提升農村宗教事務管理水平的法經濟學研究

游文亭

（1.山西農業大學，太谷030801；2.對外經濟貿易大學，北京100029）

提升農村宗教事務管理水平的法經濟學研究

游文亭1，2

（1.山西農業大學，太谷030801；2.對外經濟貿易大學，北京100029）

農村宗教事務管理日益成為我國宗教工作的重點和難點，實現高效的農村宗教事務管理，有效途徑是依靠法治，并不斷提升法治化管理水平。目前我國宗教事務管理法治化體系已經形成，而要實現管理水平的提升，就要加強具有針對性和可操作性的地方立法。市場經濟條件下，完善的地方立法不僅要結合農村宗教的實際情況，更要把握好政府對宗教事務干預的“度”，否則可能適得其反，被宗教極端分子所利用，成為社會不穩定因素。從經濟學角度看，地方政府應當以降低守法成本、提高守法收益為目標，盡可能地向理想化的法律實施效果靠攏。農村宗教事務管理法治化水平的提升空間很大，通過地方立法管理農村宗教事務的成績也將十分顯著。

農村宗教事務；法治化管理；法經濟學

法治化管理是我國宗教事務管理①的努力方向，不斷提高法治化的管理水平，是依法管理宗教事務的重要途徑。在依法治國大背景下，宗教事務的管理由政策措施為主轉向法律法規為主，主要表現為宗教界人士與信教群眾法律素質的提高。社會發展必然出現新問題，宗教工作亦不例外，法治化管理也不斷面臨新的挑戰，于是，如何提高法治化管理水平成為目前我國宗教事務管理工作的主要問題。

一、我國宗教事務管理法治化現狀

改革開放以來，我國加快了“依法治國”的步伐，對宗教事務的管理也逐漸進入法治化軌道。按照黨中央要求，對宗教事務實施法治化管理，這不僅是我國治國方略的要求，也是馬克思主義宗教觀的體現。在2015年舉行的中央統戰工作會議上，習近平總書記用“八個必須”概括當前統戰工作的重點內容［1］；對于宗教工作，中央要求“必須提高宗教工作法治化水平”，這也為當下宗教事務管理指明了方向。

（一）我國宗教事務管理法治化進程

十一屆三中全會后，黨中央要求落實宗教政策，自此我國宗教事務管理法治化大致經歷了三個階段。

（1）第一階段（1978-1990年）：恢復階段。1982年頒布的《關于我國社會主義時期宗教問題的基本觀點和基本政策》成為這一階段的主要標志，自此宗教部門恢復管理，宗教工作恢復正常，開始重新貫徹落實公民宗教信仰自由的政策。

（2）第二階段（1991-2000年）：轉型階段。上世紀90年代開始，黨中央國務院相繼頒發了《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》《宗教活動場所管理條例》及三個配套規章。伴隨著依法治國的推進，宗教工作逐步從政策管理向法治化管理方向邁進，政策措施與法律法規并行。

（3）第三階段（2001年-）：發展階段。進入21世紀后，黨中央加快了依法治國的腳步，宗教工作也隨之加大了法治化管理的力度。2004年頒布的《宗教事務條例》②將黨中央的宗教政策轉化為行政法規并加以實施，為我國宗教事務管理工作提供了較為全面的法律依據，同時標志著我國宗教工作正式進入了法治化管理階段。隨后國務院頒布了一系列宗教規章以保障該法規的實施，由此我國宗教事務管理法治化的法律框架正式形成。

（二）我國宗教事務管理現狀

我國始終堅持尊重和保護公民宗教信仰自由，并通過法律法規予以保障。截至2016年6月，從中央到地方各級關于宗教的相關法律法規共715部，其中國務院于2004年頒布的《宗教事務條例》為最高級別宗教專項法規。此外，我國《憲法》《民族區域自治法》《刑法》及香港、澳門特區基本法等18部法律中均對宗教事務實施不同程度的管理與保護。

