權力清單制度提升政府治理能力的路徑探討

[摘要]清單制度是全面深化改革的重要內容，是我國進一步簡政放權、深化改革的重大舉措，權力清單制度對于深化改革、釋放經濟活力有重要作用，把權力清單制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要環節和內容，可以通過以公眾需求為導向推進政府流程再造，推進多元權力社會治理結構再造，逐步建立起權利制衡與監督機制，從而切實提升政府治理水平和能力。

[關鍵詞]權力清單；政府治理；簡政放權；流程再造

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2017）03-0028-04

一、引言

在十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，第一次提出要建立權力清單制度的思想，黨中央國務院要求地方各級政府及其工作部門都要推行權力清單制度，讓公權力能夠依法運行，從而推進政府的各項決策公開、政府管理公開、為民服務公開、各項結果公開。而且在《決定》中明確提出要把權力清單制度作為全面深化改革的重要內容，把權力清單制度作為我國進一步簡政放權，深化改革的重大舉措。緊接著在2015年3月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確要求各地區和各部門要結合各自的工作實際，堅決推行權力清單制度實施落地。隨后國務院審改辦就先行一步，在中國機構編制網上公布了國務院各部門審批權的明細清單，將各部門審批權運行于陽光之下。這可以說是中央政府率先垂范，首“曬”權力清單，清單內容涵蓋了全部的擁有行nwG9qwK3J3/GmMjviExQaokqlJk3TgwbgHSmSmPZBcg=政審批事項的60余個國務院部門。權力清單制度將政府各部門的行政公權力進行清單式的明細歸總分類，然后公開，將政府公權力全部公之于眾，接受社會各界的監督。可以說權力清單制度是我國深化行政改革、加強依法行政、突出公眾監督、源頭預防腐敗的重大措施，表明新一屆中央政府堅定不移深化政府改革、堅持依法行政的堅強決心和高度自覺，是在改革進入深水區進一步推進政府改革、廉潔行政的重大標志。

二、權力清單制度的理論背景和價值維度

（一）權力清單制度是深化改革、釋放市場活力的重大突破口

權力清單制度是經濟新常態的背景下我們全面深化改革過程中的一個突破口，權力清單制度通過明確界定政府及部門的權力邊界，同時可以讓公權力運行更加透明高效，這將提高政府的工作效率，提升政府治理能力和水平，同時也必將讓企業減輕負擔釋放更大活力。李克強總理在很多公開場合多次指出：“政府管的過多，直接干預微觀經濟活動，不僅影響市場在資源配置中發揮決定性作用，增加交易成本，還容易滋生腐敗。”過去由于政府部門權力范圍和邊界不清，項目審批過程中出現了部門推諉等現象，甚至出現了項目審批的“萬里長征圖”。廣州市政協委員曹志偉根據自己的調研了解到企業審批的過程非常之繁瑣而低效，其繪制出的“萬里長征圖”清晰地描繪了一個企業在政府部門獲得項目審批需要經歷的漫長征程。他統計出一個項目從立項到驗收的審批流程要經過2020個工作日，過程要經歷53個政府部門和機構的審核、100個審批環節，蓋108個章，需要繳納36項行政收費項目。如果審批中走捷徑，找關系最短也仍需799個工作日才能獲得政府的審批。這樣的行政審批程序繁雜大大增加了企業的成本，也制約了企業的發展活力，進而嚴重影響了經濟社會發展的速度。要進一步深化改革，釋放市場經濟活力，就需要進一步理順政府和市場的關系，為解放和發展生產力提供高效的公權力運行模式。

為此，2014年6月浙江省開始試點，公開了57個省級部門的權力清單，向公眾曬出政府權力的“家底”，接受公眾監督。在權力清單明細上政府的權力由以前的12300項簡化到4236項，也就是政府權力精簡瘦身到僅剩34%，力度驚人，大快人心。浙江成為了第一個公開曬“權力家底”的省份，浙江民營企業眾多，政府通過曬權力清單來約束政府權力，接受公眾監督從而預防了源頭越權，有效防止有人拿政府的權力進行尋租，阻止了行政腐敗的發生，大大提升了政府治理的效率和水平。權力清單制度通過明確政府權力范圍、精簡優化權力項目和有效制約公權力，讓公眾都知道“清單之外無職權”，權力清單制度通過政府的行政優化打破束縛經濟發展的枷鎖，不但提升了政府運行的效率和水平，而且必將釋放強大的市場活力，推進我們全面深化改革的進程。

