城市更新的一種創新

2016年10月，國家發展改革委發布了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》，明確特色小鎮主要指聚焦特色產業和新興產業，集聚發展要素，融合產業、文化、旅游、社區功能的創新創業發展平臺。城市更新的內涵是重構生態與生活系統，形成有歷史傳承、有城市溫度的復合社區，營造富有社會創新與民間活力的包容性社區，其維度是植入新興功能，保存歷史脈絡形態和塑造地方特質。可以說，城市更新與特色小鎮建設是當今城鎮化發展的兩大主題，兩者的內涵有著互通性。改革開放以來，我國開發區創造了顯著的經濟績效，在吸引外資、引進先進技術和管理經驗、擴大對外貿易、促進產業集聚和發展工業、服務國家戰略等方面發揮了改革開放排頭兵和試驗田作用。但隨著一些園區產業轉型升級的不斷深入，以及制造業產能過剩、庫存增加、市場有效需求不足等問題，開發區亟需再次升級現有模式，而“特色小鎮”作為城市更新的一種創新，其建設經驗可作為未來開發區模式轉型升級之借鑒。

一、特色小鎮的概念與特征

特色小鎮“非鎮非區”，不是行政區劃單元上的一個鎮，也不是產業園區的一個區，而是按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，結合自身特質，找準產業定位，科學進行規劃，挖掘產業特色、人文底蘊和生態稟賦，有明確產業定位、文化內涵、旅游特色和一定社區功能，形成“產、城、人、文”四位一體有機結合的重要功能平臺。

從根本上而言，特色小鎮是塊狀經濟轉型升級的新業態，具有四大特征：一是產業內生性，特色小鎮根植于原有特色產業之中，每個小鎮圍繞單個產業打造一個完整的產業生態圈；二是功能復合性，特色小鎮不是產業、文化、旅游和社區功能的簡單相加，而是在產業基礎上，孕育鮮明的特色文化，進而衍生出旅游功能，并輔以必要的社區配套，是一個產業、文化、旅游、社區的有機復合體；三是形態小而美，規劃面積一般不超過3平方公里，建成面積在1平方公里左右；四是運行機制新而活，堅持政府引導、企業主體、市場化運作，凸顯企業主體地位，以企業為主推進項目建設，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，加強政府引導和服務保障，在規劃編制、基礎設施配套、資源要素保障、文化內涵挖掘傳承、生態環境保護等方面更好地發揮作用。

從2016年7月開始，國家和地方接連出臺相關政策，鼓勵發展特色小鎮。住建部、國家發改委、財政部聯合發布了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，提出\"到2020年前，將培育1000個各具特色、富有活力的特色小鎮\"。隨后，國家發改委又發布了《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》。由此，特色小鎮的發展模式得到廣泛認同，并在全國各地有效推廣。

二、特色小鎮為開發區的轉型升級提供借鑒

（一）開發區的發展現狀及轉型壓力

我國開發區建設始于1984年，據不完全統計，中國現在大概有四千多家各種種類與層次的開發區，其中國家級經濟技術開發區219家，其2016年的地區生產總值，包括第二產業增加值，第三產業增加值，財政收入和稅收收入都保持了較高水平，分別占當年全國比重的11.2%、19.4%、6.3%、9.6%和12.1%。筆者所在的上海市有漕河涇、閔行、虹橋等6家國家級經開區和23家市（省）級開發區，占全市總面積的7.69%，2016年完成工業總值24576.86億元，占上海市工業總值的79.07%，營業收入27375.74億元，實現利潤2335億元。6家國家級經開區以2.13%的占比土地面積，貢獻了全市15.8%的工業總產值，14.14%的第三產業增加值。從以上數據可知，無論是在全國還是上海，作為地區經濟增長極和經濟發展、產業集聚載體和平臺的開發區仍然在我國經濟發展中扮演了重要的角色。

