以公職律師制度為基礎構建新型的“公益訴訟”制度

（江蘇省鹽城市濱海縣人民法院，江蘇 鹽城 224500）

【摘要】：我國近年來，隨著社會經濟的快速發展，出現了許多因污染環境、損害消費者權益等嚴重損害公共利益的行為。公益訴訟在這種背景下得以“正名”，但新《民事訴訟法》的施行并未達到預期效果。筆者以為，有必要對現行的法律援助制度進行改革，引進公職律師制度作為公益訴訟主體，并以此為基礎構建有中國特色的公益訴訟制度。

【關鍵詞】：公益訴訟；民事訴訟；制度改革；公職律師

我國現行的《民事訴訟法》第一百零八條規定，“起訴必須符合下列條件：（一）原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織；（二）有明確的被告；（三）有具體的訴訟請求和事實、理由；（四）屬于人民法院受理民事訴訟的范圍和受訴人民法院管轄。”即只有與案件有直接利害關系的人才可以作為當事人提起民事訴訟，人民法院也僅受理這一類民事案件，這就把與案件無直接利害關系的人（包括有潛在利害關系的人）拒之于要求司法審查的門外，不受理相當一部分案件。因此，公民（或者其他組織）如果要維護國家利益和公共利益將因與之無直接利害關系而不能通過訴訟方式以司法途徑解決，而只能向有關行政機關反映，如果行政機關置之不理，司法機關也不能介入，只能聽任違法侵害國家利益和社會公共利益的行為橫行。因此，在現行的法律制度框架內，提起民事公益訴訟舉步維艱。同時，由于人民法院對訴訟實行實質審查，因此，大量的其他訴訟也被拒之門外。此外，由于我國大部分人不富裕，又缺少相應的法律素養，對他們來說，現行的訴訟費和律師費用顯得非常高昂，這也在很大程度上減少了提起訴訟包括公益訴訟的數量。

與公益訴訟的冷落相對應，近年來出現的由人民檢察院提起的民事公益訴訟，即所謂“民事公訴”的現象卻有日漸增長之勢。但是，“民事公訴”盡管實質上屬于民事訴訟，可是由于人民檢察院特殊的法律地位，在實踐中引發諸多爭議。如岳陽市云溪區人民檢察院訴湖南婁底維亞化工有限公司一案中，檢察院一方面在已過訴訟時效的情況下提起訴訟，一方面又以檢察院是法律監督機關為名，要求被告必須配合。顯然，在這種情況下，訴訟雙方的地位已不平等，有違民事訴訟基本要求，難免遭人非議。

近年來出現的由人民檢察院提起的“民事公訴”現象，由于人民檢察院被定性為國家的法律監督機關，似乎與國家（公共）利益有著直接利害關系，因此從表面上解決了訴訟主體適格問題，為人民法院受理訴訟提供了條件。但是，筆者以為，由人民檢察院提起的所謂“民事公訴”是不符合民事訴訟要求，其法律依據也并不充分，其帶來的負面影響遠遠超過正面效應。首先檢察機關以公訴人身份提起民事訴訟沒有法律的明確規定。根據現代法治國家的要求，國家機關的權力只能由法律明確授予，而在現行法律并未授予檢察機關以“民事公訴”權的情況下，檢察機關行使這項權力本身就是非法的。其二，人民檢察院在民事訴訟中的地位與對方當事人不平等，使訴訟結果的公正性遭到質疑。民事訴訟解決的是平等主體間的民事糾紛，檢察機關作為擁有強大公權力的一方，在各方面都強于對方。在這種情況下，對方當事人與其說是與檢察院平等的一方當事人，不如說更象是刑事訴訟中的被告人，在這種雙方訴訟地位不平等的情況下適用以平等為基本追求的民事實體法能否獲得公正的判決著實讓人懷疑。其三，人民檢察院又做原告、又行使法律監督，一身擔負二責使人民法院在判決時難以做到真正公平公正，特別是現行憲法規定的人民檢察院和人民法院“互相監督、互相制約”使法院的中立性成為不可能，直接影響判決正當性。

