高校重點領域監督方法研究

隨著高等教育體制改革的深入，伴隨著高校擴招、擴建、升格等進程，高校掌管的資源越來越多，參與市場經濟活動越來越頻繁，發生在基本建設、物資采購、科研經費、招生錄取、資產經營等重點領域的腐敗案件時有發生。高校紀檢監察部門作為對學校重點領域實施監督的職能部門，在學校黨委和紀委的領導下，監督的內容越來越復雜，監督的責任也越來越大。如何提升重點領域監督的有效性，是當前高校紀檢監察部門需要研究的重要課題。根據已有的文獻資料和高校紀檢監察工作的實踐，當前高校重點領域監督還存在一些問題，主要是監督方法單一監督效果有限；監督制度不健全監督程序不夠明確；監督職能邊界不夠清晰；紀檢干部專業受限監督乏力等。本文在對以上問題分析的基礎上，提出了增強重點領域監督有效性的方法和建議，一是做好制度頂層設計，加強對權力運行的監督和制約；二是創新高校重點領域監督方法，提升監督實效；三是發揮其他監督的作用，形成整體合力；四是加強對紀檢干部的教育培訓，提升監督履職能力等。

黨的十八大報告指出“嚴格規范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力監督。深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，防控廉政風險，防止利益沖突，更加科學有效地防止腐敗。”這是在新形勢下黨中央對預防和懲治腐敗提出的新要求新任務。高校肩負著人才培養、科學研究、服務社會的使命。改革開放以來，隨著國家經濟實力的增強和高等教育體制改革的不斷深入，高等教育事業得到了快速發展，但同時，隨著市場經濟的發展和利益格局的調整，人們的思想觀念發生了巨大變化，高校也不再是“清水衙門”，貪污賄賂等腐敗案件時有發生。據浙江省人民檢察院統計，2009年至 2013年浙江省查出高校職務犯罪共計76人，涉及20多所省屬高校，其中廳處級干部52人，大部分案件發生在基本建設、物資采購、科研經費、校辦產業等重點領域。

國家教育部根據中央《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，于2014年10月下發了《關于深入推進高等學校懲治和預防腐敗體系建設的意見》，指出要推進高校治理體系和治理能力現代化，突出監管重點，提高治理水平，強化重點部位和關鍵環節監管，加強廉政風險防控，鏟除滋生腐敗的土壤；將基建修繕、招標采購、招生錄取、人員聘用、財務管理、科研經費和國有資產等七大領域作為重點領域進行監督。這七大重點領域涵蓋了學校方方面面的工作，涉及學校內部許多重要職能部門。高校紀檢監察部門作為學校行使監督責任的主體，肩負著重要的監督責任，因此，加強對高校重點領域監督方法的研究、創新監督方法、提升監督實效，對于預防高校腐敗案件的發生和治理高校腐敗問題都具有十分重要的現實意義。

為了摸清省屬高校重點領域監督的現狀，課題組從浙江省21所省屬本科高校中選取了12所進行問卷調查。調查的結果基本上反映了目前高校重點領域監督的狀況，因此作為本課題研究的重要參考。

一、重點領域監督存在的主要問題

根據調查問卷，結合部分省屬高校在重點領域監督的實踐，發現主要存在以下問題：

（一）監督方法單一監督效果有限

調查問卷顯示，有67%的高校認為目前對重點領域監督的方法比較單一，75%的高校采用的監督方法是派紀檢干部現場監督。75%的高校認為監督效果有限，多停留于表面層次的監督和被動監督。在實際工作中，對有些具體事項的監督，比如常見的采購招標監督，還較難做到對整個采購項目全程跟蹤監督，目前紀檢干部參加的主要是開標現場監督，開標時請紀檢干部到會一坐，材料翻閱一下，開標結束后在材料上簽上大名，就算是監督過了。有的業務部門認為紀檢的人來過了，現場監督時沒有提出不同意見，就認為已經接受了紀檢的監督，沒有大的問題了，以后一旦出現問題，則把紀檢當做“擋箭牌”。這樣的監督流于形式，其效果比較有限。

