來，婦女群體被視為弱勢群體，是需要特別關注的群體。那么在土地征收的過程中，婦女的權益問題也應該受到重視。

（二）失地農民數量增加，影響城鄉社會穩定和發展

農民失去了土地，意味著失去了生活來源。土地的利用價值是永久的，獲得的補償卻是暫時性的。特別是那些不在勞動力年齡的農民，無法尋找合適的工作崗位獲得穩定的收入來源，失去土地等同于失去生活保障。雖然有一種補償方式是為其提供就業崗位或者尋找新的耕地，但是工作的穩定性難以得到保證，新的耕地的土壤情況、離家遠近等等都會存在一些阻礙，或多或少對失地農民生活造成影響。

我國《土地管理法》第二十二條規定，“城市建設用地規模應當符合國家規定的標準，充分利用現有建設用地，不占或者盡量少占農用地。”但是實際上的趨勢卻不由國家控制。建設用地面積越來越大，失地農民數量越來越多。雖然說有耕地面積的最低線，但是耕地面積逐年減少是事實。大量耕地被征收，肯定會影響整個農業的發展。中國是人口大國，農產品的供應壓力很大，必須要保證足夠的耕地生產足夠的農產品，才能滿足中國老百姓需求。

（三）地方政府征收土地存在隨意性，影響政府與村民之間的關系

政府部門征收的隨意性體現在兩個方面。其一是“順便”征收。筆者曾經去浙江省的一個農村做調查，該項目涉及到征地。政府部門表示，地早就征好了，先前有個項目需要征地就一起征了。其二是“過早”征收，項目還沒有定下來或者進展不夠順利而造成的土地閑置。例如，某村有一個引進自來水的項目，需要建水廠和自來水管道。政府部門根據需要將自來水水廠需要占用的土地征收過來，但是項目進展情況并不順利，政府將土地征收回來卻遲遲不用。這兩種情況都會導致土地資源的間接浪費，也體現了地方政府對土地征收權的濫用。

我國《土地管理法》規定，“禁止任何單位和個人閑置、荒蕪耕地?！比魏螁挝换蛘邆€人閑置、荒蕪耕地是禁止的，那么政府部門的行為也需要約束，真正做到盡量不占或者少占耕地。

（四）土地征用過程中腐敗現象增多

土地征收涉及方方面面，特別是征收回來的土地用來做什么，這其中能產生許多問題。例如，在這個土地要建一個行政大樓，那么，由誰來做，這是政府招標決定的，采取哪家的建筑材料，這也是政府決定的。這就容易造成受賄行為，產生腐敗的政治。習近平總書記一直在強調反腐，并做出了實際行動，打壓了不少惡勢力。在土地征收以及后續運用過程中，同樣需要加強監督的同時，提高懲罰力度，盡量減少腐敗現象。

（五）人與地的關系遭到破壞

《土地管理法》的第三十一條規定，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照‘占多少，墾多少’的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地?！?/p>

耕地的重要性是顯而易見的，國家也要求嚴格控制耕地轉為非耕地。但是現實與理想狀態存在很大差別，“占多少、墾多少”其實是不合理的。土壤的肥力在不斷退化，之前提倡的退耕還林就是對此提出的解決措施?，F在耕地不斷被占用，開墾新的耕地不一定適合耕種，而且也會因此破壞生態環境的平衡。古代的時候，人們什么都沒有，但是生態和諧，人與地是相互依存的關系。而現在，人對地的過分開墾，終將會引起人與地的關系破裂。

三、對策與建議

（一）根據婦女實際需求，對其提供新的耕地或者工作崗位補償

既然一次性的經濟補償對婦女的權益難以保障，那么盡量選擇提供新的耕地或者工作崗位的補償可以使婦女權益得到保障。她們可以繼續為家庭帶來收入，可以為家庭做貢獻，因此，她在家庭中的地位可以得到保持。根據婦女個人需求，遵循她們的選擇，采取不同的補償方式。例如，如果家里有小孩需要照顧，提供就業崗位就是不合適的補償措施。如果年紀較大，或者不想參與就業則不能強行進行補償。這兩種情況下，提供耕地補償是最好的方式，耕地的土壤肥力以及離家距離需要遵循最優原則。在婦女自身具有勞動能力，有合適的勞動時間，可以提供工作崗位補償，工作崗位的穩定性需要得到保障。

（二）提高征收土地的條件，加強審核的嚴謹度

根據《土地管理法》，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體土地或公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。那么，公共利益的界定范圍是什么？沒有一個明確的劃分，很容易被曲解，也導致現在政府在征收土地時表現出來的隨意性。因此，政府相關部門需要界定公共利益的范圍，提高征地審核的嚴謹度，考察需要進行的項目的可行性，可能遇到的阻礙等等。提高征收土地的條件，不僅僅能有效的限制政府隨意征收土地，也可以提高項目的實施進程。

（三）加強對政府部門的監督

加強監督是老生常談的對策之一，但是仍然難以將監督落到實處?？梢圆扇《喾奖O督的辦法，例如，居民對政府的監督，社會組織對政府的監督，政府部門間的相互監督。三方之間的關系并不是權力大小的關系，也不是直接的上下級關系。而是僅僅作為第三方。提倡匿名舉報的方式，加強對舉報者的保密措施，從而可以提高居民或者社會組織參與政治事務的積極性，熱衷于思考祖國的發展問題。

四、結論

綜上所述，土地征收過程中存在許多社會問題，如婦女權益受損，影響婦女在家庭的話語權；失地農民數量增加，影響城鄉社會穩定和發展；地方政府征收土地存在隨意性，影響政府與村民之間的關系；土地征用過程中腐敗現象增多；人與地的關系遭到破壞等等。這些都是由于土地征收制度還不完善所導致的，而制度的不完善無法避免。一切與人相關的事都具有一定程度的復雜性，由人類制定出來的制度也不能將所有的可能都考慮進來。需要經驗總結，需要不斷嘗試、不斷改進。只有經歷失敗，才能發現政策與制度的漏洞，才能綜合考慮制定出適合中國國情的政策與制度。政策制定是不斷完善的過程，沒有任何缺陷的政策是不存在的。在意識到問題的時候，應該及時總結經驗教訓，以避免再次出現同樣的問題。

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[2]郭亮.土地征收中的利益主體及其權利配置——對當前征地沖突的法社會學探析[J].華中科技大學學報：社會科學版，2012，（5）：49-57.

[3]趙偉.我國當前土地征用制度問題剖析及對策研究[D].濟南：山東大學，2009.

[4]胡敏.我國土地征用的問題及防范措施研究[D].荊州：長江大學，2013.

[責任編輯 柯 黎]

F301

A

1673-291X（2017）23-0023-02

2017-04-18

王思雨（1992-），女，安徽安慶人，碩士研究生，從事社會性別等領域研究。