長期以來，在政策指導的影響下，宗教事務管理往往帶有較強的主觀性，政策與法律的邊界不清，管理人員也難以執法。進入21世紀，隨著我國法治化整體水平的提高，宗教工作的立法及執法狀況得到了改善，尤其是2004年后，在有法可依的情況下，宗教事務管理工作的法治化水平有所提升。中國人民大學國際發展研究院2014年《中國宗教事務法治化研究》報告顯示，更多的宗教人士將法律法規當作是排在第一位的管理依據（見圖1）。

圖1 宗教人士認為宗教事務管理依據最重要因素（2012年數據）

將調查中排在前三位的認定為是影響宗教管理的主要因素，則政策措施與法律法規基本持平（見圖2），因此目前對宗教事務管理呈現政策措施與法律法規并重的局面。

由圖1和圖2可知，盡管法治化進程已經使法律法規成為人們心目中最重要的管理依據，但政策措施在相當長一段時間內仍發揮著重要作用。可以肯定的是，法律法規的地位在逐漸上升，并且沒有必要對政策措施和宗教教義的管理功能加以否定。

圖2 宗教人士認為宗教事務管理中的主要因素（2012年數據）

二、農村宗教事務管理的法治化

十八大以來，習近平總書記多次強調要提高我國宗教事務管理法治化水平。目前我國宗教工作法治化水平已經有了一定的基礎，最主要的挑戰是如何提升管理水平，特別是提升法治化水平較低的農村地區管理水平。

（一）農村宗教盛行使提升農村宗教事務管理法治化水平成為宗教工作重點

我國農村地區的“宗教熱”與城鎮地區相比更具研究的代表性，而其本身法治化程度較低，因此提高農村宗教工作的法治化水平是我國宗教工作的重要問題。中國人民大學阮榮平教授在一些學者調查走訪的基礎上，對我國部分地區農民宗教信仰進行進一步調查，提出“宗教社會風險假說”：人們信教主要取決于其面臨的風險大小及風險來臨時本人對抗風險的能力［2］。市場經濟條件下，農民面臨的風險遠比計劃經濟時期面對的風險大，相較城市市民而言，其應對風險的能力較低，由此可以合理解釋農村“宗教熱”現象。

當然，宗教信仰選擇都受到外界因素的影響，這些因素同時使農村地區的宗教信仰表現出更加濃厚的功利色彩，具體包括：政治因素、經濟因素、文化因素、社會因素、宗教自身因素。正是農民信眾更為濃厚的功利性使宗教在農村地區更為盛行，無論是外部客觀因素，還是自身主觀因素，都離不開更深層次的社會背景。我國政治經濟的大轉型深刻影響了農村傳統的價值觀，部分農民重構新價值觀時選擇了信仰的支撐。由于農民往往難以辯認和判斷，容易給一些魚目混珠的“邪教”組織以滋生的機會，所以，宗教事務管理的法律屬性變得更為重要。

（二）農村宗教事務管理法治化所面臨的困境

“文化大革命”后執行宗教信仰自由政策曾使基層管理者有所不適，產生了四種帶有弊病的管理模式：放任與無序、壓制與沖突、偏見與歧視、世俗化與工具化［3］，既阻礙了中央宗教政策的貫徹落實，又加重了宗教事務管理的矛盾。多年來，隨著法治化進程向前推進，農村地區宗教事務管理在總結經驗教訓的基礎上取得了一定的進步，但高成本低成效、宗教立法長期缺失、管理依據嚴重滯后等問題依然存在，對我國宗教工作的法治化管理水平提升提出了更高的要求。目前，要想提升農村宗教事務管理法治化水平，仍面臨著一些困難。

1.農村宗教資源短缺增加法治化管理的經濟成本

根據中國人民大學對農村宗教的跟蹤調查，發現目前農村宗教資源十分短缺。首先，活動場所少。以河北省為例，極少數的農村擁有佛教、道教、天主教、基督教、伊斯蘭教等五種教會，多數只有三種左右；包括家庭活動點在內，有的縣僅有12個宗教活動場所，且零星分散在各地［4］；大部分的宗教場所都是象征性的符號。對于這樣分散的宗教場所，很難進行統一化的管理。