從目的上說，檢察機關提起“民事公訴”是為了在現行法律的框架下保護國有資產，避免國有資產的流失。但要從根本上解決這一問題，則應該首先要對我國現行的民事訴訟法中當事人制度進行修改。目前各國普遍以程序意義上的當事人概念取代實體意義上的當事人概念，換言之，任何人只要因民事權利義務產生爭議，以自己的名義參加訴訟，并接受法院裁判的人均可成為當事人，而法院對于提起的訴訟則都應予以接受，不能在未經審理的情況下即先行判斷當事人有無訴訟權。因此，有必要對我國現行的民事訴訟法進行修改，引進訴訟權概念，解決訴訟主體適格等一系列問題。

在解決了任何人（包括組織）在與自身無直接利害關系的情況下提起訴訟的可行性問題后，為了更好地實現公益訴訟的目的，同時也可以更好地為社會大眾服務，使更多的人不致因經濟等方面原因（請不起律師、打不起官司）而放棄將糾紛提交司法解決的現象，筆者以為，有必要對現行的法律援助制度進行改革，引進公職律師制度作為公益訴訟主體，并以此為基礎構建有中國特色的公益訴訟制度。之所以要引進公職律師作為公益訴訟主體是基于以下考慮：首先，近年來國內絕大部分公益訴訟都是由執業律師提起的，這至少可以說明相當部分律師具有參與公益訴訟的熱情，而如果通過國家立法將這種個人行為轉化為群體性的規范行為無疑可以進一步推進公益訴訟的開展；其次律師的法律素養較高，能夠勝任這項工作。

具體設想如下：

1、國家設立公職律師團，其成員可由兩部分人組成，其一是律師事務所的執業律師可志愿加入，其二凡通過國家司法考試的未取得律師執業證書的人員也可志愿加入，包括人民檢察院中通過司法考試的人員也可以個人身份參與公職律師團的工作（但人民法院通過司法考試的人員如仍保留法官身份則不宜加入）。這樣，既能保證有特定的組織能夠為了國家、公共利益提起訴訟，又能保證該團體因具有相當的法律素養而能夠更好地參與訴訟，更好地維護國家、公共利益。同時，由于公職律師團不是國家機關，其在訴訟中和對方當事人完全平等，解決了判決公正性的問題。在具體運作中，可以規定，任何公民要提起公益訴訟時都可向律師團提起申請，如律師團認為確系公益訴訟則予以受理并提起訴訟，如認為非公益訴訟而可拒絕受理，公民如堅持認為屬于公益訴訟則可自行起訴。

2、國家調整訴訟收費制度，對公益訴訟的收費予以減免，并設立專門的小額法庭，適用簡易程序解決一些爭議不大、數額較小的案件，對這些案件當事人如果無錢請律師的可由公職律師團提供法律援助。筆者認為，在時機成熟的情況下，可以立法規定凡通過司法考試欲成為執業律師的人員必須在公職律師團見習一段時間，其間主要負責辦理這一類法律援助案件，通過辦理這些案件，可鍛煉其能力，同時由于案件較簡單其也完全可以適應。

3、國家每年從國庫中撥付經費，用于支付律師團所開銷的費用，主要包括律師辦理案件的報酬（當然其相比律師事務所辦理一般案件收費要低，甚至可以只支付見習律師的報酬），以及其他必要的辦案費用等。考慮到律師團的一方面參與公益訴訟為國家和社會挽回大量損失，一方面承擔的大量法律援助任務，成為社會穩定的重要因素，因此，撥付這筆經費是完全物有所值的，而盡管律師參加公益訴訟中要損失一部分經濟利益，但其為此付出的代價相對其個人事業發展上獲得的潛在利益則明顯是微不足道的，因此律師的參與熱情也不會因此受到影響（事實上目前許多律師提起公益訴訟完全是自掏腰包，其動力主要來自其美譽的獲得可以為其今后的職業生涯帶來更多好處），也就是說這是一件雙贏的好事。