（二）監督制度不健全程序不夠明確

調查問卷顯示，有75%的高校認為對重點領域監督制度有，但不健全，有42%的高校認為監督制度缺失。在特定領域已經出臺具體監督實施辦法的比例從高到低依次為：基建修繕67%、招標采購50%、科研經費50%、國有資產33%，招生錄取、人員招聘、財務管理和繼續教育均為25%。另外，有58%的高校認為對重點領域監督的程序不明確。近幾年來上級部門對招生錄取、科研經費、繼續教育等領域制定下發了一些文件規定，對于加強管理提出了一些具體規定。有些高校根據自身實際出臺了一些具體監督規定。但多數沒有對重點領域制訂統一的監督檢查辦法，也沒有統一制訂高校重點領域監督檢查的操作規程，在監督流程和主要內容上隨意性比較大。

（三）監督職能邊界不夠清晰

在“三轉”的形勢下，在重點領域，哪些領域需要監督，監督到什么程度；哪些應當退出等問題，不同的高校理解和思想認識不同，具體做法也不盡相同。調查問卷顯示，對某個特定領域已實施了紀檢監督且比例超過50%從高到低依次是：招標采購100%、人員聘用100%、基建修繕92%、招生錄取75%、科研經費67%等。有67%的高校認為招標采購領域可以退出現場監督。總體上看高校紀委“三轉”還不徹底，有些高校紀委監督模式沒有實質性改變，仍按照原有的習慣在延續。職能邊界仍然不夠明晰，把對重點領域的專門監督變成直接參與，導致出現監督范圍泛化、監督方式異化、監督作用弱化的現象。

（四）紀檢人員專業受限監督乏力

調查問卷顯示，有67%的高校認為紀檢干部人手不足，沒力量監督，還有一些高校認為紀檢干部專業能力不強，監督能力有限。紀檢監察條規多，工作政策性強。高校重點領域涵蓋了學校工作的許多方面，對重點領域的監督涉及到許多方面的政策法規和專業業務知識。比如采購監督，包括貨物和服務采購，就涉及到采購政策法規和招投標等諸多專業業務知識。許多高校紀檢干部是從校內其他黨政和業務部門調入的，因受專業業務知識和崗位工作的限制，專業知識面比較狹窄，實施監督時政策界線難以把握，導致監督不夠深入，難以抓住核心和關鍵，更難發現其中存在的問題。

二、高校重點領域監督乏力的原因分析

（一）紀檢監督存在法規和體制缺陷。高校紀檢監察部門是學校內部行使監督檢查權力的職能部門，職責比較明確，但《中華人民共和國行政監察法》并不適用于高校，高校紀檢監察部門行使監督權的直接法律依據并不充分，高校紀檢監察部門也沒有獨立的執法權。高校內部主管基本建設、物資采購、招生錄取、財務管理、后勤資產等重點領域的都是與學校紀檢監察部門同行政級別的管理部門，在封閉運行的高校體制內，這種性質的監督是同級監督；而且大家都是學校的內設機構，在學校一個母體內運轉，所以又是同體監督，其監督的獨立性和權威性不足。

（二）管理制度不夠完善

習近平總書記曾說：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性，保證權力正確行使，必須把權力關進制度的籠子里，堅持用制度管權管事管人。”好的制度是科學管用的制度，科學管用的制度是健全完善的制度。隨著高校各項事業的發展，新情況新問題不斷出現。有的高校基建工程、物資采購、科研經費、財務管理、資產經營等方面的制度存在缺陷和漏洞；有的高校工程質量、物資采購驗收環節流于形式；有的高校人員招聘、財務政策不公開不透明。凡此種種都給投機鉆營者以可乘之機，為那些在重點領域和關鍵崗位上的干部職工發生腐敗犯罪提供了可能的條件。所以加強監督，制度要先行，關鍵是要完善制度，盡最大可能擠壓權力尋租的空間，斬斷腐敗利益鏈條。

