推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革的路徑

【摘要】：十八大以來，深化行政體制改革，加快建設(shè)法治政府成為我國的重中之重。尤其是推進(jìn)綜合執(zhí)法體制改革，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范化，已經(jīng)是建設(shè)依法治國的應(yīng)有之意。我國綜合行政執(zhí)法體制基于行政機(jī)構(gòu)出現(xiàn)職責(zé)重疊，機(jī)構(gòu)冗雜的現(xiàn)狀。于1996年頒布《行政處罰法》，建立新的管理模式，規(guī)定“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)”，因此相對集中行政處罰權(quán)得以確立。

【關(guān)鍵詞】：行政執(zhí)法綜合執(zhí)法

“綜合行政執(zhí)法”這一概念因我國的行政執(zhí)法體制而起，屬新生詞匯，研究時間不長，目前尚未有權(quán)威的界定。學(xué)界對這一概念的闡述基于國內(nèi)行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀。現(xiàn)在的綜合行政執(zhí)法主要是指城管執(zhí)法部門，其主要負(fù)責(zé)對市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理、道路交通秩序、工商行政管理、市政管理、停車管理、環(huán)境保護(hù)管理等等管理方面的綜合行政執(zhí)法。一般認(rèn)為，“綜合行政執(zhí)法”是把各個行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)中的社會管理方面的職權(quán)進(jìn)行整合，由一個部門統(tǒng)一行使行政執(zhí)法權(quán)，同時承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)。這些年來，我國綜合行政執(zhí)法體制實行中，取得了一定的成效，提高了我國的行政效能，對我國全方位的治國理政作出了很大的貢獻(xiàn)。

一、目前我國綜合行政執(zhí)法中存在的問題

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置尚未規(guī)范

我國相關(guān)的法律規(guī)范中，《行政處罰法》只涉及到國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)或者委托與受委托的機(jī)關(guān)，沒有明確具體的法律規(guī)定，對實施的主體，權(quán)責(zé)的分配等仍然模糊不清。因此，出現(xiàn)有些地方的綜合行政執(zhí)法部門設(shè)置為地方政府直屬部門或者某個部門的二層機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，甚至將綜合行政執(zhí)法部門與其他部門設(shè)置在一起合署辦公，導(dǎo)致地方的執(zhí)法機(jī)關(guān)在實施過程中出現(xiàn)職能設(shè)定、機(jī)構(gòu)體系不統(tǒng)一，綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。

（二）執(zhí)法依據(jù)尚未明確規(guī)定

沒有具體的法律規(guī)范為依據(jù)，將會帶來職權(quán)不清的執(zhí)法問題。目前我國綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)缺乏執(zhí)法的具體法律依據(jù)，因此，實踐中執(zhí)法機(jī)構(gòu)只能依據(jù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的文件實施執(zhí)法行為，這往往會造成與法律法規(guī)相沖突的現(xiàn)象。我國的綜合執(zhí)法體制改革尚未到位，只是將眾多問題中的某一小部分進(jìn)行集中，比如有些存在執(zhí)法交叉問題的行政管理領(lǐng)域未能進(jìn)行相對集中的行政處罰工作。

（三）執(zhí)法機(jī)構(gòu)職能設(shè)置尚未明晰

行政機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)該相應(yīng)地有其行政職能，同時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。機(jī)構(gòu)的職能配置合理分配才能管理社會問題。目前，綜合行政執(zhí)法體制中較為突出的問題是城市管理綜合執(zhí)法的職能分配不夠明確，部門的職責(zé)界限比較模糊。實踐中出現(xiàn)有利卻掙著管，無利卻相互推。這種情況過大地任由綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)選擇執(zhí)法，阻礙綜合行政執(zhí)法體制改革。

二、進(jìn)一步完善綜合行政執(zhí)法體制的對策研究

綜合行政執(zhí)法體制的完善有益于我國行政結(jié)構(gòu)的高效運(yùn)行，提高我國社會管理的水平。現(xiàn)實中，我國綜合行政執(zhí)法中出現(xiàn)多頭執(zhí)法、權(quán)限沖突、職能重疊的情況，為了更好地改善行政執(zhí)法體制，下文提供幾點(diǎn)建議，借鑒國外的管理模式，提高我國的執(zhí)法水平。

（一）規(guī)范執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)

我國的綜合行政執(zhí)法的職責(zé)權(quán)限范圍，相對來說比較有限，盡管有些地方政府采取靈活運(yùn)用政策，對地方的綜合性質(zhì)執(zhí)法職權(quán)進(jìn)行有所擴(kuò)展，但是地方政府并沒明確統(tǒng)一界定行政執(zhí)法的范圍。比如，交通、工商、城管等執(zhí)法隊伍同時擁有行政處罰資格，面對非法出租車非法運(yùn)營開展執(zhí)法活動時，需要其他部門的協(xié)助與合作。因此，容易導(dǎo)致重復(fù)執(zhí)法、相互推諉的現(xiàn)象。面對這種現(xiàn)象，我國可以試行“獨(dú)立決策、獨(dú)立監(jiān)管、獨(dú)立執(zhí)法”的模式，從源頭上解決重復(fù)執(zhí)法、相互推諉的現(xiàn)象，同時，將個行政執(zhí)法部門中的執(zhí)法權(quán)集中到一起，全部歸入綜合行政執(zhí)法部門，擴(kuò)大綜合執(zhí)法部門的職權(quán)。綜合執(zhí)法權(quán)部門能夠“光明正大”地執(zhí)法，將執(zhí)法權(quán)實施到位，徹底解決執(zhí)法難問題。首先，經(jīng)常出現(xiàn)行政執(zhí)法權(quán)沖突的權(quán)限進(jìn)行整理，針對這些沖突權(quán)限統(tǒng)一歸納到綜合行政執(zhí)法部門，原有的執(zhí)法部門的人員進(jìn)行必要精簡。其次，給予綜合執(zhí)法部門權(quán)限，將原來管理一般社會管理行政執(zhí)法權(quán)的部門進(jìn)行整合，建立有權(quán)有責(zé)的綜合行政執(zhí)法部門。當(dāng)然公安原有的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)該進(jìn)行專門立法，規(guī)定專門屬于公安機(jī)關(guān)，明確界定公安與綜合行政執(zhí)法部門的權(quán)限，互不沖突。

