淺談行政執(zhí)法與刑事司法相銜接機制的完善

【摘要】：當前，隨著我國法治建設和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，建立行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制，加強對行政執(zhí)法機關移送違法犯罪案件情況的監(jiān)督，已成為改善法治環(huán)境和執(zhí)法狀況的迫切需要。針對實踐中存在配合不緊密，監(jiān)督不力等問題，我們應立足檢察職能，加大檢察機關法律監(jiān)督的力度，健全完善行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的長效機制。

【關鍵詞】：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接機制

近幾年，隨著中央及地方行政、司法機關單獨或聯(lián)合下發(fā)的一系列行政規(guī)章、準司法規(guī)范的相繼出臺與執(zhí)行，構建和完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制已成為各級人民檢察院正在建設中的重要工作機制。這些措施在整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序方面產(chǎn)生了一定的積極作用，在實踐中增強了打擊刑事犯罪的合力。但是由于行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的良好機制尚未有效形成，在查處經(jīng)濟犯罪過程中仍普遍存在“案件多，查處少，行政處罰多，移送司法機關追究刑事責任少”的現(xiàn)狀，嚴重影響了對破壞市場經(jīng)濟秩序犯罪和職務犯罪的打擊效果。為完善相關立法規(guī)定，建立健全科學的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，充分發(fā)揮兩個執(zhí)法體系的作用，特別是強化檢察機關的法律監(jiān)督權，已成為行政執(zhí)法與刑事司法相相接機制亟待解決的問題。

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的現(xiàn)狀及原因

目前，大多數(shù)的工商、稅務系統(tǒng)的行政執(zhí)法單位都與公安、檢察機關建立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，并確立了聯(lián)席會議、案情通報、備案審查、線索移送及檢察建議等制度，但其它許多行政執(zhí)法部門還沒有和司法機關建立工作聯(lián)系制度，仍處于相對封閉的狀態(tài)。即使是建立了工作銜接機制的機關與部門，其在具體運行方面，也多以召開聯(lián)席會議、走訪等為主要活動形式，而缺乏實質(zhì)性的執(zhí)行內(nèi)容。在立法、執(zhí)法、司法層面上，具體表現(xiàn)為以下幾個問題：

（一）部分行政執(zhí)法機關對構成犯罪應移送司法機關處理的案件降格處理，以罰代刑

當前，破壞社會主義市場經(jīng)濟秩序的違法犯罪案件不斷增多，行政執(zhí)法機關查處的案件逐年增長，但移送司法機關追究刑事責任的比較少，表現(xiàn)為實際發(fā)生多、查處少；查處的案件中，行政處罰多、移送追究刑事責任少；懲處的犯罪分子中，從犯多、主犯少；判處的刑罰中，輕刑緩刑多、重刑實刑少。

（二）移送司法機關查處的涉嫌經(jīng)濟犯罪案件，有些得不到及時處理

一些行政執(zhí)法機關對案件移送不夠及時，貽誤辦案時機，甚至發(fā)生主要犯罪嫌疑人逃逸的嚴重問題，給偵破工作帶來困難。從執(zhí)法過程分析，在移送、偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)，不同程度地存在依法該立案的不立案，該批捕的不批捕，該采取強制措施的沒有采取強制措施，該起訴的不起訴，該依法追究刑事責任的作撤案處理，以及重罪輕判等現(xiàn)象。

（三）行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的依據(jù)缺乏司法屬性

目前的相關規(guī)定在《立法法》上的效力位階較低，缺乏對行政機關責任的規(guī)定，行政機關是否嚴格執(zhí)行這些規(guī)定全憑自覺，這就使得這些規(guī)定的效力大打折扣。高檢院參與制定的有關文件，雖然具有司法屬性，但只能稱為規(guī)范性文件，其作用有局限性。因此，要構建行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制，僅有行政規(guī)章制度是遠遠不夠的，應當納入法治體系之內(nèi)來考慮。

（四）原則規(guī)定多，實務規(guī)定少，操作性不強

高檢院、全國整規(guī)辦、公安部《關于加強行政執(zhí)法機關與公安機關人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，原則性很強，缺乏實際執(zhí)行的剛性。比如人民檢察院向行政執(zhí)法機關查詢案件情況，需“經(jīng)協(xié)商同意”。高檢院發(fā)布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》屬于內(nèi)部規(guī)定，僅僅針對公安機關重申了檢察機關立案監(jiān)督的有關規(guī)定，而對行政執(zhí)法機關有案不移送、以罰代刑的，卻沒有明確的據(jù)以進行監(jiān)督的法律依據(jù)，難以開展有效的監(jiān)督。即使可以對行政執(zhí)法機關應當移送而不移送涉嫌犯罪案件提出檢察意見，但效力無法保證。