（三）監督機制不夠完備

從查處的腐敗案件來看，政務不公開不規范，給干部腐敗留下了很大的空間。所謂政務公開，大多是把公告簡單粘貼上墻上網，有的監督制度形同虛設。黨務公開、校務公開普遍流于形式，關鍵內容不公開，公開范圍不合理，公開時間不及時，出現變化不更新，師生反映的問題不重視不解決不反饋。“雙代會”上學校工作報告一般都面面俱到，但實際很少有高校單獨報告本校重點領域實施及監督情況，教職員工代表的知情權、監督權不能有效行使。有的高校沒有按照“654”的規定配備紀檢監察人員，監督人員不到位，監督力量不足。有的高校對處于重點領域和關鍵崗位的領導干部和工作人員長期不換崗不輪崗，出現問題沒有及時發現和制止，致使違紀違法問題連續集中爆發，重點崗位、關鍵崗位變成“高危崗位”。一些群眾心有顧慮，想著多一事不如少一事，也缺乏參與監督的熱情。

（四）反腐倡廉宣教作用不顯著

加強反腐倡廉宣傳教育是筑牢思想防線、解決“不想腐”的基礎性工作，也是遏制腐敗的有效方法。高校開展反腐倡廉宣傳教育有自身的優勢，但當前高校反腐倡廉宣傳教育普遍存在方法上缺乏長效性，內容上缺乏針對性，在圍繞重點領域監督方面，與時俱進有的放矢開展廉政教育上做的還不夠。在重點領域和關鍵崗位，有些領導干部和工作人員對監督工作的認識不到位，自覺接受監督的意識不強，有的以工作任務重時間少為由躲避廉政警示教育。部分教職員工對學校的人員招聘、大宗采購、資產經營和重大項目安排，重要資金使用等重大事項存在“事不關己、高高掛起”的心態，與自己個人切身利益無關的事情，較少主動給予關注。

（五）違反制度責任追究不夠嚴厲

高校在教學、科研、人事、財務、資產和后勤等方面制定了一系列規章制度，許多涉及學校的重點領域，不少制度條款制定的非常詳細，違反了要給予何種處分。從近年來對省屬高校巡視中發現的問題來看，一些高校由于風氣不正，管理松懈，托人情，拉關系，存在違規不究或追究不嚴的情況。因為違反學校某條行政規定被處分的確實非常少見。小錯不究，由小變大，就是腐敗犯罪的禍根。潛規則盛行，誰都不愿得罪人。這樣的風氣，搞壞了干部隊伍的作風，帶壞了教風校風，也降低了制度的權威性。

三、增強高校重點領域監督實效的對策與建議

（一）做好制度頂層設計，加強對權力運行的監督和制約

1、進一步完善高校重點領域制度建設

高校重點領域腐敗案件仍處于易發多發態勢，這充分說明重點領域監督制度建設針對性和實效性仍有較大的改善空間。調查問卷顯示，92%的高校認為應完善重點領域監督制度。進一步完善重點領域監督制度，應按照二條原則去考慮，一是精細化原則。有二層含義，一是使制度邊界變窄。特別是涉及人財物等利益密集的重點領域，其制度完善，重點應放在制度邊界的細化上，能細化的盡可能地細化，減少模凌二可的模糊地帶。二是自由裁量權要程序規范。在實際工作中，制度許多時候不可能定的過于精細，只能作一些原則性的規定，可操作性的制度有時確實需要一定的自由裁量權，這就必須在制度上對決策程序有嚴格的程序規范，壓縮以權謀私的空間。二是透明化原則。重點領域的腐敗絕大多數是以權謀私，撈取物質利益。所以權力運行越透明，知情人越多，知情人對行政過程越了解，對權力的監督能力也就越強，違法違規操作、濫用職權、以權謀私的可能性也越小。