其次，神職人員缺。很多縣的宗教沒有專職的神職人員，佛教由居士負責平時的宗教活動；伊斯蘭教的阿訇和天主教的神父也常常一人管理多個地方的活動。多數的神職人員是當地的農民。教務的管理工作收入每月不足千元，社會保障不健全，很難吸引到高素質的管理人才，這也為宗教管理法治化的具體實施增加了難度。

再次，經濟條件差。農村地區市場規模小，經濟水平低，貧困始終是鄉村教會的首要難題。走訪中發現，鄉村寺廟大多比較破舊，常因年久失修而無法繼續開展宗教活動，單依靠信眾的布施很難維持長期的宗教活動。在現代化建設進程中，農村宗教對于現代化的需求也不容忽視，這是法治化管理宗教事務的前提條件。

農村經濟基礎差，經濟發展水平低，加上分散的宗教活動場所，為政府統一管理宗教事務增加了難度。

2.農村地區相對落后的法治化建設減緩宗教事務管理法治化的進程

城鄉結構的二元化導致法治建設的二元化，農村法治化建設一直是我國法治化建設的難點。農村市場規模小，經濟水平落后，法治化建設也是一個困難的過程。在這樣的大背景下農村宗教事務管理的法治化建設更顯艱難。

農村地區農民法律意識淡薄。許多農民、尤其是農民宗教信徒不相信法，不懂得用法律維護自己的權利。他們認為人情比法律更好辦事。樂觀的是，近七成的農民對法律抱有期待［5］，認為法律對于社會的不公有一定的威懾作用。使農民去接觸法律、相信法律需要一個漫長而復雜的過程，但是多數農民對法治化建設充滿信心。

一些農民，尤其是農民信徒不能接受“法大于神”的觀念，認為法律不能也不可能管理“神的旨意”，有些人甚至公然阻止政府部門對宗教事務的管理工作。事實上，依據法律管理宗教事務，并不意味著法律會介入到宗教內部影響宗教教義，它是從形式上、從外部去規范宗教活動，使其更好地發揮對社會的積極作用；同時防止不法分子趁虛而入，利用宗教開展反社會、反人民的活動。正是農民信眾缺失對法律的了解與尊重，導致他們反對用法律去管理宗教事務，減緩了農村宗教事務管理法治化工作的進程。

3.農民信眾對宗教認識不清干擾法治化工作的開展

多數農民信眾對于宗教的認識并不全面。走訪中發現，無論是基層干部、鄉村教師，還是一般的農民信眾，很多都對于宗教持正面的態度，對于宗教的弊端幾乎不提。他們認為宗教對于維護鄰里關系、公序良俗以及增加收入有積極的作用，許多糾紛可以通過“神的旨意”解決。加之農民信眾對于宗教的信仰功利色彩比較濃重，一心希望宗教能夠實現他們的愿望，一些宗族勢力正是利用這點，與宗教勢力聯合披上神秘的外衣，以吸引更多的信眾，他們對基層政權的選舉造成干擾，嚴重影響了基層政府工作。

由于本身思想認識與文化素質的局限，許多農民信眾無法對宗教作出客觀準確的認識與判斷。在河南農村，就曾出現“靈靈教”等不法教會組織，在當地制造了“自焚”“殺子獻主”“集體升天”等惡性事件，造成了許多家庭家破人亡的悲慘局面。為此河南省召開了全省宗教工作會議，對邪教組織予以嚴厲打擊，自此河南省宗教情況出現了好轉［6］。黨和國家對“法輪功”在全國范圍內進行了取締，效果顯著。

