新常態(tài)視域下縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究

[摘要]新常態(tài)下的縣域經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)的半壁江山和社會發(fā)展結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革基本情況進(jìn)行深入調(diào)研，挖掘制約全市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題，提出通過改革引領(lǐng)、平臺支撐、要素保障和簡政放權(quán)等經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑，對深化擴(kuò)權(quán)強縣改革，增強縣級自主發(fā)展能力，做大做強縣域經(jīng)濟(jì)意義重大。

[關(guān)鍵詞]縣域經(jīng)濟(jì)；石家莊；經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

[中圖分類號] F299.21 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）10-0045-03

在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展結(jié)構(gòu)中，縣一級處在承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、保障民生發(fā)展的重要基礎(chǔ)。因此，對縣域經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行了深入調(diào)研，分析現(xiàn)狀和挖掘突出問題，進(jìn)一步提出縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新思路，對深化擴(kuò)權(quán)強縣改革，增強縣級自主發(fā)展能力，做大做強做活縣域經(jīng)濟(jì)意義重大。

一、石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)整體概況

石家莊市縣域包括17個縣（市），總面積約1.3萬平方公里，占全市的82.3%；總?cè)丝?07.6萬人，占全市的66.63%。2016年縣域地區(qū)生產(chǎn)總值3538.54億元，占全市的65.10%；一般公共預(yù)算收入140.64億元，占全市的32.24%；農(nóng)村居民人均可支配收入12345元[1]。以上數(shù)據(jù)分析可以得出，石家莊縣域土地面積、人口數(shù)量和居民收入還不成比例，與石家莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展不匹配，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢嚴(yán)峻。

（二）石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)改革情況

2016年市委、市政府把破除體制機(jī)制障礙作為釋放縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力的重要抓手強力推進(jìn)。一是大力推進(jìn)“放管服”改革。全市共銜接落實國務(wù)院、省政府取消、下放、調(diào)整行政審批事項125項，市級自行取消下放行政審批事項13項。建立了“雙隨機(jī)、一公開”聯(lián)合抽查機(jī)制，進(jìn)一步加強事中事后監(jiān)管。二是積極組建行政審批機(jī)構(gòu)。在全省率先啟動市、縣兩級行政審批局組建工作，17個縣（市）全部組建了行政審批局。三是繼續(xù)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。2016年4月出臺了《關(guān)于優(yōu)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目審批流程的意見》，編制辦事指南，推行網(wǎng)上辦理。四是強力推進(jìn)重點領(lǐng)域改革。2016年5月出臺了《關(guān)于降低實體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本的意見》，制定了40條措施，打出了為企業(yè)“減負(fù)”的組合拳。通過各項改革加快推進(jìn)，為做大做強縣域經(jīng)濟(jì)提供有力保障。

二、石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的突出問題

（一）經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力不足

一是經(jīng)濟(jì)增長緩慢。在當(dāng)前整體經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行的大背景下，石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)增長動能明顯不足。2016年全市縣域生產(chǎn)總值增速僅為5.77%，低于全市平均水平1.03個百分點；服務(wù)業(yè)增加值1383.5億元，同比增長8.02%，低于全市平均水平2.18個百分點。特別是縣域開發(fā)區(qū)支撐作用不夠強，2016年經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為1806億元，占全市生產(chǎn)總值比重的33%。二是質(zhì)量效益不高。近年來，經(jīng)過持續(xù)努力，石家莊市縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雖有所調(diào)整，層次水平有所提升，但質(zhì)量效益相對較低的情況依然沒有根本改變，2016年縣域一般公共預(yù)算收入140.64億元，同比增長9.38%，僅占全市比重的32.24%，與其經(jīng)濟(jì)總量占全市比重嚴(yán)重不匹配。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展不平衡，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)特征明顯，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)占優(yōu)勢地位，現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)比例較??；工業(yè)企業(yè)多數(shù)處于產(chǎn)業(yè)鏈低端，研發(fā)設(shè)計、技術(shù)創(chuàng)新的能力薄弱，尤其是大部分開發(fā)區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)定位不明晰，多種產(chǎn)業(yè)并存，缺乏龍頭企業(yè)帶動，第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，占比僅為33.3%。只有第三產(chǎn)業(yè)繁榮發(fā)展，才能提高地方稅收，真正富民強縣。

