淺議我國農村社會保障制度存在的問題及對策

文/馬茜，慶陽市西峰區董志鎮人民政府

淺議我國農村社會保障制度存在的問題及對策

文/馬茜，慶陽市西峰區董志鎮人民政府

近年來，我國已把農民問題納入社會事業范疇，進而改善了農民的生活，支持了農村社會保障體系的發展。但現有的農村社會保障體系還不健全，農民的收入水平相對較低而且面臨的風險也日益增加。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮地區，農村地區相對薄弱，建立較為完善的農村社會保障不僅具有現實意義而且尤為迫切。本文在分析我國農村社會保障面臨的形勢和問題的基礎上，提出了改善和加強農村社會保障的總體思路和具體對策。

農村養老保險制度；人口老齡化；農村城市化；公共財政；完善途徑

1 我國農村社會保障制度的發展歷程

1.1 集權化保障階段（1949～1977年）：服從工業化積累資金的需要

新中國成立初期，我國依據中華人民共和國第一部憲法中“勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物資幫助的權利”的規定，逐步建立了包括勞動保障、困難補助、生活補貼、社會救濟和農村“五保”供養制度。1958年以后在人民公社建立了敬老院、合作醫療、赤腳醫生等簡易的社會保障組織。“文化大革命”時期，已經基本社會化的城鎮社會保障體系遭到破壞，企業與農村集體一樣承擔起了低水平的保障功能。

1.2 分權化保障階段（1978～1988）：分享經濟增長的份額

我國的經濟體制改革在政策的價值取向上可以劃分兩個階段。第一輪改革以地方政府主導型為主，表現為中央的“放權讓利”，地方政府、企業、集體、家庭特別是新興的經濟主體，更多地分享了經濟增長的份額。農村聯產承包變革使得農民家庭的經濟功能恢復，保障功能增強，也動搖了工農業產品交換剪刀差的組織基礎。國家連續提高農產品收購價格，允許農民從事多種經營和非農產業，促進了農業生產的發展和農民收入的提高。

1.3 制度化保障階段（1989年以來）：抵御市場經濟的風險

進入90年代以來，建立現代社會保障制度成為完善社會主義市場經濟的重要課題，社會保障進入制度化階段。黨的十四屆三中全會出臺的《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出建立與我國目前社會生產力發展水平以及各方面的承受能力相適應的多層次的社會保障體系，并規定建立統一的社會保障管理機構。1998年九屆人大通過的政府機構改革方案中，組建了勞動與社會保障部，統一主管養老、醫療、失業保險等保障工作。

2 我國農村的養老模式基本情況介紹

2.1 家庭養老模式

目前家庭養老仍是我國農村養老的最主要模式。這種模式符合我國農村當前生產力水平，又能為老年人所接受，仍會在較長的時期內占主要地位。但隨著我國社會生產力的逐步提高以及實行計劃生育政策和農村人口的老齡化趨勢，它正面臨嚴峻的挑戰。我國家庭結構目前已發生重大變化，代與代之間的獨立性增強，農村同樣是4—2—1的家庭結構，子女的負擔很重。隨著農村經濟改革的深入，農民的養老觀念發生了重大的轉變，養兒防老的意識則在逐漸減弱。

2.2 土地養老模式

農村養老難于完全依賴土地保障，但是土地對于有的農民來說仍然是重要的生產資料，也是生活資料的主要來源。尤其是在家庭聯產承包責任制推行以后，農村老人可以依靠土地收入解決一部分生活來源。在現有的生產力發展水平之下，可以說土地是他們最穩定也是最后一道養老保障安全網。近年農產品的價格日益下降，從土地上獲得的收益非常微薄。

2.3 社會保險模式

民政部于1992年出臺的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》(以下簡稱《方案》)，為“農村社會保險”開了先河。該方案提出了個人、集體、國家三方共同付費，由社會統籌解決農村養老問題的新思路。該方案于1994年在一些農村經濟發達和比較發達地區開始試點。其主要做法是，以縣為單位，根據農民自愿原則，在政府組織引導下，從農村和農民的實際出發，建立養老保險基金。保險基金以農民個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持，實行儲備積累的模式，并根據積累的資金總額和預期的平均領取年限領取養老金。

2.4 社區養老模式

社區(含鄉鎮)養老是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮企業，仿照城鎮企事業單位的做法，給農村老年人發放養老金。社區養老的實施范圍比較窄，往往受制于該地區的農村經濟發展水平。我國目前開展養老保險的大多地區是經濟比較發達的地區，參加養老保險的群體基本上是較為富裕的農民，而經濟不發達的落后地區，農民不能從社會保險制度中獲益。

3 我國新農村保障制度存在的主要問題

3.1 地區經濟和財政投入差異巨大

首先，養老金替代率偏低，地方財政補貼力度小以及經濟欠發達地區的后勁不足主要是由我國綜合實力不強，特別是經濟實力不夠強造成的。盡管當前我國的經濟規模已高居世界第二，但科技實力和經濟發展水平相比發達國家仍然較低；這幾年的人均國內生產總值見證了中國經濟實力的增加，但是中國的人口基數之龐大這一點也是我們所不能忽視的，因此雖然我國對新農保投入巨大，但被十三億人口分，每人所得到的就很少。其次，中央政府對城鄉養老保險制度財政投入不均衡，這也是造成農村養老金替代率偏低，經濟欠發達地區后勁不足的重要原因。

