對成都實施“東進”戰略的幾點認識

中共成都市委十三屆二次全會提出將實施主體功能區戰略作為實現“三步走”戰略目標的重要舉措，形成“東進、南拓、西控、北改、中優”差異化的空間功能布局，并明確“東進”區域的工作重點是開辟城市永續發展新空間。《成都市城市總體規劃（2017-2035年）》確定的“一心、兩翼、三軸、多中心”的空間結構中，“東進”區域作為東翼，為未來成都城市空間拓展的核心載體。

正如上海浦東新區的建設有力地推動了上海的國際化進程，天津濱海新區的建設進一步提升了天津北方經濟中心的地位，新的發展空間不僅僅改變城市的空間結構，更是城市催生新功能、實現新目標的重要載體。可以說，“東進”區域的成敗不僅僅關系到成都的空間結構能否順利地從圈層蔓延式向多中心網絡式轉變，更是關系到成都的城市能級能否順利地從國家中心城市向世界城市邁進。

但反觀近年來的國內新城新區建設，也有很多不成功的案例，“鬼城”“空城”比比皆是，大量新城新區不僅僅沒有起到帶動城市功能升級、優化空間結構的作用，反而由于人氣不足、產業不集聚而成為城市的負擔。那么，如何才能成功地規劃建設一個新發展的區域，需要進行周密的統籌謀劃。

一、找準比較優勢，實現區域協同發展

正如浦東的建設與上海的發展相輔相成，城市某個區域的發展需要與城市的整體目標相適應。應找準該區域的比較優勢，與城市其它區域錯位發展，否則就會形成城市不同區域之間的惡性競爭或者說零和博弈，不利于城市整體競爭力的提升。與成都“南拓、西控、北改、中優”等其它區域相比較，“東進”區域在三個方面具有較大的比較優勢。

一是門戶樞紐區位突出。從北美、歐洲內陸地區的發展經驗看，機場是內陸地區和城市融入全球經濟、參與全球分工的重要平臺。隨著航空運輸的重要性日益提升，與沿海地區相比，內陸地區的交通瓶頸劣勢正在逐漸削弱。通過我國西部地區的機場比較分析，發現“東進”區域的天府機場在設施和腹地規模上優勢明顯，有潛力成為西部地區對外開放的首要平臺，這類內陸門戶機場將吸引大量的門戶和樞紐功能在其周邊集聚。除了空中門戶優勢，“東進”區域還是成都對接成渝城市群的前沿。成渝城市群的發展核心是成渝之間的成渝發展軸，從空間上這條軸線細分為北、中、南三條發展次軸，而淮州、簡州、空港新城分別位于三條次軸上，是成都輻射成渝城市群的橋頭堡。“東進”區域將成為促進成渝相向發展的關鍵地帶，是提升成都省會城市帶動能力的有利空間。綜合空中和地面的門戶區位，“東進”區域的門戶樞紐區位類似與上海西部面向長三角的虹橋區域、深圳西部面向珠三角的深圳空港區域，這類地區將集聚大量的中心和服務功能。

二是城市建設綜合條件較好。從城市發展一般規律來看，圈層式發展是空間績效最高的一種方式，這也是我國大多數平原城市的建設方式。但隨著規模不斷擴大，圈層式發展帶來的負面成本過大，這就需要從單中心向多中心結構轉變。從單中心向多中心轉變過程中，為了跨越式發展，城市建設需要支付一定的跨越成本。成都平原的精華灌區是我國不可多得的人工灌溉農業區，不僅僅具有農業經濟價值，更是我國傳統農業文明和農耕智慧的集中體現，但近年來城市開發建設的迅速擴張與農業發展和灌區保護的矛盾越發突出。當成都單中心結構造成的環境、擁堵等成本和可能破壞精華灌區的文化成本超過了跨越式發展的經濟成本，則應該選擇多中心跨越式發展的模式。“東進”區域優質農田和精華灌區分布較少，生態敏感性較低，國土開發強度不高，推動“東進”區域的開發建設有利于降低成都平原精華灌區的開發建設壓力，有利于傳統農耕文化的進一步保護。另一方面，相比于龍泉山以西區域，“東進”區域大氣擴散條件較好，對產業功能的環境承載能力也相對較強。

三是山水人文有特色。“東進”區域與龍泉山以西地區具有不同的自然地理特征，從地形地貌上看，屬于淺丘和深丘地區，自然水系相對豐富。相比于高海拔的龍門山脈，龍泉山等山體海拔不高，更適合人類的進入與活動；相比于岷江，沱江更加蜿蜒曲折，自然支流更多，景觀要素更加豐富。總的來看，“東進”區域的山水環境相對優越，有利于打造山水林田湖要素齊全的生態網絡，有利于形成看山望水的城鄉景觀，有利于形成有別于傳統的城市格局，有利體現對全省大部分丘區和山區的示范作用。另一方面，“東進”區域的傳統歷史文化遺存雖然不如成都其它區域豐富，但以東大路為代表的驛路文化、以成渝鐵路為代表的鐵路文化也是別具特色，將是“東進”區域發展過程中不可多得的文化底蘊資源。