（二）要素保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出

一是土地方面。土地資源緊缺。全市可開發(fā)為耕地的后備資源僅約6至8萬畝，每年建設(shè)占用耕地2.5萬畝，即使按目前指標(biāo)折抵政策，全市后備資源也僅能使用3年時間；土地占補平衡問題嚴(yán)峻。2016年全市完成的補充耕地中，高等地僅占5%，中等地占75%，低等地占20%，補充耕地從質(zhì)量上很難滿足項目占補平衡用地需求；土地流轉(zhuǎn)難，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價格逐年上漲，目前每畝1000元左右，最高達(dá)3000元，流轉(zhuǎn)價格上漲給從事糧食種植生產(chǎn)的新型經(jīng)營主體帶來較大壓力，加之當(dāng)前“三權(quán)”確立尚在完善，流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益保障度較低，阻礙了農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)。二是財稅方面。由于財政收入的主體稅種增值稅、消費稅、所得稅增量的大部分向上級集中，地方稅收大多是一些零散、不穩(wěn)定、征收難度大的稅種，因而制約了縣域經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和地方財政收入提高。三是金融方面。縣域中小微企業(yè)大多沒有土地證、房產(chǎn)證，抵押能力差，資金短缺、融資成本高的問題普遍存在。另外，縣域儲蓄轉(zhuǎn)化為投資、貸款的能力不強，全市縣域存量存貸比為55.5%，低于全市平均水平8.7個百分點，同時縣級農(nóng)村信用社包袱較重，農(nóng)村商業(yè)銀行改革任務(wù)艱巨。四是科技創(chuàng)新方面?？h域人才流失嚴(yán)重，勞動力素質(zhì)整體水平較低，高新技術(shù)人才、高層次管理人才奇缺，基層科技人員少，真正深入第一線的科技人才更少。

（三）體制機(jī)制制約亟待破解

一是缺乏與“放管服”改革相配套的協(xié)同對接機(jī)制。雖然石家莊市簡政放權(quán)取得一定成效，但基層獲得感并不強，放權(quán)不充分、不同步、不銜接的問題依然突出。二是缺乏與縣域市場主體相適應(yīng)的企業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制。全市絕大部分縣域經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體以中小微企業(yè)為主，這樣的市場主體結(jié)構(gòu)，決定了其在現(xiàn)行資源要素配置體制下難以獲得必要的資源要素支持，迫切需要建立與縣域市場主體結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的企業(yè)發(fā)展促進(jìn)機(jī)制。三是缺乏與縣域發(fā)展事權(quán)相匹配的財權(quán)分配機(jī)制。目前，全市大部分縣實行省財政直管體制，雖然省財政在一些轉(zhuǎn)移支付政策上承擔(dān)了更多支出責(zé)任，但也僅僅停留在“三保”等基本公共財力支出保障上，縣級財政承擔(dān)著與財權(quán)極為不匹配的事權(quán)支出責(zé)任。四是缺乏與產(chǎn)城融合發(fā)展要求相適應(yīng)的促進(jìn)機(jī)制。縣城是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共服務(wù)的中心。近年來在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一直強調(diào)推動產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口向縣城集中，但始終沒有建立起實質(zhì)性的、能夠有效促進(jìn)產(chǎn)城融合，特別是促進(jìn)人口向縣城集中的政策體系和相關(guān)機(jī)制，導(dǎo)致部分在縣城有相對穩(wěn)定就業(yè)、有一定進(jìn)城意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口始終游走于城鄉(xiāng)之間。五是缺乏與加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相配套的激勵機(jī)制。目前管理體制上的責(zé)任與權(quán)利不對等、財政體制上的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、推進(jìn)機(jī)制上的有懲罰無激勵，導(dǎo)致基層干部不敢為，各項工作“推著走”，缺乏創(chuàng)造性開展工作的內(nèi)在動力。

三、石家莊市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對策建議

（一）改革引領(lǐng)，推動縣域經(jīng)濟(jì)加快轉(zhuǎn)型

一是完善縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級促進(jìn)機(jī)制。石家莊市應(yīng)立足自身實際，推動各縣制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級方案和路線圖，確定并重點培育一到二個優(yōu)勢特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，明確發(fā)展規(guī)劃和目標(biāo)任務(wù)，有針對性制定扶持政策，激勵和倒逼縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和落后產(chǎn)能退出，壯大特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。二是完善項目招引和建設(shè)機(jī)制。要在市縣兩級發(fā)改、商務(wù)、工信等部門成立專門的招商隊伍，統(tǒng)一協(xié)調(diào)、制定目標(biāo)、明確責(zé)任，實行精準(zhǔn)招商、專業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商。同時，要招商引資與搞好服務(wù)并重、項目招攬與制度配套并重、落地開工與投產(chǎn)達(dá)效并重，確保項目“履約落地見效”。三是健全非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)制。民營經(jīng)濟(jì)是典型的環(huán)境經(jīng)濟(jì)，在國家法律法規(guī)框架內(nèi)，因企施策，切實破解融資難、用地難、人才引進(jìn)難等瓶頸問題，引導(dǎo)民營經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。

（二）平臺支撐，做大做強縣域經(jīng)濟(jì)

