央企參與PPP實行“總量管控”

曹煦

對央企參與PPP的監管，正在全面升級。

過去的一個月里，監管層正在從制度層面不斷筑牢PPP領域的風險敞口。11月26日，國資委下發《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》（下稱“192號文”），從六方面防范央企參與PPP的經營風險；12月1日，國家發改委印發《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》（下稱《意見》），鼓勵民營企業運用PPP模式盤活存量資產，加大民間資本PPP項目融資支持力度。

監管風暴中，央企的PPP之路何去何從？在這場PPP盛宴中，央企“降溫”之時，是否是民企的“開路”之日？

監管層連續發文總量管控央企PPP

從成交數據看，央企毫無疑問是當前中國PPP建設的主力軍。

根據北京明樹數據科技有限公司統計，截至2017年6月底，全國PPP項目成交總金額達到55674.97億元，其中央企及央企下屬公司成交總金額達到29150.2億元，占全國項目成交總金額的比例為52.36%，在PPP項目的社會資本方中占據絕對優勢地位。

建筑央企更是絕對主力。數據顯示，今年1—7月份，中國建筑、中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學八大建筑央企中標PPP項目的總規模為1.54萬億元，市場占比達到76.6%。

《中國經濟周刊》記者在多地采訪時發現，部分央企參與的PPP項目存在投資金額大、回報期長等特點，還有少部分項目存在操作不規范、大量資產負債表外運行等情況。在此背景下，監管層祭出政策“組合拳”全面加強風險管控當屬應有之義。

第三屆中國PPP融資論壇上，財政部副部長史耀斌的發言已傳遞出信息，財政部將對PPP項目進行規范，重點明確了各方要用自有資金出資以做實PPP項目資本金。

11月10日，被稱為史上最嚴的PPP規范文件出臺——財政部印發的92號文《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》。這意味著一直以來在PPP融資實操中常見的“明股實債”“小股大債”等變異化現象將被嚴厲約束，直擊部分央企杠桿過高且沒有財務并表導致的債務隱形化風險。

作為央企的“大管家”，國資委也清醒意識到了防范債務風險的必要性。11月26日，國資委印發192號文，提出對央企PPP業務規模實行總量管控：納入中央企業債務風險管控范圍的企業集團，累計對PPP項目的凈投資原則上不得超過上一年度集團合并凈資產的50%，不得因開展PPP業務推高資產負債率。

“控制杠桿率、防止高債務，是此次192號文的主要目的?！敝袊髽I研究院首席研究員李錦告訴《中國經濟周刊》記者。

強監管時代的新機遇

可以預見的是，對央企參與PPP項目進行“總量管控”，可能會波及整個PPP市場?！坝捎趯嵅僦泻芏郟PP項目是由央企參與策劃并推動地方政府發起，因此央企參與總量下降可能會對整個市場的PPP項目數量和項目推出進度產生影響?！币晃粯I內觀察人士稱。

從市場參與主體的結構角度來說，地方國企和民企有望在央企“降溫”中受益，提高在PPP市場的份額?！叭绻麌Y委對央企的政策導向傳導至地方政府，地方國企也將受到限制，那樣民企將成為最大的受益者，當然民企在PPP市場空間的擴大也將是決策層樂意見到的?！眹野l改委PPP專家庫專家、中鐵（上海）投資有限公司副總經濟師劉新平說。

在總量、融資雙重受限的情況下，央企PPP建設或將由量變向質變轉型。“央企將更加注重項目全生命周期運營，只做好項目并把每一個項目做好。這對企業的長期可持續發展有利，運營、融資能力強的企業將會脫穎而出?！遍L期關注PPP融資的國信證券投行項目經理吳鵬對《中國經濟周刊》記者表示。

劉新平認為，今后央企挑選PPP項目將更加謹慎，更加重視PPP項目的質量。“此外政策將倒逼央企加速‘盤活存量力度，通過存量PPP資產的釋放，以實現PPP資金平衡和循環。預計5年之后，我國將形成巨大的PPP股權轉讓和資產證券化市場。”

對于合規意識極強的央企而言，在PPP強監管時代也將迎來新的機遇。

以192號文中提出的“嚴禁開展不具備經濟性的項目”為例，多位受訪人士認為，央企未來應選擇運營比重大、有經濟價值、有很好現金流的PPP項目。這樣，就可以滿足在項目施工完成轉運營的過程中，實現施工企業退出，運營公司進入。另外，也為資產證券化提供了可行性基礎。

對于部分在施工領域優勢較強、運營領域相對弱勢的央企而言，如何實現“讓專業的人做專業的事”？

參與過多個PPP項目融資的中冶建信投資基金管理（北京）有限公司浦斌認為，首先，合作各方可以通過認購基金份額的方式參與SPV（離岸資產證券化過程中，購買、包裝證券化資產和以此為基礎發行資產化證券，向國外投資者融資），通過基金份額在項目各個時期的轉讓實現漸進漸退；其次，在當前國企改革背景下，央企可與專業化管理機構成立具有業態特色的混合所有制企業，引入合作，形成共贏。

未來，央企結合自身優勢和實際訴求與地方國企、政府平臺公司、龍頭民企等聯合，將越來越多地出現在PPP建設的舞臺上。對此，浦斌表示，聯合方式可以是橫向聯合，包括競爭關系聯合、建設與運營聯合等；也可以是縱向聯合，包括上下游產業聯合、分包商合作等；更可以是根據項目實際情況進行的包括戰略投資人、財務投資人在內的混合聯合。