濟南市城市養老設施規劃分析探討

【摘要】近年來，隨著社會經濟的發展及家庭照顧能力減弱，社會養老問題突出表現為老年人對社會化養老設施和養老服務的巨大需求，養老問題也已日益凸顯。據濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，高于全國15.5%平均水平。掌握城市養老狀況，研究城市養老設施規劃，滿足老年人養老生活需要，引導政府更好落實相關政策，建立合理統籌的養老設施布局及開發模式，構建適合本城市發展的養老體系，具有重要的理論意義及實踐價值。

【關鍵詞】城市養老規劃；城市規劃；設施養老

1、研究背景

根據國家統計局發布2015年國民經濟和社會發展統計公報數據顯示，截止至2015年末，我國全國人口共計13.74億人，60周歲及以上人口數為2.22億人，占全國總人口比重為16.1%，較上一年增加0.5%，且老齡化速度仍會繼續加快。這個數據相當于美國人口總數的66%，日本人口總數的1.67倍。與此同時，高齡化、空巢化特征凸顯。隨著家庭結構小型化顯現，依靠家庭成員照料的養老方式難以滿足當前的養老需求。而社會養老問題突出表現為老年人對城市養老設施的巨大需求。

濟南市老齡化形勢相當嚴峻，據濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，高于全國15.5%平均水平；養老服務體系建設不完善、設施建設滯后；并且濟南市區老年人口密度高，城市開發強度大，增加了解決養老問題的難度。基于以上因素，對于濟南市區養老設施需求的規劃研究具有一定的代表性和重要的價值，為解決濟南市養老問題有著非常重要的意義。

2、國內外養老設施建設經驗

2.1美國養老設施建設經驗

美國養老設施的實踐經驗主要是“持續照顧”的養老設施類型體系和持續照顧型的退休社區發展。

（1）養老設施體系

美國于20世紀40年代末進入老齡化社會。當前美國的養老設施大致可六類獨立式住宅、老年公寓、養老院、護理院、退休社區、社區日間照顧中心等。基于“持續照顧”理念，以上六類養老設施根據老年人照顧需要又可分為技術護理照顧型、中級護理照顧型以及一般照顧型三個等級，可以側重于某一護理照顧類型，也可是三種護理照顧類型的混合。技術護理照顧型設施主要收養需要24小時精心醫療照顧但又不需要醫院所提供的經常性醫療服務的老人護理院。中級護理照顧型設施主要收養沒有嚴重疾病，需要小時監護和護理但又不需要技術護理照顧的老人護理院、養老院。一般照顧型設施主要收養需要提供膳食和個人幫助但不需要醫療服務及小時生活照顧服務的老人。

（2）養老住區

基于國家強大的經濟實力和相當一部分較富有的老年人群，起源于北歐的“退休社區”，亦有“退休村”、“繼續照顧退休社區”等多種形式，于20世紀80年代在美國一些經濟發達城市發展壯大，已經成為美國老人重要的養老選擇之一，如著名的太陽城中心等。

2.2日本養老設施建設經驗

日本在進入人口老齡化前就已非常重視養老設施的建設，早在60年代就已開始著手建立養老服務體系。20世紀70年代進入老齡化社會，增長速度遠遠超過其他社會養老設施。為應對嚴峻的養老形勢，日本的養老設施發展經歷了從收養性老年養老設施向居家養老設施和老人保健護理設施擴展的過程，最終形成完善的“養老——居家——護理”一體化、多層次的養老設施體系。可分為入居型養老設施和利用型養老，分類照顧不同需求的老年人。

2.3北京養老設施建設經驗

《北京市養老設施專項規劃（2014-2020年）》（2012年）對機構養老設施和社區居家養老設施，依據不同地區分別做了分地區差異化的建設規定。

北京市機構養老設施建設標準

2.4蘇州養老設施建設經驗

《關于加快發展養老服務業的實施意見》（2014年，蘇州市人民政府）：到2020年，養老機構床位數達到每千名老人45張、護理型床位占養老床位總數50%以上、社會力量舉辦或經營的養老床位數占比達到70%以上；所有社區、村均建有日間照料中心或托老所（農村為老年關愛之家），60%以上的城市社區和有條件的農村社區建有老年人的康復場所。

2.5根據相關養老經驗主要歸納為以下幾個方面：

（1）就近的社區居家養老服務為主，以大中型機構養老方式為補充。國外養老模式的變遷經歷了“居家養老”到“居家養老為主，機構養老補充”，此時突顯在郊區和風景區興建養老機構增加了老年人的孤獨，也使國家財政難以承擔的弊端，發展到當前“以依托社區照顧的居家養老為主，機構養老為補充”。實施在社區內配建各類居家養老設施這種不離開固有的居住場所就能接受專業照顧的養老模式得到老年人的青睞。

（2）多元化的投資運營方式。美國、日本等地在養老服務上均采取由政府、非營利機構、營利機構等構成的多元化的投資運營方式，一定程度上緩解了政府的財政負擔，也滿足了老人多層次、多樣化的養老服務需求。

