社會治理現代化中公民有序參與角色轉型的制度分析及對策探究

[摘要]社會治理是國家治理體系的重要內容。公民有序參與角色的現代轉型表現在公民參與由“被動型”管理客體向“主動型”治理主體，由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體的角色轉型。公民有序參與角色的現代轉型是推動社會治理現代化的需要，而實現社會治理現代化和公民參與角色的現代轉型，制度現代化是一個關鍵。因此，從制度建設角度來探討公民有序參與角色轉型及其路徑，通過制度安排來提升公民制度參與的權利意識、管理水平和治理能力，對實現公民參與角色現代轉型和社會治理現代化具有重要價值。

[關鍵詞]社會治理；公民有序參與；角色轉型；制度建設

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）04-0025-05

十八屆三中全會報告將完善中國特色社會主義制度作為全面改革的重要目標之一，并將其視為國家與社會治理現代化的標志和途徑。這是以習近平為總書記的黨中央在把握現代治理規律和社會現實需要的基礎上，準確、適時做出的一項新的部署和頂層安排。公民有序參與角色轉型是社會治理現代化的重要組成部分。作為國家、社會和公民之間治理關系中的基本單元，公民參與角色能否實現現代轉型則成為了推進社會治理現代化的重要標志。而在公民治理參與角色的現代轉型過程中，制度建設及其現代化則顯得愈發關鍵。

一、公民有序治理參與的角色轉型是推動社會治理現代化的需要

社會治理現代化的提出，是馬克思主義社會治理思想中國化的最新發展，是中國特色社會主義現代化建設的重要內容。當前，我國正處于社會矛盾日益凸顯和社會結構加速轉型的“雙重疊加期”。在社會生產力發展無法滿足人民物質文化需要這一主要矛盾并未改變的情況下，經濟發展不平衡的社會表現，如利益訴求的多樣、社會保障的差別和收入分配的差距等問題還很突出，新的社會矛盾將不斷出現。而且，隨著物質生產方式的變化，利益分配將更加多樣，新的社會階層不斷出現，社會結構面臨重大調整。就社會治理理念而言，傳統的“管理型”的理念還在一定程度上和范圍內存在，政府“重經濟、輕社會”的建設觀念依然存在、甚至仍居主導地位。社會公眾參與治理的權利意識和民主觀念雖然不斷增強，但是相比經濟建設的斐然成就，仍然顯得不夠和淡薄。在社會治理實踐方面，由于各地區經濟發展水平和制度建設等原因，政府的治理資源整合水平不高，公民的治理參與能力不足、實際參與治理的機會不多，公民在基層社會治理中受到了諸多限制。社會治理現代化是中國民族復興之夢得以實現的戰略選擇。在當前加快構建和諧社會、全面推進平安社會的征程中，社會治理現代化既符合了社會建設規律和黨的群眾觀點，也體現了社會多方參與和共同治理的公民訴求和民生主張。社會治理現代化儼然成為了“我國社會長治久安的重要支柱”[1]39。現代社會治理重視通過公民的依法、民主參與來維護其正當權益，重視黨和政府與社會、公民之間關系的妥善協調和科學定位[2]。政府、社會和公民之間的治理關系中，公民通過社會組織這一有效載體進行有序參與，既實現了自身的表達訴求，同時也影響著政府對社會治理的合法性基礎。在公民有序參與治理的行為活動中，公民的社會治理行為體現出來了有效性、民主性和參與性。

二、公民有序治理參與角色轉型的表現及制度因由

整體而言，自黨的十八屆三中全會明確提出“創新社會治理”命題以來，國內學術界對社會治理及公民參與的相關研究出現了“爆發”態勢。在這一理論研究的導引下，我國城鄉基層社區治理中的公民參與實踐也得以蓬勃開展，整體上呈現出了積極發展的良好勢頭。與此同時，政府治理的引導熱情和少數公民的冷漠參與并存，公民參與的整體有序與部分地區公民參與的局部失序并存，公民有序治理參與的良好態勢與長遠發展的瓶頸約束現象并存等。在現有治理制度存量之下，公民有序治理參與遭遇了不得不面對的現實的制度困境。公民有序治理參與角色能否實現現代轉型，雖然受制于多種復雜因素，如經濟社會的發展水平、公民自身的參與意識和能力、公民參與所依托社會組織的發育程度、社會的治理文化、國家民主建設及其政府治理的引導力等。但是，在現代社會治理中，公民參與的有序和有效程度不夠，關鍵還是由現有治理制度和法制的不完善或執行力弱所致。或者說，一定程度上，公民有序參與社會治理的現代轉型實質是一種治理制度上的現代轉型。

