管辦評分離背景下高校辦學內涵式發展探究

在深化教育領域綜合改革的背景下，無論是教育管辦評政策的提出還是人民對于高等教育質量提高的殷切期望，高等教育都肩負著巨大的歷史重任。在新的時代背景下，傳統以追求規模和速度的發展模式已無法滿足人才培養的要求，高等教育走以追求質量為核心，緊緊圍繞大學人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新職能的內涵式辦學道路才是題中應有之意。

一、管辦評分離背景下高校改進辦學發展方式的必要性

新中國從1949年“倒立圖釘”式的教育結構，逐漸演進為改革開放初期的“金字塔”結構，經過37年的不懈努力，我國高等教育的毛入學率在2015年達到了40%，大眾化教育階段進一步發展，即當前開始呈現“梯形”結構，在規模上成為世界第一高等教育大國。但是我國高等教育的質量與國家經濟社會發展和人民群眾對接受優質教育的要求不相適應這一矛盾，是未來教育領域改革所要亟待解決的問題。隨著我國經濟社會發展進入新階段，改革已進入深水區，經濟社會發展面臨許多新情況、新問題、新挑戰。在整個改革這一龐大的系統工程中，教育領域改革發展產生著至關重要的影響。在黨的十八大報告中提出了“深化教育領域綜合改革”的總體要求。

而深化教育領域綜合改革，最重要的是要破除制約教育事業科學發展的體制機制障礙，促進教育制度和體系自身完善。基于此，《教育規劃綱要》中提出“明確各級政府責任，規范學校辦學行為，促進管辦評分離，形成政事分開，權責明確、統籌協調、規范有序的教育管理體制。”從此，“教育管辦評分離”成為一種固定的表述形式出現在政府文件和學術文獻中。教育實行管辦評分離，對教育管理體制改革具有基礎性、現實性的意義。中國語境體系下的教育管辦評分離就是在現代治理理念與國家法律框架下，政府、學校和社會尊重各自的主體地位，恪守各自的權責邊界，在政府轉變職能，高校自主辦學的同時，引導社會力量有序參與教育評價監測，構建上下銜接，左右協調，各方互動的教育管理體系。形成政府宏觀管理，學校自主辦學，社會廣泛參與，相關主體各安其位，有關部門各司其職的教育善治格局。教育管辦評分離的貫徹實施，有利于實現政府、高校、社會之間主體分離、職能分離、權責分離，形成既相互制約，又相互融合的發展態勢，且有利于高等教育體系的構建和完善。還有利于發展教育民主，促進教育公平，是社會多元利益主體參與高校辦學，有效發揮力量。在政府、高校、社會這管辦評三主體中，管是基礎，評是支撐最重要，最核心的部分當屬辦。辦，即舉辦、辦學。高校應按照教育規律自主辦學，行使好自己的辦學權，政府和社會辦學權力的發揮都必須通過學校來實現。

二、高校辦學走內涵式發展道路解讀

隨著教育綜合改革進入深水區，教育領域未來發展方式的合理性是決定改革成敗的關鍵。高等教育作為人才培養與服務社會的重要組織文化機構，肩負著厚重的歷史使命，被寄予無限的期望。自黨的十八大明確提出“推動高等教育內涵式發展”的命題后，對到底何為高等教育的內涵式發展，學術界進行了有益的探索和研究。

依據“服務于高等教育組織發展目標的路徑選擇”的不同，可以將高等教育的發展方式分為內涵式發展與外延式發展。從邏輯學的范疇來說，內涵與外延是一組相對的概念。內涵是指一個概念所反映的事物本質屬性的總和，外延則是一個概念所確指對象的范圍。這一概念被馬克思首次應用于政治經濟學領域來描述擴大社會再生產的兩種基本形式，即外延式發展主要依靠增加人力、增加投資、增加材料，擴大生產場所來實現，是一種粗放型發展模式；而內涵式發展強調的是依靠技術進步、依靠提高勞動者素質和生產效益，是一種集約型發展模式。因而套用在高等教育領域，以往的研究者更多是站在經濟學的立場、觀點和方法，將外延式發展簡單地視作高等教育規模擴大和數量增加，是主要依靠外部要素投入的一種發展方式，而將內涵式發展單純看做高等教育優化結構和效益提高，是一種依靠提高內部資源利用率的發展方式。依據克拉克.克爾在《大學的功用》中所描述的，現代大學已經從原來的社會、邊緣進入社會的中心地域，在社會發展中發揮著越來越重要的作用。所以從經濟學立場看待高等教育的發展方式實屬題中應有之義，然而，卻絕非僅僅如此。大學最核心的精神實質在于學術自由、大學自治、民主管理、兼容并包等穩定內核，無論外部社會運動發生怎樣的變化，在彰顯時代性的同時，始終維系大學普適的價值理念才是大學繁榮存在的立根之本。所以，決定高等教育發展是內涵式還是外延式，并不僅僅是依靠規模速度的大小或質量高低的好壞來判斷，關鍵在于發展的最終實質與目的，即高等教育發展是指向遵循外在的目的，還是指向遵循內在價值；是受外部力量控制，還是受自身內部力量左右。正如，以規模小質量高，培養造就社會精英為己任的精英教育階段并不就是單純的內涵式發展，規模大發展速度快的大眾化教育階段也不全是外延式發展方式。判斷高等教育發展方式是內涵式還是外延式的標準，在于是否有利于高等教育的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新等基本職能的發揮與實現；在于發展是否遵從其內在價值、實現內在目的、受內在邏輯支配為總體取向?？偟膩碚f，高等教育走內涵式發展道路，即是在遵循大學精神實質，符合高等教育發展的內在規律的前提下，以提高教育質量和辦學效益為基本目標；以培育和提高核心競爭力為重心；以合理配置內部資源、科學整合內部要素為前進發展動力的自我發展，是充分發揮大學人才培養、科學研究、服務社會與文化傳承職能，有效促進大學科學定位，特色鮮明，以及規模、結構、質量、效益有機統一的協調發展。