（二）權力清單制度是推進“四個全面”的重要抓手

習近平總書記結合中國的現實國情和黨的歷史使命提出了“四個全面”的戰略布局，全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨系統地描繪了新一屆中央領導集體治國理政的戰略體系，謀篇布局了黨和國家發展的重點領域、關鍵環節和主攻方向，讓大家在全面實現小康的道路上明晰了工作的思路，構建了科學的格局，確保了有效的執行。

要推進“四個全面”的戰略布局，要以“權力清單”制度為重要抓手，切實有效地進行全面改革。長期以來，我國各級政府中存在權力交叉重復、越位行權等現象。政府部門多頭管理、重復執法導致政府部門之間涉及自身利益時“選擇性執法”“繞道行權”，在需要承擔責任時卻相互推諉扯皮。這些現象造成政府工作效率低下，同時損害了廣大群眾利益，抑制經濟發展的活力，長此以往必將損害黨群干群關系，影響政府的公信力。權力清單制度是全面深化改革的重要內容和環節，政府改革是全面深化改革的至關重要的環節，政府以身作則，率先垂范進行公權力的規范化改革，才能帶動整個社會全面的改革。權力清單以政府行政改革為突破口，“以清權厘權、確權配權、簡政放權、曬權制權”為核心內容的權力制度改革，向社會公開具體權力清單，規范權力運行流程。權力清單制度為政府公權力打造一個透明的籠子，為政府行政機關依法行政提供明確的法律依據，為全面深化改革提供了制度保障。

權力清單制度確保全面依法治國順利推進。在全面依法治國的要求中，“法定職責必須為、法無授權不可為”已成為建設法治政府最重要的核心，而權利清單制，則是建設“法治政府”最重要的載體和機制保障。所以，可以說權力清單制度是全面依法治國的必由之路。由于行政管理和行政執法存在復雜性和多變性，使得權力范圍模糊不清，這給政府部門在權力行使過程中帶來許多障礙，也容易出現公權力濫用，政府部門越職、失職行為，容易造成政府職能出現缺位和錯位。權力清單制度，以制度來要求政府明確自己的職能范圍，“法無授權不可為”，權力清單制度把行政權力關進制度籠子里，有效地防止公權濫用，減少尋租現象，有效地發揮政府作用。權力清單制度通過明確政府行政權力的邊界和范圍，厘清并明確政府與市場之間、政府不同層級之間、政府不同部門之間的關系，確保公權力運行流程化，制度化，有利于政府部門組織和工作流程的再造。

（三）權力清單制度是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容

國家治理體系是指在中國共產黨領導下管理國家的制度體系，是一整套緊密相連、相互協調的國家制度體系。它包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域；國家治理能力則是指運用國家各種制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。國家治理體系和治理能力是相輔相成的有機構成，就是良法和善治的關系。只有擁有好的國家治理體系才能提高國家的治理能力，提高國家治理能力才能充分發揮國家治理體系的作用和效能[1]。權力清單制度是在中國共產黨領導下的國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，權力清單制度實施效果越好，國家治理體系的效能就越高，就能讓我們的國家治理能力更加科學化、民主化和法治化。

權力清單制度通過科學的頂層設計完善了權力配置，制度建設按清單行使權力，讓國家治理更加規范化。權力清單制度通過強化制度建設，不但要求公布政府各部門所有公權力目錄和清單，而且要求繪制出權力運行的流程圖，確保各級政府和各部門按照清單內容來履行職權，這樣可以防范政府共權力濫用，防范權力尋租，推行政府履權高效。權力清單制度要求政府審批部門依據相關崗位的職責權限，“承辦崗位”工作流程，要求限時辦理，提供監督電話，實行申請人申訴等舉措將政府權力徹底地置于陽光底下公開運行，讓政府公權力真正回歸制度理性，而且能夠確保運行過程公開與透明，不斷提高我們國家治理的制度化規范化水平。

權力清單制度通過民眾權利制度，突出公眾參與和制衡權力讓國家治理更加民主化。權力清單制度讓廣大民眾參與政府公權力的運行過程。權利清單制度的順利實現，民眾對于權力責任主體各級政府和部門更加認同，公眾對政府權力運行信任度和公權力運行的參與度不斷增強，將大大推進我們的國家治理的民主化進程。

權力清單制度通過權力監督制度的建設，構建公權力問責機制，讓國家治理更加科學化。權力清單制度明確量化的權力目錄清單，繪制清晰的權力運行流程圖，制定嚴格的監督法規，從而形成全方位多維立體運行體系，同時可以通過執法檢查，工作作風建設和責任倒追機制，大大避免政府工作人員不作為、亂作為、不擔責的現象，讓國家治理的科學化水平大大提高。