（一）公民有序治理參與角色轉型的兩種表現

現代社會治理是一種主體更加多元、運行更加科學的社會管理。因此，公民治理參與角色的現代轉型，至少具有兩層涵義：政府要真正轉變治理理念和管理職能，以群眾利益為本，切實維護群眾合法權益，實現服務型的政府治理；而對于公民而言，就要實現從經驗式治理到制度化治理、從傳統“人治”到現代“法治”的角色轉型。一方面，公民參與由“被動型”管理客體向“主動型”治理主體的角色轉型。在傳統的社會管理中，社會成員的合作意識不強，自我管理能力有限，相互之間的關系較為分散，“彼此間并沒有發生多種多樣的關系”，就“像一袋馬鈴薯是由袋中的一個個馬鈴薯所集成的那樣”[3]603。公民治理參與缺乏有效社會資源和科學的社會制度支持，公民往往是被動的管理對象或客體。社會成員的集體性事務，更多是體現在社會管理客體方面。美國學者西達·斯考切波認為，中國具有自身特殊的國情，在社會治理中，是“能夠通過大眾參與式的群眾動員方式，來增進經濟與社會的轉型”[4P329。中國社會主義制度的建立，使廣大人民群眾參與社會治理有了制度保障。政府的發動與鼓勵、社會組織的發育與成熟，公民主體的主動參與成為了可能和現實。當然，公民的這種參與角色只是特定歷史時期的特殊產物，具有一定的政治傾向和時代痕跡。改革開放以來，深刻的制度變遷促生了一種新的現代社會管理和治理模式，公民的治理參與進入了現代化的發展軌道，特別是十八屆三中全會之后，公民參與角色實現了快速的現代轉型。由于公民的勞動行為與自身利益的統一，而且利益越來越成為了公民參與行為的決定性因素，社會公眾有了自主參與的意識和訴求。隨著公民自主參與的知識水平和能力的提高，公民自主參與的社會組織等載體的發育成熟，相應的參與機制和制度也不斷得以完善，這些都為公民實現“自主型”治理主體角色做好了準備。

另一方面，公民參與由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體的角色轉型。改革開放的不斷深入，國家和社會管理體制發生了深刻的變化，社會結構由最初的簡單、單一逐漸趨向復雜、多元。國家和政府將本應該屬于社會的治理職能逐步剝離、歸還給社會，從而更加重視社會組織的參與力量和社會公眾的自我治理。另外，受社會主義市場經濟的影響，社會公眾的物質生產生活方式發生了重大變化，利益訴求的日益多樣化，使社會公眾難以像以往那樣借助精神力量而自愿、全力投入到社會治理中來。相反，錯綜龐雜的社會公共事務，不僅再也無法僅憑“人治”手段和主觀力量實現，而且，必須要在黨和政府的主導下，整合社會資源、集聚公眾力量，需要借助完善的治理機制制度和法律，才能順利、健康地進行管理和治理。

現代社會治理的一個核心要素就是法治化水平。公民能否依法參與治理是衡量社會治理法治化的重要指標。三十多年經濟的高速發展，為中國特色社會主義各項事業的快速發展提供了雄厚的物質基礎。但是相比經濟建設領域，社會建設的發展明顯滯后，已經成為了我國現代化發展關鍵時期的瓶頸和短板。如果說，我國在十六大之前實行的是以經濟發展為中心，經濟、文化和政治協調發展戰略，那么，在此之后，黨和政府依據時代背景，及時地對這一國家戰略進行了調整，對以經濟建設為中心的“三位一體”整體布局進行重新部署和完善，提出了要加快社會建設和生態文明建設，形成了以經濟發展為中心“五位一體”的戰略布局。社會建設和管理、社會治理的理論研究和實踐探索被提上了重要日程，并且取得了實質性的突破和創新，進入了真正意義上的現代化發展階段，也為公民由“人治型”管理客體向“法治型”治理主體角色轉型提供了良好的外部環境。

（二）制約公民有序治理參與角色轉型的制度因由

在社會治理現代化過程中，公民參與角色的轉型有著深刻的制度原因。一定意義上，現代社會治理是一種制度性的安排，也是一種非制度性的設計。或者說，社會治理是一種制度性安排和非制度性安排的統一的社會行為。從現實的社會治理邏輯來看，純粹的“管理型”政府不符合現代社會治理的制度邏輯，而公民的“被動型”參與角色又有悖于社會治理的公共倫理和制度精神。由于現代社會治理關注的是民生利益與民主參與權利，而公民的核心利益也一直是其有序參與和積極參與的最大動力。所以，在公民參與角色實現現代轉型的過程中，現代社會治理應該形成政府主導、社會參與和公民自治相結合的多元治理模式，建立的是體現公民主體地位的科學系統的治理法律和制度。實際上，由于我國對現代社會治理的探索起步較晚，相應的制度包括公民參與制度建設并未跟上社會治理的快速轉型與現實發展，公民治理參與角色轉型遇到了未曾有過的制度困境。