興建開發區是我國實現快速工業化和城市化的重要路徑，其依托的“開發區治理模式”也構成了我國治理體系中一個重要的組成部分。當前，雖然開發區模式在經濟績效方面具有極大優勢，但同樣也面臨著一系列深層次困境，主要表現為產業困境、經濟困境等，如隨著城市土地的高強度開發，土地供應瓶頸凸顯；傳統開發區由于缺乏相應的生活配套，公共服務不足矛盾突出；兼具政府與企業雙重身份，便于權力擴張和資源整合的同時，開發區帶動經濟發展的這種治理模式面臨著轉型挑戰。

（二）特色小鎮和開發區的共性與區別

1.特色小鎮和開發區的共性

（1）兩者都關注重視產業發展。特色小鎮與開發區（產業園區）的共性在于都以產業為依托，以產業為支撐，強調主導產業的發展，注重產業定位、產業特色、產業平臺等，強調高端要素和優質產業的集聚，以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和產業升級。重視創新，推動“傳統制造”向“智能制造”轉型。

（2）兩者都聚焦戰略新興產業。開發區（產業園區）在轉型升級過程中，十分關注招商引進節能環保、新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料等大戰略性新興產業。兩者都將綠色發展理念貫穿始終，倡導綠色招商、綠色制造、綠色創新等。

（3）兩者都重視集約集群。重視推動“同質化競爭”向“差異化發展”轉型。都積極搭建資源集約化、產業集群化的產業體系和空間格局，形成獨特的競爭優勢。兩者將招商引資的重點放在研發、設計、創新等上游領域及商貿、物流、會展等利潤空間較大的下游領域；延伸產業鏈條、拓展產品種類，實現功能升級、流程升級、產品升級。

（4）兩者都強調創新招商、投融資體制機制。強調為招商引資營造良好環境，加快制定和落實相關優惠政策。如，對項目建設用地給予重點保障，在企業投資、科技創新、員工子女就學等方面予以重點傾斜。繼續深化經濟領域改革，協助企業破解融資難題。繼續深化行政審批制度改革，合理減少審批事項，縮減辦事流程，縮短辦事時限，提高政府服務企業發展效率。

2.特色小鎮和開發區的區別

（1）住建部、國家發改委、財政部《關于開展特色小鎮培育工作的通知》明確了特色小鎮的產業定位、文化內涵等，是具有一定社區功能的發展空間平臺，區別于產業園區。特色小鎮強調的是特色產業與新型城鎮化、城鄉統籌、美麗鄉村等結合，是一種產業與城鎮有機互動的發展模式，講求產業、居住和服務等空間功能布局的緊湊、協調、和諧。而開發區（產業園區）大多規模較大，居住、服務等功能不夠完善，對附近的城市依賴性強。

（2）從國家“十三五”規劃綱要上看，也提出特色小鎮要因地制宜，發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮。這是一種以吸引要素集聚、促進產業發展為核心的空間開發模式。不同于以產業為主體、主要作為發展工具和空間載體的開發區（產業園區），特色小鎮以居民為主體，具有多元的功能、完善的服務、社區的認同、濃郁的生活氛圍。

（三）特色小鎮對開發區轉型升級的借鑒意義

1.特色小鎮是對治理要素的綜合利用。在人口結構方面，特色小鎮從原住居民聚集地變為各類高端與創新人才匯聚地。小鎮完善的配套服務成為各類人才留下的理由。小鎮營造的生產、生活、生態“三生”融合的良好環境，將使人口導入增加，帶動新增就業人口，新增工作崗位，提升當地居民的人均純收入。“總面積3平方公里左右、核心區面積1平方公里左右”的特色小鎮，不可能像過去開發區建設“攤大餅”，通過粗放型經營推高經濟總量。特色小鎮的“特”，必須從創新中尋求、從資源優化重組中尋求，最終形成自身的競爭優勢。因此，特色小鎮戰略是真正意義上的“底層要素創新”，也有力破解了傳統開發區模式遭遇的人口、土地等瓶頸。