宗教作為一種信仰根植于人的內心并且根深蒂固，一旦形成很難改變。農村宗教事務法治化管理需要村民，尤其是農民信徒的大力配合才能順利開展，否則如紙上談兵、竹籃打水。一些農民信眾對黨和國家的政策不理解，認為對宗教的打擊和取締違反了“公民信仰自由”的法律規定。多數農民在選擇宗教信仰時依靠主觀判斷，只看眼前利益或聽信身邊人的言語而入教，相信宗教能解決一切問題，最終可能導致基層政府在信教村民中的公信力下降。有些信眾聽信宗教極端勢力的游說，曲解黨的宗教政策，干擾基層政權，排斥政府意見，甚至公然反抗政府工作的實施。其根本原因就在于他們不能清楚地認識與判斷宗教，嚴重干擾了國家政策的實施與宗教工作法治化的正常進行。

4.農村基層干部對宗教工作“不會管不愿管”弱化法治化管理的效果

國家法治化建設大局在進步，宗教工作法治化水平也不斷提升，但在農村宗教工作問題上，存在基層領導“不會管”的問題。在走訪中發現，農民信眾中認為基層干部對于農村宗教工作“不了解”的人不在少數，一些基層政府工作人員甚至根本不懂法，許多宗教執法意見屬于“瞎指揮”，不僅造成了政府資源的浪費，也嚴重影響了宗教管理部門的聲譽，使宗教事務管理工作的效果大打折扣。

我國長期重視加強政治與經濟建設，宗教工作常得不到重視。宗教事務管理部門在政府各部門中處于“偏遠位置”，人力財力均得不到政府大力支持，極大影響了管理人員工作的積極性。加之宗教信徒往往帶有極強的主觀性，如果宗教事務管理過于生硬，可能造成大規模的群體性事件，引起社會動蕩［7］；對于農村宗教事務的管理更是如此，管理工作很難取得農民信徒的支持與認可，于是許多宗教事務管理部門“不愿管”，這是不利于推進宗教事務管理的法治化進程的。

但是，如果宗教事務管理部門繼續抱著“不管”的態度，我國宗教問題將成為“一塊無人管理的空地”，離實現農村宗教事務管理的法治化將更加遙遠。

三、農村宗教事務管理法治化路徑及法經濟學分析

在法治化建設已經取得了一定成就的當前情況下，真正實現宗教事務管理法治化的關鍵在于如何在原有法治化管理水平的基礎上進行提升。宗教的特殊性及現代化要求宗教工作必須依法管理、因勢利導，不能生硬直接地壓制或放任。如前文所述，我國農村法治化程度較低，依法管理宗教事務還面臨著重重困境，要想實現對國外先進管理模式的有效借鑒，還應當從提升國家整體管理水平著手，從而帶動農村法治化管理水平的提升。這對地方宗教事務管理、尤其是農村宗教事務管理而言，進步會表現得很明顯。

（一）提升農村宗教事務管理水平的可行性路徑

提升宗教事務管理的法治化水平，無論是國家還是地方，首先要有與時俱進的法律規范作基礎。《宗教事務條例》規定不夠完善，調整的社會關系范圍有限［8］；另外，盡管國務院頒布了《宗教活動場所財務監督管理辦法》等規章，但這一系列規范性文件無法與《宗教事務條例》建立起有效的規范體系，它們之間的關系亦不夠清晰。目前看來，僅靠幾部宗教法規難以達到好的實施效果。

隨著世界宗教勢力對國家政治干擾及對地方勢力滲透的影響逐漸加大，現階段《宗教事務條例》的局限性愈發明顯，于是有一些學者提出應當提高宗教事務管理法規的地位，推進“宗教法”的立法工作，以擴大宗教法治化管理的范圍及可操作性。但是，這本身存在一定沖突，論及管理范圍，顯然全國人大常委會頒布的法律要全面而廣泛；論及可操作性，全國性的立法則有其不足之處，地方法規、規章則更加具體化、更有針對性。每個地區、每個宗教、不同教派都有其特色，即使是同一宗教在不同地區都有著不同的傳統與習俗，尤其是宗教工作有其特殊性，如果規范失之偏頗，極易為極端分子利用，引發社會不穩定。因此，高位階宗教法的立法工作應當謹慎。