（二）加強(qiáng)部門與機(jī)構(gòu)之間的合作

行政執(zhí)法的實施當(dāng)然不只是綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的獨(dú)立職能，雖然綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)擁有執(zhí)法職能，但是仍然要注重綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)部部門與部門，或者機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)之間的的協(xié)調(diào)與配合，防止出現(xiàn)管理、監(jiān)督與執(zhí)法分裂的現(xiàn)象。因此，相關(guān)行政執(zhí)法聯(lián)動機(jī)制和常態(tài)化的協(xié)調(diào)機(jī)制，注重每個部門之間與機(jī)構(gòu)之間的配合，定期檢查執(zhí)法過程中的問題與漏洞，做到信息科學(xué)化，資源分享化，協(xié)調(diào)合作化；其次，建立行政電子信息網(wǎng)站，利用信息科技化的便利，將執(zhí)法信息上傳互聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，積極推進(jìn)全區(qū)、全身甚至全國互聯(lián)互通，實現(xiàn)網(wǎng)上監(jiān)督，網(wǎng)上查閱，提高行政執(zhí)法的效率，真正實現(xiàn)為群眾利益為根本目的。最后，根據(jù)行政法的公眾參與的基本原則，共同商討公民組織參與社會治理制度的建立，推進(jìn)行政執(zhí)法與公民之間的良心互動，積極推進(jìn)公眾參與的行政執(zhí)法體制改革。

（三）制定全國性的綜合行政執(zhí)法的法律文件

對于公權(quán)力而言，“法無明文規(guī)定不可為”。綜合行政執(zhí)法權(quán)是公權(quán)力的其中一種，公權(quán)力的實施必須依據(jù)法律的明文規(guī)定，受法律明文規(guī)定的限制。孟德斯鳩曾經(jīng)說過，“一切不受約束的權(quán)力必然腐敗，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗”。因此，權(quán)力的實施需要約束，不能為所欲為。法律的作用就得到發(fā)揮，依據(jù)法律的規(guī)定實施綜合行政執(zhí)法權(quán)，加強(qiáng)法律對權(quán)力的監(jiān)督。通過立法文件，把綜合行政執(zhí)法權(quán)的范圍，實施方式和違法后果等等進(jìn)行法律規(guī)范，權(quán)力的行使就不會出現(xiàn)異化。詳細(xì)來說，我國的《行政處罰法》只有第16條、第17條說明關(guān)于處罰權(quán)的內(nèi)容，在其他的法律無法找到關(guān)于行政執(zhí)法權(quán)的法律條文，因此關(guān)于綜合行政執(zhí)法權(quán)的法律相當(dāng)于沒有。也就是說，在我國綜合行政執(zhí)法權(quán)沒有一部位階最高的法律，執(zhí)法過程中職能參照、依據(jù)政府的規(guī)范性文件或者規(guī)章等位階比較低的規(guī)范性法律文件。所以，執(zhí)法當(dāng)中容易出現(xiàn)權(quán)力的濫用、設(shè)租尋租的現(xiàn)象。這就是制定全國性的綜合行政執(zhí)法權(quán)法律的必要性。

結(jié)語

全面推進(jìn)依法治國，加強(qiáng)行政機(jī)構(gòu)依法行政，已經(jīng)成為目前我國實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的重任務(wù)。我國的綜合行政執(zhí)法的困境可以從法治的角度突破。首先綜合行政執(zhí)法不是一朝一夕就能徹底且妥善解決的問題，需要系統(tǒng)而詳細(xì)的改革方案，要求我國從立法活動開始，建立適合我國國情的立法模式、制定統(tǒng)一健全的綜合行政執(zhí)法的法律，提高其執(zhí)法依據(jù)的位階，同時國務(wù)院出臺相應(yīng)的行政法規(guī)及改善現(xiàn)有的管理辦法。其次，執(zhí)法的對象就是我們的群眾，當(dāng)然要立足于“立法為民”“執(zhí)法為民”的根本法治理念，同時結(jié)合公眾參與的基本原則制定法律法規(guī)。最后注重各方面的規(guī)范化，機(jī)構(gòu)設(shè)置、執(zhí)法方式與職能配置等應(yīng)當(dāng)按照法律的規(guī)定來實行。綜合行政執(zhí)法事關(guān)我國的行政能力的提高與完善，因此，不斷完善與加強(qiáng)對行政執(zhí)法體制是我國推進(jìn)依法治國的必然要求，更是推進(jìn)我國綜合執(zhí)法體制改革進(jìn)程的應(yīng)有之意。

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