2.特色小鎮能有效回應多元化公共服務訴求。開發區模式秉持的是一種典型的發展型政府邏輯，經濟成長指標是開發區管理機構的中心任務，其公共政策難以反映、平衡日益多元化群體的差異化訴求。特色小鎮建設則把企業、創業人員、旅游者、本地居民等不同群體、不同層次公共服務需求融為一體，相互補強和增進。特色小鎮戰略實現的經濟發展成就迅速轉向社會建設成果，使全體社會民眾可以更快分享經濟、產業成長帶來的好處，真正實現“人本”意義上的產城融合。

3.特色小鎮有利于未來城市化高速發展的需要。我國開發區設立之初大多位于城市郊區，隨著城市化進程推進，開發區不斷被外擴的中心城區包圍，成為了城市中心城區的一部分，產城融合問題逐步凸顯。而當前，特色小鎮已經具備城市化進程新業態的戰略地位，并將成為城市發展的主要形式之一，承接城市產業、人口和資源等外溢。相較于產業園區更偏重于生產定位的業態，特色小鎮更多了生活和生態的元素，更好地迎合了“人口、文化、生態、產業”等多方訴求。

4.特色小鎮理順了政府、市場與社會的關系。除了上海閔行、虹橋、漕河涇等開發區采取公司制管理體制外，大多采取“管委會-公司”的組織架構。該模式使政府能有效整合、動員各類經濟要素。在這個過程中政府是引領者，而其他市場和社會主體是跟隨者，市場機制服從于行政機制。但特色小鎮則是聚合政府、市場與社會資源的空間與平臺，政府資源能夠利用“小鎮”作為載體與市場、社會資源實現更好的協同合作。政府不再直接介入大規模的建設與投融資工程，進而大大降低廉政方面的風險。

5.特色小鎮能形成有效問責機制。由于區域開發項目往往涉及多元要素，責任鏈條不夠清晰，尤其我國對決策權的問責仍缺少有效手段，“審批制”園區設立模式往往存在責任虛置的問題。特色小鎮建設則用“創建制”代替傳統的審批制，“寬進嚴定”、“能進能出”的原則，以及公示考核的流程，都保證特色小鎮創建并非一勞永逸的過程。

綜上，特色小鎮更輕、更有特色；而開發區更重、更突出經濟性。但在很大程度上又是相通的：兩者都是對特定區域內各類元素的優化重組，都強調單位面積和投資的產出比等。特色小鎮模式并非對開發區模式的完全否定或全面取代。開發區可以通過建設“特色小鎮”為依托，保有其產業優勢的同時，彌補其產城分離、公共服務領域等方面短板，并逐步實現發展模式的轉型升級。

三、國內特色小鎮建設的典型案例

（一）浙江特色小鎮的建設情況

浙江省特色小鎮建設目前已經初見成效，從浙江省第一、二批78個特色小鎮來看，首批37個特色小鎮吸引了3300多家企業，完成投資480億，有5個小鎮投資已經超過20個億。涌現出一批綜合效益好、特色鮮明的案例，受到國家層面的肯定和推廣，許多省市也開始學習浙江建設經驗。

2015年，浙江省政府工作報告中指出，要“按照企業主體、資源整合、項目組合、產業融合”的原則，在全省建設一批聚焦信息、環保、健康、旅游、時尚、高端裝備制造業、金融等七大產業，具有獨特文化內涵和旅游功能的特色小鎮，以新理念、新機制、新載體推進產業集聚、產業創新和產業升級。其主要經驗與作法包括：

1.統籌能級高。浙江的特色小鎮由省政府直接推進，與以往地方層面 “小打小鬧”不同，多地特色小鎮是全局性的大手筆，在土地、資金、稅收優惠、大項目引進等方面得到更高層次的支持。

2.實行多規合一。突出規劃的前瞻性和協調性，集合資源稟賦條件，聯動編制產業、文化、旅游“三位一體”，生產、生活、生態“三生融合”，項目、資金、人才“三方落實”的建設規劃。不僅編制概念性規劃，還編制控制性詳規、核心區設計規劃等，畫出空間布局圖、功能布局圖、項目示意圖，確保小鎮規劃可落地。