一是加快開發(fā)區(qū)及園區(qū)建設(shè)。一方面要加快調(diào)整產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，進(jìn)一步明晰開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，實施差異化錯位發(fā)展，對定位準(zhǔn)確、布局合理、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度高、發(fā)展后勁足的開發(fā)區(qū)，在擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模上給予優(yōu)先支持；另一方面要加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，統(tǒng)一土地流轉(zhuǎn)、統(tǒng)一基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、統(tǒng)一項目安排及服務(wù)。二是加強新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。創(chuàng)新產(chǎn)城融合發(fā)展機(jī)制，以產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)功能相結(jié)合為突破點和著力點，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共設(shè)施建設(shè)，加快產(chǎn)業(yè)向園區(qū)聚集，人口向縣城集中，推進(jìn)園區(qū)和縣城資源共享、設(shè)施配套、功能互補、融合發(fā)展。同時，加快產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)、旅游、歷史文化、高鐵等特色小鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐，引導(dǎo)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移集中。三是加強創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)。建立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)孵化基地、創(chuàng)客服務(wù)平臺，大力扶持高校畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工自主創(chuàng)業(yè)，積極鼓勵本地在外企業(yè)家回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。充分發(fā)揮像四方通信、中電科五十四所等龍頭企業(yè)作用，支持建設(shè)一批市級以上企業(yè)技術(shù)中心、工程（重點）實驗室、工程（技術(shù)）研究中心，并強化與高校和科研機(jī)構(gòu)的聯(lián)合協(xié)作，建立產(chǎn)學(xué)研基地，興辦科技孵化器、研究中心，促進(jìn)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用，提升產(chǎn)業(yè)核心競爭力。

（三）要素保障，增強縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在動力

一是創(chuàng)新縣域建設(shè)用地配置。探索建立以“畝均效益”為導(dǎo)向的土地資源差異化配置機(jī)制，實行激勵性、差別化的建設(shè)用地配置政策，提高土地利用效率；用活用好土地政策，落實好國家、省土地“增減掛鉤”“占補平衡”等政策，建立節(jié)約集約用地獎勵機(jī)制，清理閑置土地，盤活用好存量建設(shè)用地；在國家“占優(yōu)補優(yōu)”政策要求下，探索新的耕地占補平衡機(jī)制。二是強化縣級投融資創(chuàng)新和服務(wù)。加快組建縣域農(nóng)村商業(yè)銀行，扶持培育村鎮(zhèn)銀行、小貸公司等新型農(nóng)村金融組織，成立產(chǎn)業(yè)投資基金，發(fā)展融資租賃、擔(dān)保公司等融資性中介機(jī)構(gòu)。同時，要加強政銀企聯(lián)動，積極推廣“政銀?！焙献魅谫Y機(jī)制，支持設(shè)立中小微企業(yè)貸款風(fēng)險補償資金，并按一定比例予以獎補。其次，強化縣（市）投融資服務(wù)中心的自身造血功能，大力提升融資能力。鼓勵縣級采用PPP、ABS、打捆發(fā)債等新模式提供新的融資平臺和管道。再次，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，激活農(nóng)村生產(chǎn)要素，推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保試點，有效解決農(nóng)民貸款問題。三是強化科技支撐保障。加強與高校、科研機(jī)構(gòu)的對接，充分利用信息、人才和技術(shù)資源，深度推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研相結(jié)合。同時，加大企業(yè)創(chuàng)新投入力度，尤其在創(chuàng)新人才引進(jìn)政策制定上，吸引人才以兼職、委托、假日工程師等形式，以及技術(shù)入股、持股等方式服務(wù)縣域發(fā)展。

（四）簡政放權(quán)，深入推進(jìn)放管服改革

一是充分放權(quán)擴(kuò)權(quán)。建立完善的工作規(guī)則、管理制度和運行程序，及時承接下放行政審批事項，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加大簡政放權(quán)力度，調(diào)整下放市級行政權(quán)力。二是建立簡政放權(quán)督查機(jī)制。為確保取消和下放到縣級的行政審批權(quán)限落實到位，對已下放的行政審批項目要建立監(jiān)督檢查評估制度。檢查已經(jīng)下放的行政審批事項是否符合縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，評估縣級承辦部門的審批流程和實際效果，分析是否改革優(yōu)化了事前審批，是否加強了事中和事后管理，以及是否釋放了縣域經(jīng)濟(jì)活力、取得了預(yù)期效果等。三是探索實施“點菜式”縣域?qū)ｍ椄母镌圏c。探索推行“點菜式”縣域?qū)ｍ椄母镌圏c工作，改變改革事項和改革內(nèi)容由中央、省和市向縣級推送為主的模式，縣級政府根據(jù)自身發(fā)展實際，提出亟需破解的制約本縣發(fā)展的改革事項和改革內(nèi)容，把改革由過去的上級給什么改革，變?yōu)榭h級要什么改革，提高縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自主性和能動性。

參考文獻(xiàn)：

[1]河北省人民政府.河北經(jīng)濟(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2016：675-685.

責(zé)任編輯：孫 靜