外延式與內涵式的發展方式本身無所謂優劣，它們的存在都有其歷史必然性，都完成著自己特殊的歷史任務。然而在時代轉型巨變的今天，高等教育走內涵式發展方式，是我們面臨這一獨特歷史時期的必然選擇。

三 管辦評分離背景下高校實現內涵式辦學的現實困境

由于長期以來的歷史和現實的原因，政府對高校的管理存在“缺位”、“越位”、“錯位”現象，高校的辦學自主權還沒有得到有效落實，在實現內涵式辦學的道路上還存在一定的阻礙。

在頂層設計方面，“辦什么學”和“如何辦學”這一根本問題不是依據高等教育自身發展的規律來行動，而是依據政府的紅頭文件亦步亦趨。教育理念的建構也失去了自主思考自主創造的能力。在大學快速擴招，規模不斷龐大的現實下，一些大學不顧自身條件，盲目攀比，貪大求全，加劇了高等教育多樣化的客觀要求和大學之前同質化傾向的矛盾。在規模定位上，存在越打越好的趨勢；在類型層次上，重普高輕高職、重學術型輕應用型；在層次定位上，存在盲目攀高的傾向；在學科定位上，存在求多求全盲目綜合性、多學科方向發展的趨勢。

在動力結構方面，首先，大學章程是高校獲得辦學自主權后在大學內部系統進行二次配置的實現途徑，也是落實辦學自主權的有力保證。下放的權力在高校內能否建立起適應社會政治經濟發展并符合自身內在規律要求的常態運行機制，對于辦學自主權能否實現推動高校發展的作用有著至關重要的影響，是上承國家法律，下啟大學內部管理制度，協調和鏈接內外部各方面關系的紐帶。我國在2011年頒布了《高等學校章程制定暫行辦法》，根據教育部門戶網站的數據顯示，目前已經通過核準的大學章程已有93部，在發展建設的數量上取得一定的成績，但是在內容制定方面還存在缺失，如高等學校依法享有的部分辦學自主權并未得到完全真正落實，章程的制定內容不夠科學規范。這種“重制定，輕落地”的現在學校制度建設狀況，導致了學校辦學的主觀能動性和活力得不到釋放。例如，《高等教育法》規定的高等學校的法人財產處置權、內部機構人員配置權、專業學科設置權等，始終沒有得到很好的落實。并且在章程內容方面呈現出千校一面的狀況，沒有突出自身學校的特色所在。其次，是高等學校普遍缺乏辦學的經驗和能力，治理效能低下。由于長期習慣了傳統政府主導辦學思路和方式的影響，加之學校管理人員管理能力和素養的現代化水平不高，高校對于政府已經下放的部分權力，存在接不住、接不好、用不了的狀況。如果說建立大學法人制度是實現大學自治的前提，那么構建科學有效的內部治理結構則是實現高校辦學自主權的必要條件。只有這樣，才能保證高校能用權、用好權。我國大學經過不斷的發展，己經基本完成了黨委領導下的校長負責制的內部管理體制的改革。然而高校的內部治理卻并不因此而完善，仍然存在不少問題。其一是高校內部權利的失衡；其二是黨政分工不明確。高校內部權力的失衡，可以從兩個維度進行分晰，從橫向來看，是高校內部三種基本權力，即行政權力、學術權力和民主權力之間的失衡，尤其突出表現在行政權力和學術權力的失衡。從垂直的角度來看，則是基層權力與高層權力之間的失衡。黨委領導與校長負責之間的界限、職責和權限不明晰是我國高校內部治理結構上存在的另一個重要問題。我國《高等教育法》明確規定高校內部管理體制實行黨委領導下的校長負責制。黨委會是高校的決策系統，決定著大學發展過程中的一切重大問題，而校長則是高校最高行政長官，領導學校行政管理體系，負責執行黨委會的決議，但事實上大學的黨委會、書記和校長之間的關系處理很難協調。由于思維和慣性的作用，大學黨委書記有的容易自覺不自覺就以黨委會的名義發號施令，有的還越權管理本屬于校長管理的事務。同時還存在交叉事務，難以分清各主體的權力關系。

在外部參與方面，社會參與辦學的開放辦學體制仍處于摸索階段。當前，大多數高校已經認識到了長期以來封閉辦學存在的弊端，紛紛走出校門、走向社會、走進企業，開展了一系列的開放式辦學思路的探索。但新的辦學模式和轉型發展思路，僅僅停留在觀念和頂層設計方面，實際操作層面仍缺乏相應的有效的辦法。

所以，高校應如何更好的實現內涵式發展，充分提高教育質量，實現人才培養，科學研究與服務社會的目的，還值得我們更進一步的積極探索。

（作者單位：山東師范大學）