3.突出企業主體。摒棄“先拿牌子、政府投資、招商引資”的傳統做法，引入有實力的投資建設主體，給予小鎮獨立運作的空間，探索產業基金、股權眾籌、PPP等融資路徑，使市場主體和當地居民成為特色小鎮的真正主體。

4.寬進嚴出、優勝劣汰。特色小鎮不采用審批制，而是采用“寬進嚴定”的創建制，通過省市二級聯動，分級分批梯度創建，成熟一個認定一個。從“事先給予”改為事后結算，實施有獎有罰的土地供給以及期權式財政獎勵，只有完成年度計劃目標的，省里才將土地按實際使用指標的50%-60%給予配套獎勵，而對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣獎勵的用地指標。返還財政收入部分也只能在創建期間及驗收命名后落實。

綜上，浙江省“特色小鎮”建設超越了行政區劃的范疇，也超越了通常意義上產業發展的范疇，其本質是對特定空間內各類生產要素、制度要素、文化要素的重新整合和高效利用，是對政企關系、政社關系的一次重新定義，也是對區域治理模式的一次全新探索。從這意義上講，浙江“特色小鎮”的建設開創了一種新型的地方政府治理模式，尤其在中國經濟步入調整期、傳統開發模式出現疲態的情況下，“特色小鎮”以其對政府公共服務、產業資本及社會元素的全新組合，激蕩出地方社會經濟發展的新型驅動力。

（二）上海嘉定安亭鎮“汽車未來小鎮”案例

1.“汽車未來小鎮”基本情況。日前，住建部公布第二批全國特色小鎮公示名單，上海市嘉定區安亭鎮“榜上有名”。安亭鎮位于上海市嘉定區西南部的安亭汽車城板塊，是上海的西門戶。2001年，安亭區域規劃建設為上海國際汽車城，規劃面積100平方公里，總投資超過1000億元人民幣。經過十五年的快速發展，安亭汽車城已成為全球最大的汽車生態全產業鏈基地之一，以汽車制造為依托，發展出集研發、制造、教育、文化、F1賽事、旅游等于一身的完整汽車產業鏈，包括上海大眾、上汽乘用車、上汽通用等知名汽車企業的總部都坐落于此，以及以蔚來汽車為代表的一批創新型汽車研發機構總部、中國汽車行業的相關協會等都已入駐汽車城的創新港。2016年，汽車城整車產量達194.9萬輛，銷售超200萬輛，產值達2286億元，率先成為中國整車年產量突破100萬輛的生產基地。據悉，2015和2016連續兩年嘉定區的GDP總值排行穩居上海市前三名，而大部分GDP產值其實是由汽車城貢獻的。

2.“汽車未來小鎮”促進產城融合的做法。據公開資料，發展初期，最困擾安亭鎮的不是汽車產業的發展問題，而是產業化進程遠超城市化發展，有高端科技產業，但無法挽留產業人口在此生活，無法為高新技術人才提供與之匹配的城市配套服務。意識到產城發展的不均衡性，安亭鎮對標市中心的城市配套服務，先后引入了一些高端商業業態，優質教育、醫療資源，完善城區配套，又引入有城市配套服務能力的開發商進駐，攜手共同盤活安亭。安亭新鎮之所以能成為特色小鎮的典范作品，是因為它不僅將“產”和“城”的功能模塊同步規劃，還因地制宜，將“產”和“城”做到了動靜分區，通過區域內最大的城市綠帶和黃浦之流吳淞江天然分隔，形成了產與城，動與靜的有效分區。

上海市嘉定區安亭鎮的實踐表明，特色小鎮的產業功能完全可以和社區融合，主要是在產業選擇和城鎮的功能選擇方面要在源頭上規劃設計好。從目前安亭鎮的產城融合發展建設模式來看，其最主要的特色就是產城融合、多規合一，形成了以產業為載體，商、住、文、教、旅、醫、行等多重要素充分融合的模式。