三、權力清單制度對于提升政府治理能力的路徑分析

政府行政職能的流程再造是政府深化改革的重要環節，是提升政府治理能力的主要抓手，也是政府改革成功的關鍵點和突破口。政府流程再造的核心就是體現以公共需求為導向，強調政府的服務對象是社會公眾，從而改變以往政府以自己的行政職能為中心的理念和做法，變職能導向為需求導向。政府在了解公眾需求的基礎上，對標定位，在服務質量、服務內容、服務速度等方面改善工作績效，提升公眾對政府公共服務品質的滿意程度，提高政府部門的公信力，從而實現政府流程再造的價值追求[2]。在以流程為中心的同時也要注重流程系統性和整體性。拋棄過去以任務分工和計劃控制為中心的工作流程設計的觀念，打破政府部門內部職責分工和層級界限，通過優化和整合政府部門原有組織機構、服務流程形成政府組織內部決策、執行、監督的有機聯系和良性互動，謀求政府行政工作績效的顯著提高，使公眾對公共產品和政府服務的認可度和滿意度都大大提高。

（一）權力清單制度以公眾需求為導向推進政府流程再造

改革有兩條路徑，一條是自上而下，通過科學的頂層設計，然后政府強力推行。另外一種就是自下而上，通過底層的改革實踐，政府總結優化然后全面推廣。我們推進權力清單制度充分考慮民眾需求。流程再造的核心也是以客戶需求為導向，以公民社會、企業需求、社會社區的需求為出發點。政府治理可以從終端開始，了解社會需要什么，企業需求在哪，就設立什么樣的機構，怎么樣的制度運行更加便捷、更加符合民眾的要求，我們就設置和完善怎么樣的制度機制。我們權力清單制度把服務群體當成客戶，圍繞他們的需求，設立相關的管理機構，樹立優化的層級服務關系，導入為公眾服務的理念。這樣的流程再造，才能提升政府運行的效率和科學化水平[3]。

（二）權力清單制度推進多元權力社會治理結構的再造

政府作為公共權力，管理邊界不能夠超越和侵犯私人的權益、公民的權益和經濟人的權益。公民的權益可以通過民間組織來管理，他對應的權利應該有相應的組織結構來承擔和行使。政府通過權力清單制度進行改革向社會賦權增能的過程中，以法治為基礎的多元共治是一項重要制度創新和有效路徑。多元共治并不是讓退出，也并不意味著小政府和弱政府，而是小政府、強政府、大社會三者共治的模式[4]。權力清單制度能夠粘合三者，讓他們良性共振，譜寫政府治理的美麗音符。權力清單制度堅持法治原則，健全法治，從而提升政府、市場和社會組織多元主體的治理能力和水平。權力清單能理順政府內部、政府間的責權界限，明確政府、市場與社會的權力邊界。通過向市場和社會放權為多元主體共同治理創造更多的空間，同時政府主導的權力清單制度為多元主體共同治理提供有力的技術支撐。

（三）權力清單制度推進權利制衡與監督機制再造

權力運行制衡和監督機制是通過建立健全各項制度，形成懲治和預防腐敗的制度體系，把權力關進制度的籠子，讓權力在陽光下運行，實現人民監督權力，從而確保權力在制度的范圍內良性運行，讓政府決策更科學，行政更高效。權力清單通過法律法規來制定政府公權力的范圍和邊界，規定公權力行使的路徑和流程，將行政權力關進制度籠子里，防止公權濫用，減少尋租現象，讓政府運行更加廉潔更加高效。

政府治理流程再造的順利推進和運行需要有力的配套工程，只有一系列的配套工程才能讓我們的流程再造取得實效。而權力清單制度優化了政府治理流程再造的配套推進[5]。首先讓政府官員的身份再定位。通過權力清單制度讓政府官員從特權階層向職業化階層轉變。在權力清單制度下，政府行政職能的行使不是通過政府官員來行使的，而是清單制度流程優化運行的結果。其次重塑政府形象，通過權力清單讓政府變成一個誠信、公正和親民的政府，減少政府行政權力行使的低效，從而提升政府的公眾形象。權力清單制度讓財政體制、行政管理體制和政治體制三位一體的改革有序推進，充分發揮了制度的活力和張力。

參考文獻：

[1]楊偉東.行政權力清單制度的意義和落實[J].中國法制，2014，（1）：23-27.

[2]夏書章.行政管理學[M].北京：高等教育出版社，2003：40-44.

[3]杜萬松.公共產品、公共服務：關系與差異[J].中共中央黨校學報，2011，（6）：58-61.

[4]羅亞蒼.權力清單制度的理論與實踐——張力、本質、局限及其克服[J].中國行政管理，2015，（6）：29-35.

[5]胡稅根.我國政府權力清單制度的建設與完善[J].中共天津市委黨校學報，2015，（1）：67-78.