一是公民治理參與制度體系不夠健全。我國歷屆政府都非常重視公民在政治社會生活中的有序參與，十八屆三中全會以來，公民治理參與的理論與實踐得到了長足發展，公民角色的現代轉型也被提到了急需解決的研究日程。實際上，各級政府在鼓勵、引導公民有序參與的同時，均下大力氣從建立健全法律制度著手，為公民的治理參與提供了合法的制度通道，公民參與角色的現代轉型已經初步具備了良好的制度基礎。但是面對社會治理實踐中不斷出現的新問題和新特點，社會治理及其公民參與制度仍然不夠健全。如社區治理和服務等還沒有統一的制度規定，《城市居委會組織法》中對公民參與的權利、內容、責任和實現途徑等規定較少，對于社區治理中的人、權、責都規定的不夠具體。

二是公民治理參與制度可操作性不強。一定程度上，政府在制定公民治理參與制度方面，并非沒有賦權于公民，而是比較宏觀化、原則化，制度的可操作性不強，很容易導致這樣或那樣的問題。比如政府確立了城鄉社區居委會的“基層群眾自治組織”這一合法地位，但對其自治主體、自治性質和權力范圍，對公民參與治理的決策和反饋，對公民的自我管理、教育和服務的領域等并未予以具體規定，社區居民“旁聽”的多，“決策”的少。這種制度體系容易陷于這一困境，即“只告訴公民正在發生什么”“卻絕少賦予公民擁有真正富有意義的參與決策的機會”[5]35。

三是公民治理參與制度滯后于具體實踐。相比治理實踐的發展，在社會治理提出和探索初期建立起來的相關制度，如《城市居委會組織法》等，已經無法滿足日益增長的公民參與需求，顯現出了一定的滯后性。如《居委會組織法》中對居委會地位的制度規定，已經與現實治理中居委會的地位和功能明顯不符，有的地區居委會成為了政府的“準行政組織”，而且很多開展的工作也與群眾日常生活及其利益沒有多少關聯，以至于群眾對社區治理漠不關心。另外，對于公民對社區事務能否參與、怎樣參與等重要問題，也沒有具體的制度規定。結果成了公民不是不想參與，而是沒有及時的相應制度資源補充。這種相對滯后的制度體系在一定程度上限制著公民治理參與的積極性和角色轉型。

三、實現公民有序治理參與現代角色轉型的制度路徑

毛澤東認為，“解決制度問題比解決思想問題更重要，更帶有根本性質”[6]473。鄧小平則更直接強調了制度的根本性、長遠性和決定性。美國學者諾斯以為，作為“決定人們的相互關系而人為設立的一些制約”[7]3，制度是實現公民參與角色轉型的關鍵。社會制度完善與否影響著人與人在社會治理中的關系，關系到社會矛盾的治理和化解。科學完善的法律制度是社會治理現代化程度的衡量標準，是公民治理參與角色現代轉型的必然要求和根本路徑。

（一）建設制度治理文化和制度文明，增強公民制度參與的權利意識

公民治理參與的民主權利意識，是判斷現代社會治理理念創新的重要標志，也是社會治理現代制度發展的精神文化基礎。發展社會治理制度文化，重在處理好社會治理的制度因素與非制度因素的關系，使社會制度與社會文化和價值相統一[8]。社會治理的現代化發展導致了其自身治理文化結構的重新調整，也促進了公民參與意識的明顯增強和參與角色的現代轉型。在此過程中，公民參與的民主權利意識越來越表現出了在現代社會治理中的本位價值。隨著社會主義市場經濟的完善，以非公有制企業的職工、個體業主等為代表的新的社會階層產生，加之城鄉居民的大量流動，城市新市民的增加，都使得社區傳統的治理文化結構因遭受沖擊而面臨調整。另外，物質生活水平的提高，公民的民主權利意識大為增強，對參與國家的政治社會生活更為期待。公民治理參與的民主權利意識的增強，必然會促進公民對自身治理主體地位和身份的社會認同，更為關注對國家和社會治理的現代化發展，從而自覺地實現公民參與角色的現代轉型，這是發展現代社會治理制度及其制度文化時的必需因素。換句話說，制度建設是實現公民治理參與角色現代轉型的重要標志。從文化角度來看，治理是一種文化，是治理文化的外化形式。公民對治理權利的追求，是治理制度不斷完善的驅動力，是治理制度發展的文化基礎。當前我國社會治理現代化建設還將長期面臨著“以官為本”理念和封建社會治理專制遺毒的影響，還將經受著計劃經濟時期“行政指令式”治理思想和“管理控制型”治理模式的考驗。受此影響，政府依靠經驗的“人治”和公民“被動”情景下的參與角色，仍然是社會治理制度文化建設的重要障礙。因此，發展治理制度文化，增強公民制度參與的權利意識刻不容緩。