2、進一步深化廉政風險防控，規范權力運行

高校重點領域和關鍵崗位干部是廉政風險防控的重點對象，根據高校權力運行的特點，對涉及人財物崗位的組織、人事、財務、基建、后勤、資產及教務、科研、招生等重點部門必須加強廉政風險防控，規范權力運行。實踐證明，這些部門的干部尤其是領導干部若放松思想防線，濫用權力就容易發生腐敗。首先是防控思想道德和外部環境風險，加強黨紀政紀、崗位廉潔教育。其次對照崗位職責，認真梳理工作流程，仔細查找風險點。對于苗頭性、傾向性問題，及時采取警示教育、誡勉談話、組織處理、紀律處分等方式開展執紀，做到及時勸誡、及時提醒、抓早抓小，確保重點領域監督無盲區。再次建立健全權力制約和監督機制，防控制度機制風險，確保科學規范行使職權。

3、抓住關鍵，重點監督“一把手”

強化重點領域監督，抓住“關鍵少數”是關鍵，必須重點監督“一把手”。大量腐敗案件表明，“一把手”監督常常是薄弱環節，“一把手”監督難題亟待破解。權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。補足這塊監督短板，就要積極探索對領導干部權力進行制約和監督的有效途徑。在現有的體制下，關鍵還是要堅持和落實民主集中制，堅持重大問題集體討論決策；對權力進行適度分割和牽制，解決“一把手“權力過于集中的問題。讓權力在陽光下運行，不斷構建全方位的監督機制，發揮紀委的監督責任，展現監督剛性，讓監督動真碰硬、真正實現從寬、松、軟走向嚴、緊、硬，才能破解“同級監督太軟、下級監督太難”的困境，使領導干部做到位高不擅權、權重不謀私，清清白白做人，干干凈凈做事。

（二）創新高校重點領域監督方法，提升監督實效

1、開展對主責部門履職監督

調查問卷顯示，100%的高校贊成對主責部門履行管理責任進行再監督。履職監督是指從直接參與監督向監督具體主責部門履職轉變。不斷強化高校紀委聚焦主業主責的意識，把監督檢查重點轉移到對主責部門履責情況的再監督再檢查和發現問題線索的執紀問責上來。對主責部門職責范圍內應該履行黨風廉政建設的監管工作，如招生錄取、招標采購、科研經費等重點領域工作，高校紀檢部門不再牽頭或直接參與，可結合實際不斷創新監督方式方法，如采用送達監督、重點抽查、立項監督等方式，改變以往監督方式單一和被動監督的現象，真正從“執行主體”向“監督主體”轉變，切實提高監督的有效性。

2、實行監督事項備案制

現在普遍反映監督存在被動監督。應該掌握監督的主動權。課題組認為可以考慮普遍實行監督事項事前備案制，來解決被動監督的問題。實行備案制，一是解決信息不對稱問題，主責部門將監督事項相關信息填報紀檢辦，紀檢辦就掌握了信息。二是掌握了監督的主動權。監督事項匯總以后，采取何種方式去監督，取決于紀檢部門。也提高了監督的針對性和有效性。這方面，省內一些本科高校作了有益的嘗試，已經建立了監督事項備案制度。

3、積極推行電子監察

調查問卷顯示，只有17%的高校建立了電子監督平臺，總體上看高校監督的手段比較落后，推行電子監察空間非常大。依托數字化校園網絡，實現網絡聯動，充分發揮電子網絡監督實時、客觀和全面的優勢，要求高校建立電子網絡監察平臺，對招標采購、人員聘用、招生錄取、科研項目等領域實行網上監督，現場監督用電子眼代替人眼，提高了監督效率。并在此基礎上逐步拓展監察監督功能，擴大監督范圍。

4、實行重點崗位“輪崗制”

目前高校涉及人財物等部門中層正職絕大多數已實行任職二屆輪崗制度，但對重崗重責一般工作人員實行崗位輪換制度多數沒有建立，針對這一類人員也應建立崗位輪換制度。另外，通過制度設計，合理分權，把涉及人、財、物等容易發生腐敗行為的權力分解為多人、多崗位和多部門交叉負責，形成互相制約的權力結構，防止權力過于集中。

