PPP模式下項目財務管理的若干思考

茍方忠

PPP模式下項目財務管理的若干思考

茍方忠

PPP模式近年來正在如火如荼地運行之中，在實際發展中呈現出諸多的弊端和問題。本文分析了PPP項目的特點，闡述了 PPP模式下項目財務管理存在的缺陷，探索了提升PPP模式下項目財務管理質量的對策。

PPP項目的特點

合同成為約束雙方行為的主要手段。PPP項目的參與主體包括政府主體和社會資本主體兩方主體，二者參與項目合作和項目建設的初衷是完全不同的。政府主體強調項目建設的公益性和社會性，社會資本則具有更多的逐利性和經濟性。項目開展目的的差異必然導致其項目過程中行為的不同。通過簽訂合理的、兼顧雙方利益的合同，政府和社會資本的行為都能得到有效的約束，進而嚴格地控制項目開展全過程。政府在追求項目公益性和社會性的同時不能侵害社會資本獲取經濟利益的訴求，社會資本在追求利益最大化的進程中也要保護項目的公益性和社會性要素。

合作雙方資源共享、優勢相長。鑒于PPP項目是由政府和社會資本共同合作完成的，合作雙方屬性的不同也導致了合作雙方掌握的資源出現了差距。政府在PPP項目合作中具有行政資源和國家政策上的信息優勢，而社會資本則在PPP項目合作中具備技術管理和經營管理資源上的優勢。所以，在PPP項目合作中，雙方進行資源共享和信息互通是至關重要的，這樣才能提升項目建設的效率和質量。雙方互惠互利應當以充分把握雙方項目開展目的為前提，社會資本幫助政府實現項目的公共性，政府則盡最大可能滿足社會資本的利益需求。政府需要在互惠互利的過程中端正自身態度，對社會資本經濟利益的獲取進行合理性控制，規范自身行為合理性。

合作雙方關系復雜。PPP項目最為明顯的一個特征就是政府和社會資本之間的關系比較復雜，在PPP項目的前期啟動和項目計劃階段，政府需要在其中起到主導作用，幫助完成項目可行性的研究。在項目建設和開展的過程中，政府和社會資本將共同進行管理，二者在管理過程中需要進行多部門的對接、合作和交流，整個項目建設之中可能牽涉到較多的行政單位和部門，合作關系就變得愈加復雜和繁復起來。

PPP模式下項目財務管理存在的問題分析

PPP模式近年來在我國得到較大程度的普及和應用，一方面加快了社會基礎設施建設進程，另一方面則使得社會資本變得更具有活力和生命力，促進了社會經濟的持續進步和發展。但是PPP模式在我國的應用歷史相對還比較短，PPP建設機制、制度完善之路依然還需要付出較大的努力，這導致了PPP項目在開展過程中存在著較多的問題。總的來說，PPP項目財務管理存在如下問題：

資金管理缺失。PPP項目開展過程中普遍存在著資金管理力度不足的問題。比如一些項目不能及時進行資金撥付，導致項目進度受到波及和影響；一些項目則將多余資金完全閑置，降低了資金的使用效益。

財務預算體制不完善。政府和社會資本在項目建設過程中均存在不同程度的不重視預算管理的傾向；此外，很多PPP項目對預算法的最新內容了解得不甚清楚，自然也缺乏執行預算法的執行力，難以對項目進行全過程預算管理，使得項目在建設過程中出現資金管理不力的現象，造成了資金的浪費和成本的虛增。政府和社會資本還存在著成本管理意識單薄的問題，在建設過程中資源浪費的現象比比皆是，最終使得雙方利益受損。

社會資金融資體系不完善。PPP模式下的項目建設和開展需要大量的資金支持，而其中很大比重的資金來源于社會資本，這樣社會資金融資體系中的不完善和不健全也直接影響了PPP項目財務管理效果和績效。另外，PPP項目自身的公共性和公益性也使得資金需要在一定的周期內得到回籠，如若不然，就會產生額外的融資成本并必須承擔一定的法律責任，社會資本主體的利益自然也就會受到侵害。

財務風險控制力度薄弱。政府和社會資本在過往的項目建設中都不大重視財務風險的管理和控制，這導致了在PPP項目中，財務風險的觸發是不可避免的。PPP項目受到建設周期、所需資金的限制，往往會導致政府與社會資本之間不能及時收回投資，如果沒有做好防護措施，就可能帶來較為嚴重的后果。

提升PPP模式下項目財務管理對策的若干思考

構筑科學的風險分擔機制。風險分擔機制使得合作雙方都能夠重視風險防范工作，并能將對方的風險降到最低作為風險控制主要目標。社會資本融資風險是很多PPP項目在運行中面臨的主要風險。首先，如果資金回收周期超過社會資本預期時間，那么就會導致難以償還到期債務、資不抵債等風險；其次，如果市場環境發生變化，項目在建成之后的盈利能力可能難以達到事先預期，社會資金的使用效益也大打折扣。風險分擔機制能夠將PPP項目中的風險進行合理的分配，各個項目主體都能意識到自身在項目建設過程中可能面臨的風險，通過完善的風險防范措施來將風險發生的可能性降到最低。

注重資金管理。在PPP項目建設前期要做好預算分析，實施全過程預算管理，對項目建設過程中所需的資金進行科學合理的估計；在項目開展過程中需要加強資金管理，逐步完善預算管理體制，對資金的支出進行合理的控制；在項目投資之時就要進行投資管理，對市場環境進行預測和分析，評估項目的盈利狀況和先進流量狀況，估算項目資金回收周期，為資金主體之間的合作構筑和諧的關系和環境。

重視成本管理。在PPP項目建設的全過程中進行成本控制，在項目建設之初就對總成本報表進行評估分析，對其中不合理的地方進行及時的修正的改善。對項目建設過程中的成本控制要高度重視，把握每一筆資金支出的用途和方向，提升資金的使用效益和使用規范性。重視項目建設過程中的資金管理，避免出現資金閑置的情況，并且對未來可能發生的財務風險進行合理評估，及時做好預防措施，如資金緊張造成的經營風險等。

（作者單位：中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司）