（3）“持續照顧”的養老設施類型體系。美國老年人無論選擇居家養老或者機構養老方式，都有從自理到失能之后的“持續照顧”的設施體系。日本老年住區從混住型的老年公寓，發展到能夠適應人在一生中各階段變化的“通用住宅”并得以推廣開來。值得我們借鑒的是，建立起能夠照顧老年人不同生命階段，不同養老方式下的“持續照顧”的養老設施類型體系。

（4）差異化的養老設施配置策略滿足老年人養老的空間需求。北京劃分舊城、中心地區、邊緣地區、綠化隔離地區、新城、外圍鄉鎮多種類型，提出不同配置標準，并提出不同建筑面積指標和用地面積指標，來應對不同空間養老設施空間需求差異的問題。并且從舊城向外的地區，指標逐漸增多，是為了就能滿足用地緊張狀態下和用地比較寬裕的情況下都能滿足養老設施的用地需求。

（5）滿足失能老年人的養老需求。從蘇州對護理型床位的占養老設施床位數總量的50%以上，而北京市要求護理型床位的占公辦養老設施床位數總量的80%以上，說明不僅要提高護理型養老床位數的比例，而且要提高失能老年人的養老保障。

3、濟南市老年人口現狀概況及發展趨勢

據濟南市老齡委的資料顯示，截止2015年底，濟南市60歲及以上常住老年人口已達123.17萬，占全市總人口的19.68%，其中市區戶籍老年人口68.3萬。將濟南市“六普”同“五普”“四普”數據中60歲及以上人口占比進行比較。2015年濟南市60歲以上人口比重比“六普”增加了5.33個百分點，從老齡化率的曲率來看，而且濟南市正處于老齡化人口快速增長時期，預計至2020年，老年人口數將達到160萬人，占全市總人口的25%。濟南市老齡化速度會進一步加快，老齡化程度仍會加深。

濟南市區的老年人口規模基數大，對養老設施的需求快速增加，目前，濟南市尚未建立起與其社會經濟水平相對應的社會養老服務體系。

4、濟南市養老設施發展現狀及存在問題

4.1總量概況

根據調研數據統計，目前濟南市區共有養老服務設施387處。其中，機構養老設施共111處，包括1處濟南市福利院、1處山東濟南養老服務中心、市中區和槐蔭區各1處社會福利中心，規劃在建、鄉鎮敬老院29處、老年公寓78處；日托式社區養老服務設施279處，包括社區日間照料中心112處、農村幸福院167處。

4.2空間布局

由于市區內的中心城外與中心城內的城市化，及區劃、鎮村結構不同，養老設施分布及特征也有著明顯的差異性，養老設施主要集中于中心城內。

中心城內機構養老設施分布主要以二環路為界限，二環路內，機構養老設施分布數量多，比較密集；二環路外機構養老設施分布比較分散，且數量少。

圖1 中心城區機構養老設施分布圖

中心城區社區居家養老設施主要形式為社區日間照料中心，主要分布在二環路以內的街道。按照服務半徑1000m來確定。覆蓋率為70%。中心城區社區城市養老設施分布不均衡，與機構養老設施分布相似。以二環路為界限，二環路內社區日間照料中心分布數量多，比較密集；二環路外，除長清城區的社區日間照料中心分布比較集中外，其他區域的社區日間照料中心比較分散，且數量少。

圖2 中心城區社區居家養老設施分布圖

4.3現狀養老設施存在的問題

目前，濟南市養老床位數及面積指標偏低，養老設施總量不足；養老機構入駐率普遍較低，多數在50%以下；基層養老設施覆蓋率低，普遍面臨“缺地缺資金”困境.；養老設施的供給和需求存在一定的錯位；養老服務水平低，服務體系不健全等問題，嚴重制約了濟南市養老事業的發展。

5、濟南市城市養老設施體系規劃

5.1 規劃目標

依據《山東省人民政府關于加快發展養老服務業的意見》，到2020年，全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的，功能完善、規模適度、覆蓋城鄉的養老服務體系。積極倡導醫養結合、養護結合的新模式。到2020年，濟南市規劃建設形成“9064”的養老服務目標體系。即90%的老年人通過社會化服務實行家庭自助養老，6%的老年人等實行社區幫扶養老，4%的老年人入住養老機構實行集中的機構養老。

5.2 養老設施等級類型體系

根據濟南市養老現狀特征，結合國外“持續照顧”的養老設施類型體系的先進實踐經驗，在濟南市區構建起市級、區級、居住區級、居住小區級四級養老設施網絡體系，將“持續照顧”有機融入分級養老設施，將老人養老不同階段的需求與老人個性化需求相結合。

以市級養老設施為重點：重點建設完成一些設施齊全、配套完善、綜合性強并具有一定規模的養老設施，在全市及山東省范圍內起到示范、輻射作用，服務范圍為全市。包括護理院、老年公寓、養老院等。

以區級養老設施為紐帶：建設完善區級養老設施建設，創建一批有一定影響力的設施，彌補市級與居住區級兩個級別設施之間的空缺，每處服務20-50萬人。包括護理院、老年公寓、養老院等。