成都市委十三屆二次全會上將“東進”區域的目標確定為“國家向西向南開放的國際空港門戶樞紐，成渝相向發展的新興極核，引領新經濟發展的產業新城，彰顯天府文化的東部家園”，完全體現了“東進”區域的發展特征和比較優勢。在下一步的功能和產業選擇中，應該結合不同功能和產業的空間偏好，進行合理的選擇，與成都其它主體功能區域差異化分工，發揮門戶樞紐優勢，以區域性生產服務和消費服務等產業為主；發揮環境容量優勢，以高端制造業和前沿制造業為主；發揮山水資源特色優勢，以休閑旅游和文化交流展示功能為主。

二、確定適度規模，實現可持續發展

“東進”區域作為成都經濟社會發展的“第二主戰場”，要承擔大量的人口和產業功能進入。但作為新時期建設的城市新區，應該堅持生態文明理念，將資源環境承載力作為約束發展的首要前提，將塑造良好的生態環境作為“東進”區域建設的首要目標。

從資源環境承載力的短板來看，“東進”區域的短板是水資源。金堂、龍泉驛、簡陽是成都各區（市）縣中地均水資源較低的，而且目前水資源利用率已較高，本地水資源挖潛能力相對有限。一方面，需要結合“東進”區域的發展需求，適當增加“東進”區域的水資源配給；另一方面更重要的是根據可利用水資源量合理確定“東進”區域的發展規模，并以提升水資源利用效率作為“東進”區域的重要目標。對“東進”區域設置較高的產業門檻尤其是水資源利用效率的門檻，并積極提倡節水型生活方式，來降低耗水量，建設節水型城市。從長遠來看，應將沱江生態環境治理作為“東進”區域的重要舉措，這不僅能夠改善“東進”區域的水生態環境，而且能夠為“東進”區域提供充足的本地水源。考慮到沱江的污染主要來自上游區域，因此建議應在四川省政府的組織下，與德陽、資陽、內江等上下游城市建立沱江流域綜合治理協調機制，共同推進沱江治理。

從生態環境保護的角度來看，“東進”區域的山水環境是不可多得的寶貴資源，按照“綠水青山就是金山銀山”的發展思路，保護好“東進”區域的山水生態本底，形成“望山見水”的城市格局，或許是“東進”區域長遠持久的核心競爭優勢之一。“東進”區域應該借鑒雄安新區的先進經驗，設定國土開發強度的上限，科學劃定生態控制線、永久基本農田保護線和城鎮開發邊界，實現生產、生活、生態空間的和諧統一。

三、優化服務塑造魅力，實現以人為本的發展

黨的十九大報告指出，我國已進入中國特色社會主義新時代，主要矛盾已經轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。勞動力的首要需求，不再僅僅是就業需求，而逐步向享受城市服務、體驗城市生活的需求轉變。相應的“土地開發—招商引資—吸引就業”的傳統發展路徑越來越不適應新的發展形勢。“東進”區域應該貫徹“城—人—產”的發展思路，先建設品質優良、環境優越、功能完善的新城，增強對各類人才的吸引力，再依托人才吸引產業。例如在公共服務設施的供給結構上更多考慮未來就業的年輕人的需求偏好；在就業崗位的供給上，考慮未來就業人口對通勤距離縮短的需求，構建10-20分鐘的就業通勤圈，讓未來的市民不僅在家門口就能享受多樣服務，而且在家門口就有多元的就業機會。

著名建筑師沙里寧有一句名言：“讓我看看你的城市面孔，我就能說出這個城市在追求什么文化”，城市的文化和特色越來越成為決定城市成敗的關鍵因素。相比于龍泉山以西區域，“東進”區域的歷史文化底蘊相對薄弱，應該在建設過程中突出文化品牌的塑造，形成自身的城市文化特色。首先應該突出“東進”區域的山水風景，可圍繞一山（龍泉山）一水（沱江）進行打造，龍泉山應促進山上人地減量，加強生態保育和生態修復，制定產業進入的負面清單，加強文脈保護和驛路再現，并安排觀景平臺、郊野公園等公共空間，建設索道等特色交通設施，形成城市型森林公園；沱江以生態廊道保護為前提，可借鑒貴州赤水河方式，建設區域綠道。其次是強調驛路風情，重點圍繞一路（東大路）一軌（成渝鐵路）進行打造，依托東大路古驛道建設文化旅游線路；依托成渝鐵路建設旅游觀光和市郊通勤鐵路。第三是突出時代風貌，圍繞一港（天府空港）一城（空港新城）打造，空港新城應提高建設標準，充分體現功能融合、交通先導、智慧城市、生態綠色等新理念，打造成展示成都新面貌的城市客廳；空港周邊要嚴控風貌，保護好生態山水格局，控制好建設整體景觀和第五立面，形成良好的成都第一印象。

“東進”戰略是成都市委市政府在新時期的重大戰略舉措，是承載城市核心功能的重要載體，需要全面體現中央、四川省、成都市在新時期的發展要求，在規劃建設中堅持區域協調、生態優先、人民中心等理念和原則，成為新時期城市發展的楷模和示范。