提高宗教事務管理的法治化水平，根本目的是為依法治國服務［9］，而提升管理水平的具體實施不在中央，歸根到底在于地方。我國正處于政策管理向法律管理轉變的過程中，堅持政教分離與公民信仰自由作為我國的基本國策已經從根本上為宗教工作奠定了基礎。而宗教的復雜性、民族性、地區性特點使我們依法管理宗教事務，尤其是規定法律依據的內容時必須保持慎重的態度，不能一味追求管理全面、加強管理的強制性力度而要求高位階的立法，任何法律都難以兼具全面性和針對性。因此不能單純地依靠中央立法，而是應當加強地方立法，結合當地的宗教事務管理實踐與宗教的本土特色，與《宗教事務條例》為代表的管理規范形成呼應，才能切實取得良好的管理效果。

提高宗教事務管理的法治化水平，尤其是加強農村地區的宗教事務管理法治化，就要使宗教活動更加規范，這要求地方政府正確處理管理者與宗教團體的關系。

（1）首先，要有高素質的神職人員進行具體事務的管理，而這與農村社會保障有著密切聯系。前文已述，神職人員的待遇與對人才的吸引力呈顯著正相關，這就需要加大地方對農村宗教事務的政策支持。

（2）其次，要有正信的信徒作為信眾主體，才能形成良好的風氣。

（3）再次，要有高水平的管理人才和科學的管理方法，理順與上下級管理部門之間的關系。此外，還要有確定的執法資格與固定的執法隊伍，并配備基層宗教工作管理員［10］，加強農村宗教與上級管理部門的溝通，及時應對突發事件。

總之，要提高我國尤其是農村地區宗教事務管理的法治化管理水平，最有效的途徑就是以健全地方宗教立法為主，形成對全國宗教立法的配合與具體落實。此外，還要提升宗教事務管理干部的素質與責任感，端正管理態度，處理好政府與宗教團體的關系，以社會穩定為基本要求，嚴格依法辦事，實現管理水平的提升。

（二）加強地方宗教事務立法的法經濟學分析

法律與經濟的結合成為一種新型研究方法。法經濟學打破了經濟學與法學之間的研究屏障，成為20世紀西方學者公認的學術景觀［11］。以經濟學的方法判斷一個法律的質量具有強大的說服力；運用法律彌補市場理論的邏輯缺陷也具有深遠的研究價值；法經濟學的研究方法為學者對于法律的評價提供了新思路，同時促進了法學研究的新發展。

盡管法律存在與法律實施沒有必然的邏輯關系，但法律的設立目的始終是法律的實施。從經濟學角度來看，立法的實施成本與收益之間需要經歷幾個階段：

（1）守法收益＞守法成本。立法初期，隨著立法的出現，守法成本與守法收益剛剛產生，人們從良好的社會秩序中獲得收益。執法者認真執法，公民自覺守法，付出相對較小的守法成本，法律得到高效實施。

（2）守法收益≈守法成本。經濟社會發展，有一些人可能處于守法和不守法的中間地帶，身邊更多的人通過守法維持的良好社會秩序使這些人可以不付出守法代價而得到守法的收益，于是越來越多的人開始投機，由守法變為不守法。執法者只有通過加大執法成本以維持社會秩序，此時的守法收益與守法成本基本平衡，達到均衡點。

（3）守法收益＜守法成本。隨著執法成本的提高，人們的守法成本也越來越高，法律的實施效果卻越來越不明顯。守法成本與收益的平衡狀態已逐漸被打破，更多的人偏向于不守法，越來越高的執法成本使守法收益變得渺小，良好的法律實施被完全打破［11］。

此時，為了恢復因高效的法律實施而形成的良好社會秩序，政府需要修改現有法律或進行新的立法，以確保合理的守法收益。除通過降低守法成本外，加大法律的供給量也不失為上策，于是可能出現兩種情況：一是加大法律的供給降低了公民的守法成本，帶來相對更多的守法收益，此為“良法”；一是法律供給量加大的同時，加大了執法成本，但偏向于不守法的投機之人大量存在，此時的法律達不到良好的實施效果，此為“惡法”。