3.“汽車未來小鎮”的借鑒意義。從安亭鎮建設“汽車未來小鎮”的經驗中我們可以看出，真正意義上的特色小鎮必須具備幾個特點：一是有鮮明的主導產業，而且這個主導產業是比較有長期的可持續發展空間。二是城鎮或者社區的功能比較完善，所以住在特色小鎮就和住在城里一樣，享受到城鎮的基礎設施公共服務。三是生態宜居，生態功能比較適合人居住和生活。

安亭鎮提出到2020年，基本建成汽車全產業鏈互動合理、產業創新引領優勢突出、文化底蘊魅力彰顯、城市環境宜業宜居，具有國際影響力、全國領先、以“汽車未來”為特色的產業重鎮、人文古鎮和宜居新鎮。

四、關于探索建設閔行開發區“創新創業小鎮”的思考

許多開發區在建設初期受招商引資的局限，尚無法實現產業鏈的相互配套與耦合。而特色小鎮模式能夠將主導產業、研發機構、產業基金、技術服務平臺、公共服務配套、生活服務配套等多種功能聚集在同一空間范圍內，真正成為知識互動、資源整合、利益共享的新型園區模式。開發區可依據現有產業發展基礎，利用對外空間拓展時機，通過布局相關產業鏈，完善各類平臺和生活配套設施，培育特色產業小鎮。在當前形勢下，筆者認為，其所在的閔行開發區也可以探索嘗試借鑒國內特色小鎮的創建經驗，利用空間拓展時機，打造“創新創業小鎮”，以適應行業發展的新要求。

（一）閔行開發區的基本情況

上海閔行經濟技術開發區（下稱閔行開發區）是1986年8月經國務院批準設立的首批14個國家級經濟技術開發區之一。經過30年發展，具有良好的基礎優勢和特征，已逐步形成以裝備制造、生物醫藥和新材料等為主導的先進制造業和以研發、設計、銷售、技術服務、地區總部等生產性服務業為主的開發區產業格局。但當前閔行開發區也面臨面積偏小，園區土地稀缺，園區生活配套資源少，第三產業不發達等問題。

為此，為促進閔行開發區進一步轉型升級，在上級部門決策部署下，閔行開發區按照“區區合作、品牌聯動”戰略，與開發區所在地政府簽署戰略合作協議，合作開發閔行開發區西擴的1.14平方公里區域（即閔行開發區西區）。閔行開發區西區的產業定位是以智能化轉變生產方式，以“互聯網+”轉變管理方式，將閔行經濟技術開發區（含核心區和擴區部分）打造成上海南部科技創新中心的重要組成部分、全國智能制造產業社區的示范樣本。

（二） 開發區“創新創業小鎮” 的培育設想

在對閔行開發區西區未來的開發上，除了傳統的利用規劃和政策影響的方式推動產業園區的形成，也可以探索將開發區西擴的1.14平方公里區域打造成“創新創業小鎮”，強調“產業、文化、旅游、社區”功能疊加的特點，使其成為園區轉型的重要路徑。具體培育設想有：

1.特色鮮明的產業形態。閔行開發區“創新創業小鎮”設想在全國率先實現智能制造、綠色制造和服務型制造，率先成為集智慧生產、智慧生活、智慧服務于一體的綜合產業社區，定位為企業創新成果轉化示范區和上海南部科技創新中心的競爭力聚焦點。“小鎮”可承接閔行開發區核心園區高端研發、智能制造功能拓展，大力發展生產性服務業，鼓勵創新創業，培育新產業、新技術、新業態和新商務模式，推動知識成果轉化和產業化進程。在產業布局上，設想將按功能區分為兩大區塊，即產業功能區和綜合服務配套區。產業功能區是“創新創業小鎮”產業發展的核心載體，通過進一步厘清產業布局，凸顯集群優勢。綜合服務配套區以“創新創業小鎮”所在的閔行區馬橋鎮與江川路街道為基礎，進一步完善城市功能，實現城市更新，同時為小鎮提供綜合公共服務支撐。