（三）發揮其他監督的作用，形成整體合力

1、發揮財務監督作用

高校財務不僅有會計核算的職能，還有財務監督的職能。財務監督是非常重要的監督，財務的把關是學校很重要的一道關口。近幾年來，講財務監督的少了，一定要充分發揮財務監督的作用，不能把它應有的職能作用去掉，它在事前事中監督中發揮了審計監督不可代替的作用。基建工程、物資采購等重點領域大多涉及資金結算尤其是大額資金付款，必須建立嚴密的支付款流程，按照流程步步審批，步步把關，財務必須對付款證據材料的合法性、合規性、完整性進行監督，嚴格審核，以防范可能產生的財務風險。

2、發揮審計監督作用

審計監督是最專業的監督。目前從高校普遍的情況來看，審計監督主要是事后監督居多。對權力集中、資金密集、資源富集、資產集聚的重點單位和關鍵崗位的領導干部應當作為審計監督的重中之重。做好基建工程的全過程跟蹤審計，重點對招標文件、合同協議、工程款支付、工程聯系單等重要文件或事項進行事前審核把關。對教學、科研、人才等專項資金實施抽查審計，對重大專項資金開展全過程跟蹤審計。發揮專項審計、財務收支審計、經濟責任審計在重點領域監督中的作用。

3、發揮信訪監督作用

信訪監督是一種以事前監督為主的監督形式，它可以發現和解決苗頭性問題，體現了關口前移預防為主，是社會監督的有效形式。群眾的眼睛是雪亮的，要充分發揮群眾作用，讓群眾參與監督，與紀檢監察監督聯動，就可以編織起一張無形的監督巨網，讓監督無處不在。高校重點領域發生的腐敗案件不少是通過群眾信訪舉報得到線索發現的。要適應社會發展新形勢，拓寬信訪監督渠道，嚴格規范信訪監督程序，提高信訪監督的效果。在強化原有信訪渠道的同時，拓展新的信訪渠道，如QQ舉報、手機微信舉報等，提高重點領域信訪監督的覆蓋面。

（四）加強對紀檢干部的教育培訓，提升監督履職能力

紀檢干部是高校重點領域監督的主要力量，處于監督的第一線。在當前新的形勢下，對重點領域的監督只會加強，不會削弱，對紀檢干部來講，責任重大，工作難度也大。調查問卷顯示，83%的高校認為應加強對紀檢干部的教育培訓，提升履職監督能力。對紀檢干部來講，必須不斷學習、不斷實踐，才能積累監督履職的經驗和能力，而且要做到敢監督、會監督、真監督。

1、敢監督。敢于監督是思想覺悟的體現，更是講政治的體現。要時刻牢記黨的根本宗旨，堅定政治信念，忠于職守，清正廉潔，實事求是；要守得住清貧，耐得住寂寞，抵得住誘惑，受得了委屈，把對黨和教育事業的無限忠誠轉化為敢于監督、敢于較真的動力。要有敢于監督執紀的底氣，敢于堅持原則，敢于捍衛法紀，同消極腐敗現象做堅決斗爭，維護校內公平正義。

2、會監督。會監督是能力水平的體現。努力學習，善于思考是增強黨性、提高本領、做好各項監督工作的主要途徑。紀檢干部在學好黨規黨紀、相關法律知識及辦案程序的同時，要不忘改善知識結構，增強專業素養，不斷擴大自己的知識面，努力掌握涉及重點領域監督的專業知識，掌握財會、審計、金融、應用軟件操作等必要的專業知識和技能，做到真正自覺學習而且學以致用。

3、真監督。真監督是責任擔當的體現。要把師生呼聲作為第一信號，把師生滿意作為工作的出發點和落腳點，解決重點領域中涉及師生關注的焦點、熱點和難點問題，敢說真話，敢于碰硬。善于發現和揭露問題，以小見大，上升為對學校基礎管理和制度設計的深層思考，及時向相關職能部門甚至學校層面提出自己的獨到的意見和建議。

此外，建議上級教育紀檢監察機關，應當大力加強對高校紀檢干部的集中培訓教育，建立省級高校相關人員的交流組織，交流探討重點領域監督工作的經驗和方法，為更好地實施監督創造條件。

（作者單位：浙江外國語學院紀檢監察辦公室）