具體到農村宗教事務的立法，守法成本與收益之間的關系處理需要更加科學，這也再一次證明了良好的立法基礎與強大的執法隊伍是維持守法成本的基本保障。于是，對于農村宗教事務的管理除了具有針對性的法律法規作保障，還要準確把握管理的“度”，不可操之過急，也不可疏忽大意。

綜上，可以肯定的有兩點。

（1）首先，地方政府應當制定具有針對性、可操作性的宗教法律實施措施，這是降低一般公民及農村信徒的守法成本的直接途徑。沒有科學的法律依據，守法無從談起，而法律實施越良好，守法成本越低；守法成本越低，法律愈能得到良好實施，此為良性循環。尤其是法治化基礎較差的農村地區，對于農民信眾而言，守法成本與守法收益之間的差距更加明顯。另外，執法隊伍的建設也是提高守法收益的重要保證，對于地方政府而言，端正宗教事務管理部門的態度及提高管理者的素質，尤其是對于農村宗教的管理態度及管理人才的素質要求變得尤為重要。

（2）其次，地方政府對于農村宗教事務的管理應當合理有度，鑒于農村宗教事務的特殊性，地方政府應當通過政策傾斜加大對管理人才的吸引，積極引導農村宗教在法律范圍內正常發展，維護農村社會穩定，防止邪教滋生。

四、結論

城鄉二元結構向統一化發展的過程中，農村法治化程度加深，農村宗教問題已經得到有效改善。實踐證明，僅僅依靠中央的規范性文件管理地方宗教事務，效果并不顯著；對于宗教事務管理，也不能僅僅依靠政策措施。只有加強地方立法，才能使農村法治化管理水平得到提升。

完善宗教立法，首先要求地方政府對當地宗教情況有充分的了解。習近平總書記在2015年5月的中央統戰工作會議上明確“宗教工作本質上是群眾工作”，而與群眾聯系最為緊密的莫過于地方基層政府，因此，高效管理農村宗教的重要途徑就是不斷加強地方法治。

現有法治化水平較低使農村宗教事務管理水平具有很大的提升空間，也意味著地方宗教立法的效果將十分顯著。由于地方宗教各有特色，且宗教問題具有特殊性，因此地方政府既不能將《宗教事務條例》直接適用，也不能照搬照抄國家的法規作為地方法規，而應當結合地方實際情況與當地宗教特色，提出具有針對性、可操作性的地方規范性文件，以保證地方政府將國家關于宗教事務管理的法律落到實處。

法律的制定和實施需要成本，這就要求地方政府應當從節約法律成本角度去考慮法規的可操作性。一方面，要節約法律成本，就要有完善的立法和高水平的執法隊伍。隨著城鄉二元結構的差異逐漸縮小，農村法治化水平的提高，高水平的執法隊伍也逐漸深入農村，農村宗教事務管理人員的法律素養也必將隨之提升。另一方面，完善的地方立法還需要地方政府的努力。但市場經濟條件下，政府也須注意不要過度干預。考慮到公民和社會的守法成本與守法收益，管理的效果將在立法初期得到最大化的實現。

注釋：

①對宗教事務的管理，是宗教管理工作的一種，區別于對宗教本身的管理，本文所指宗教事務，是指宗教與國家、社會、個人之間存在的各項社會公共事務，涉及宗教團體、宗教活動場所、宗教教職人員、信教公民的合法權益和正常的宗教活動。

②因本文寫作時新版《宗教事務條例》尚未頒行，所以文中所指皆為2004年版《宗教事務條例》。

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10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.06.058

D635

A

1672－0911（2017）06－0058－06

2016年度山西省統戰理論政策課題（第46項）成果；2016年度山西省法學會法學研究課題（項目編號：SXLS2016B05）。

2016-12-09

游文亭（1985-），女，山西農業大學法學院講師，對外經濟貿易大學法學院博士生。

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