以居住區級養老設施為骨干：大力發展居住區級社會養老設施建設，以此作為市區完善養老設施網絡的支撐。每處服務3-5萬人，包括老年公寓、日間照料中心、養老服務中心等。

以居住小區級養老設施為依托：居住小區級養老設施作為最基本的養老機構，是養老設施網絡的基石，推動社會養老事業深入發展。每處服務1-1.5萬人，包括居家養老服務站等。

5.3 養老設施建設標準規劃

綜合參照《城鎮老年人設施規劃規范》、《社區老年人日間照料中心標準》以及《山東省人民政府關于發展養老服務業的意見》等相關規定，同時參考北京、上海、蘇州等地區的養老設施及公共設施配套標準，分別制定了各級養老服務設施標準。

5.4 養老設施總量測算

根據預測，至2020年濟南市區老年人口約為104.8萬人，按照“9064”的養老體系目標，濟南市區養老床位數取值為每百老人4床，其中，護理型養老床位占30%，至2020年：規劃市區機構養老床位數：104.8萬*4%=4.2萬張，其中護理型機構養老床位數：4.2x30%=1.26萬張。

6、養老設施空間布局規劃

6.1規劃布局思路

合理配置空間資源。空間分布上，外圍新區規劃新增大中型機構養老設施為主，養老設施定點、定規模，小微型機構養老設施為輔。舊城區內設置小微型機構養老設施為主，主要利用存量。建議不再新增用地，充分挖掘現有設施潛力，制定設施規模、標準，滿足本地區基本養老需求。

東部城區和西部城區部分片區選址大中型機構養老設施。古城、山大路、商埠等二環以內及其周邊現狀建成區土地資源緊張的片區，以及工業鄰避設施分布密集片區不再新供地發展大中型機構養老設施，主要通過挖潛現狀存量，適當增大社區養老設施。

醫院轉型機構養老設施：建議有條件的綜合醫院轉型為養老機構或開設老年病科，對養老床位總量予以補充。

圖3 濟南中心城區城市養老設施空間布局指引

6.2機構養老設施規劃

6.2.1對于大中型養老設施的布局指引

以中心城區各行政區為單位，對各區大中型機構床位總量提出控制要求。結合2020年中心城各區人口規模及各區建設用地情況進行總體統籌規劃。中心城內新增大中型機構養老設施空間布局規劃如圖：

6.2.2小微型養老設施的布局指引

與中心城控規編制單元對接，對各單元片區小微型機構床位總量提出控制要求。結合2020年中心城各片區控規人口規模及各區建設用地情況進行總體統籌。其空間規劃布局情況如圖：

6.3社區養老設施規劃

6.3.1日間照料中心

日間照料中心的布局，應盡量設置在社區居住用地的中心位置，借鑒日本的經驗，將日間照料中心與社區衛生室、社區公共管理用房等相結合是比較可行的方式，并盡量靠近社區綠地廣場和健身設施，便于老年人的鍛煉。日間照料中心托老所不但可以為自理能力稍差或者有癡呆等老年疾病的老人提供白天托管的地方，還可以為健康老人提供便利的交往空間。

6.3.2居家養老服務中心

居家養老服務包括：負責轄區內居家養老服務的日常管理和服務，組建信息服務平臺和數據庫，對區內需提供居家養老服務的老人進行資格評估。為老人及其家庭提供全面的信息咨詢服務（如醫療、保健、康復、保險、法律等），設醫療保健系列課程，對家庭照顧者和養老服務人員進行培訓指導，老人身體常規體檢與評估，組建社會化家政服務和老人家庭生活照料隊伍，為健康老人組織社會文化活動。并提供生活照料、康復保健、法律維權、文化教育、精神慰藉等服務。本次規劃居家養老服務設施包括：居家養老服務中心、居家養老服務站。

居家養老服務中心為居住區級養老設施，宜靠近社區衛生服務中心布局，在居住區級老年公寓或社區鄰里中心進行配套建設。

6.3.3居家養老服務站

居家養老服務站為居住小區級養老設施，可采用綜合服務中心的模式，同社區管理、社區衛生室等進行綜合設置，或同老年活動站合并設置。

結論：

養老問題是中國未來面臨的一個重要的民生問題，需要建立以政府為保障、市場為導向的產業環境，積極引入民間養老資本，建立高效的養老體系。重點提升社區、居家養老服務水平，建立完善的養老服務設施。同時還應認識到養老問題也是一個復雜的系統性問題，需加強醫養結合的服務機制、順應智能化養老服務的創新機制、養老資金和養老金融的資金保障機制、養老產業的資金扶持機制、各部門相互配合的聯動機制以及養老產業發展的人才機制等。

人口老齡化時代已經來臨，養老服務產業的朝陽時代正在到來，但養老服務產業的壓力也將日益繁重，養老服務業的發展仍將任重而道遠。

參考文獻：

[1]濟南市養老設施專項規劃.濟南市規劃設計研究院.

[2]楊建軍，湯婧婕，湯燕.基于“持續照顧”理念的養老模式和養老設施規劃[J].城市規劃，2012（5）.

課題項目：

濟南市科學技術發展計劃項目（201502145）