2.和諧宜居的美麗環境。美好的環境品質是城市外在物質環境和內在人文精神的綜合反映，良好的城市品質不僅關乎美好人居環境和城市生活質量，而且有助于提升城市的綜合競爭力。閔行開發區在發展經濟，抓好產業結構轉型升級的同時，長期注重生產與生態的協調發展。2014年3月，開發區被國家環保部等三部委聯合命名為國家級生態示范工業園區。開發區踐行“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，提升生產生活環境配套方面的實踐，契合城市更新以美好人居環境塑造為基本目標的理念，整個開發區在實現轉型升級發展的同時，形成了天藍、地綠、水清的良好環境格局。“創新創業小鎮”建設中可以依托開發區生態環境建設方面的良好資源，打造和諧宜居的美麗環境，為“小鎮”企業員工及居民創造更美好的生活環境。“小鎮”可以做到科學規劃，平衡好產業用地與文化教育科研用地、住宅用地的供地結構，建設集中式商業、中高端酒店、公租房、人才公寓、孵化中心等項目，解決企業和員工的生產生活難題；如，可以復制閔行開發區核心園區有關做法，如在小鎮開通EVCARD電動汽車分時租賃點，創新小鎮綠色低碳出行方式；再如，可依托閔行開發區與天津開發區等共同發起成立的國家級經濟技術開發區綠色發展聯盟，在小鎮企業中倡導和推進綠色制造理念；還如，可借助開發區與上海電力股份公司簽署的《綜合智慧能源戰略合作框架協議》，利用小鎮新建建筑資源，開發分布式光伏等綜合智慧能源項目，建設環保、綠色、低碳、宜居的美麗生態小鎮等。

3.彰顯特色的傳統文化。“創新創業小鎮”所處的上海市閔行區馬橋鎮擁有深厚的文化底蘊。竹岡、沙岡、紫岡岡身帶和四千多年歷史的馬橋文化遺存，在中國考古史和上海成陸史上占有重要的地位；馬橋鎮建有以舉辦國際頂尖網球賽事為主的國際網球中心等一批高檔體育場館和設施，形成了具有馬橋特色的現代休閑運動區；黃浦江上游一級水源保護區，建立了以保護上海母親河為主題的水文化公園；馬橋鎮開展“文化天天樂”、手獅舞、象棋、廣場文藝等富有本土特色的文化活動。閔行開發區“創新創業小鎮”還可強調對地域文化的挖掘和傳承，將文化元素植入小鎮建設的各個方面。帶動發展工業旅游，使其成為上海南部創新創業文化的體驗中心；圍繞適于產業化開發的特色文化資源，發揮市場主體作用開發文化創意產品，推動有價值的文化習俗與節慶、演藝、賽事經濟相結合。此外，借助特色小鎮公共文化服務體系建設，提升小鎮居民文化素養，豐富特色小鎮文化生活等。

4.開放創新的開發建設模式。特色小鎮是一種投資量巨大，投資時間長，且短時間不宜見效的大型投資項目，因此在特色小鎮定位策劃明確后，需對特色小鎮項目進行詳盡的投資測算，以最終確定項目的開發建設模式。在探索“創新創業小鎮”的開發機制上，可采取\"政府主導、企業參與、市場運作\"的開發模式，由閔行開發區重點把握規劃建設方向，聚集各方資源共同建設特色產業小鎮。可順應國家推廣PPP運營模式的趨勢，設立特色小鎮PPP資金，吸引國有、民營企業以及金融機構參與投資建設，特別是利用資金優勢，啟動一批戰略性新興產業項目，使其在開發區“創新創業小鎮”內落地生根、開花結果。

本文作者系上海閔行聯合發展有限公司（國家級閔行經濟技術開發區）高級工程師