3.2 管理體制不健全，基金投資渠道單一

當前我國新農保基金運營管理困難的原因主要有兩個方面：第一，新農保管理體制落后。新農保基金的管理運營，是一項商業性的金融活動，需要有安全保障，也需要金融和相關的技術支持。也就是說，其運營管理必須有專業的金融人才，必須建立起科學合理有效的管理運營制度，并配以相關的硬件設施支持。我國當前的新農保統籌為縣級統籌，其人財物資源都很匱乏，特別是缺少專業的金融人才支持，這就導致其管理運營制度機制的落后和不完善。同時東中西部的經濟發展和人力資源水平差異巨大，在西部地區，很多縣區至今仍然在用傳統的筆紙記賬方式來運營新農保基金，這給基金管理造成了巨大的困境。第二，基金投資渠道單一。

3.3 中西部地方政府財政困難

我國有關新農保的《指導意見》中，明確了地方政府的補貼標準不低于每人每年30元，這是硬性的統一要求，雖然這個數字很小，但是我國區域發展極不平衡，30元的補貼力度對于一些發達的市縣來說，可能微不足道，但就西部貧困偏遠山區而言，30元還是有一定的價值的。況且，除新農保外，政府還有其他的社保投資，農民也可從中獲益，例如新農合和城鎮居民醫保、城鎮職工養老保險和城鄉低保等。在既要照顧到全縣各地區經濟順利發展，又要保障農民的醫療補貼等需要的情況下，可能會對這些貧困地區的政府產生很大的壓力，進而對本來就不富裕的地方財政雪上加霜。

4 我國農村社會保障制度完善的有效途徑

4.1 消除社會保障上的二元結構

長期以來,農業是工業發展的主要源泉,工業和城市的進步在一定程度上是以農業和農村的落后為代價,造成了中國非均衡發展的城鄉關系,形成了鮮明的城鄉二元社會結構。這種二元性也存在于社會保障中,通過戶籍制度把社會保障與農民嚴格分開,使農民難以享受城市居民享受的各種福利。同時越來越多的城市福利需要由財政支付,這對農民而言,一方面無法享受社會保障,另一方面為城市的福利買單,存在窮人對富人進行轉移支付,拉大了城鄉差距。享受社會保障是農民的基本權力,為廣大農民提供社會保障是政府的基本職責,應該從制度上消除社會保障的二元性,在城鄉間合理配置社會保障資源。這是實現社會保障制度公平性的必然要求,也是我國社會保障制度建設的長期奮斗目標。

4.2 擴大社會保障范圍

從發達國家社會保障制度的發展看,社會保障最初只覆蓋工業工人,隨后依次逐漸擴展到商業和第三產業的勞動者、公務人員和農業工人、個體勞動者和小業主,甚至工薪勞動者的配偶。擴大社會保障范圍,使之逐步覆蓋城鄉所有勞動者,農村社會保障雖然暫不能像城市保障那樣名目繁多,但它應該覆蓋農民最基本保障：包括社會養老保險、合作醫療保險、農村居民最低生活保障等。

4.3 合理確定支付水平

合理的社會保障水平應該與國民經濟的發展水平一致,我國人均國內生產總值較低,隨著我國人口老齡化的不斷加劇,未來社會保障負擔沉重,因此在擴大社會保障覆蓋范圍的時候,支付起點應相對低一些,社會保障制度的受益者從整體上只能享受低層次的社會保障水平,城市公費醫療、住房補貼等領域的高福利現象應該改變。低保障、廣覆蓋應成為我國社會保障制度的一項長期政策選擇,這種選擇有助于效率的提高。

4.4 完善社會保障模式

我國經濟社會發展的現狀決定了國家建立的基本保障制度只能起到基礎性作用,解決國民在遇到收入風險時的基本生活問題,尚無法滿足人們多元化的需求。這樣,補充保險或政府鼓勵的基本保障以外的其他保障選擇就顯得十分重要。建立多樣化的社會保障模式,一是能滿足不同個體和家庭對社會保障的不同需要,有助于在堅持公平的基礎上促進效率的提高；二是有利于解決低保障、廣覆蓋所造成的公平有余而保障不足以及可能存在的效率損失問題。多樣化的社會保障模式由多功能的社會救助體系和包括國家強制的最低水平的社會保險、由繳費決定或自愿購買的補充保險在內的多層次的社會保險體系構成。

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[2]曹佩佩.我國農村社會保障存在的問題及對策.當代經濟.2015年（20）

[3]張定乾.當前我國農村社會保障存在的問題與出路.勞動保障世界.2015年（14）

[4]賀亞坤.我國農村社會保障制度存在的問題、原因及對策.湖北函授大學學報.2015年（3）