（二）強化制度治理職能，提升公民制度參與的管理水平

依靠制度治理，發揮制度在社會治理中的合理職能，是有效提高公民科學參與管理水平的重要條件。公民參與角色的現代轉型，實際上是一種在市場經濟條件中進行的系統性的制度轉型。在這個過程中，公民參與角色的轉型往往會出現不穩定和不確定等社會風險，甚至會因政府、社會（市場）組織和公民職能關系模糊而出現轉型失敗的現象。因此，強化制度治理職能，主要還是能夠以制度形式處理好政府、社會、市場和公民個體之間的職能關系。一是政府要切實轉變治理職能，發揮在制度轉型中的推進功能，通過科學合理的制度設計和安排，充分發揮制度對社會利益的整合集聚功能，平衡好國家和政府對于社會治理權力的民主與集中。大力發展和培育各類社會（市場）組織，加強城鄉社區組織自治、管理和服務功能，優化和完善社會組織的管理制度，挖掘社會組織的治理潛力，搭建好公民參與角色轉型的社會載體。通過積極引導、宣傳和教育，制定強調賦予公民更多、更易參與治理權利和機會的制度，重點加強非政府組織和個人行使治理職能的制度規范和程序規范，從而提高社會和公民對政府治理合法性的認同，提高公民的制度治理參與水平。此外，政府要將本應該屬于公民和社會組織的一些治理職能，要通過制度途徑交還給公民和社會，但凡社會組織能夠自主解決、公民能夠實行社區自治的地區和事項，都要明確規定其相應的權力和職責范圍。防止“強政府、弱社會”或“弱政府、強社會”的“制度陷阱”[9]。而是能夠從制度源頭厘清政府、社會和公民之間的職能關系，履行政府、社會和公民之間的職能實踐，不斷提高公民制度參與的管理水平和治理能力。

（三）完善制度治理體系，保障公民制度參與的治理能力

科學完善的法律制度體系是社會治理現代化的重要內容，是公民能夠依法參與治理的重要依托，也是公民參與的制度運用能力的重要前提。在黨和政府的高度重視下，我國目前已經基本構建起了一套較為完整的中國特色社會主義制度體系。但是相比經濟文化等領域，社會建設和治理領域的制度建設相對薄弱，離現代社會治理及其創新、離公民參與的制度運用能力要求還有很大差距。因此，社會治理的制度建設仍然任重而道遠。廣大公民是推動現代社會制度的建設主體和動力。公民參與治理的制度建設要遵循現代制度理念和精神。現代社會治理制度是維護公民治理參與利益、體現公民治理權利的管理制度。公民借助現代制度參與社會治理，不僅實現了自身權利，而且也加速了自身參與角色的社會轉型。公民參與治理的制度建設也要適應社會現實的需要。在計劃經濟時期，國家是社會的代言人，重點關注的是國家利益和集體利益的維護，主張公民個人利益要服從、服務于集體利益，因此，在社會制度的安排與建設中，難免會對公民個體權益的弱化重視不足。公民的治理參與也容易陷入“命令式”的被動參與狀態，即使個別公民主動參與，也往往是憑借經驗而非制度來進行。公民參與角色的轉型不僅沒有形成一種習慣與自覺，也缺乏一套完善的成熟的制度支撐和制度促進。公民通過制度參與形式，有助于規范公民參與角色的現代轉型，如重點有：參與制度制定，使制度能夠真正代表民意、推進治理現代化發展；參與制度執行，做到治理公權力的運行是建立在制度基礎上，在執行中，暢通公民權益表達與平衡機制，使公權力在制度運行中更具彈性和人性化；參與制度監督，使公民監督擺脫形式上的困擾而真正走向實質，發揮其應有的社會監督作用；參與制度問責，避免責任追究的同體化、形式化和無章可循等，通過一系列的制度體系建設，為公民參與角色的現代轉型提供強有力的制度保障。

參考文獻：

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責任編輯：鄧小龍