（五）當前實踐難以突破依賴行政配合的局限

當前行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的工作重點是在信息通報、協(xié)作配合、制約監(jiān)督等方面，以達到通過協(xié)同配合，堵住“以罰代刑”的漏洞為目的，雖然很大程度上改善了行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院的配合協(xié)作關系，但并沒有完全形成合力。行政執(zhí)法機關之間某些職責劃分不清，影響了對案件的移交。最突出的問題是，行政執(zhí)法機關移送公安機關的案件得不到及時依法處理，當場移送難以落實。雖然偵查機關根據(jù)聯(lián)合認可的文件接受行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪的行政違法案件，而往往行政執(zhí)法機關移送的經(jīng)濟犯罪案件案情比較復雜，待案件進入公安、檢察環(huán)節(jié)后時過境遷，錯過查處的條件、時機，無法重新收集證據(jù)。此外，案件的雙向移交制度還沒有建立，也貽誤了戰(zhàn)機。

（六）行政處罰與刑事處罰標準不一致，證據(jù)的收集、保全、轉化存在問題

行政處罰是對事，只要存在違法事實，即可對行政相對人進行行政處罰。而刑事處罰是對人，除了具備客觀條件外，還須具備主觀要件，即必須按照犯罪構成的四個要件來認定。刑事訴訟的過程實際就是證明的過程，在當前以審判為中心的訴訟模式下，證據(jù)審查是訴訟的核心，如果不解決證據(jù)法律地位及證明規(guī)則問題，顯然不利于行政執(zhí)法案件進入司法程序。

（七）信息渠道不暢，阻礙了監(jiān)督工作的有效開展

部分行政執(zhí)法機關與公安機關、人民檢察院的聯(lián)系還停留在聯(lián)席會議等一般工作層面，尤其是個別行政執(zhí)法機關對移送涉嫌犯罪案件不主動、不及時，消極應付、不積極配合甚至抵觸，情況通報制度和信息共享平臺還沒有真正建立起來，導致信息相互封閉，檢察機關無法全面掌握行政執(zhí)法機關和公安機關的辦案情況，立案監(jiān)督也很難保證效果。

從產(chǎn)生上述問題的原因分析，主要在于：一是個別領導思想上的地方及部門保護主義作祟，執(zhí)法受利益驅動；二是部分行政執(zhí)法機關領導及工作人員執(zhí)法水平、業(yè)務素質(zhì)有待進一步提高，對有關案件罪與非罪的把握不夠準確，對案件的定性、證據(jù)及移送的規(guī)定、程序等法律法規(guī)沒有正確地理解；三是鑒于行政執(zhí)法機關執(zhí)法手段的限制，對一些涉嫌破壞市場經(jīng)濟秩序的犯罪案件，行政執(zhí)法機關對相關證據(jù)的收集、取舍、固定等方面難以達到法定的要求，而有些案件的證據(jù)如不及時收集和固定，時過境遷以后，就很難補充，造成案件難以進入司法程序，而追究刑事責任。

二、對于行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制的完善建議

建立科學、有效的行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機制，必須依據(jù)現(xiàn)實的需求，按照法律的規(guī)定，逐步積極地推進各項工作的完善，重點在于提高檢察權相對于行政權的政治地位，強化檢察機關在行政執(zhí)法向刑事司法過渡過程中的法律監(jiān)督權，以實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

（ 一） 暢通信息傳遞制度

構建行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺， 目的在于實現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法信息資源共享，既有利于相互協(xié)作配合， 又有利于互相監(jiān)督和制約， 進而確保國家法律、法規(guī)的統(tǒng)一和正確實施。為此， 信息共享平臺的功能設計不僅要考慮行政執(zhí)法與刑事司法工作的實際需要， 也要考慮行政監(jiān)督、法律監(jiān)督和社會輿論等監(jiān)督工作的實際需要。因此， 信息平臺的定位與架構， 應以互聯(lián)網(wǎng)和政務信息網(wǎng)為支撐， 以各部門信息網(wǎng)絡為依托， 共同搭建集行政執(zhí)法與刑事司法信息于一體， 統(tǒng)一規(guī)范、兼容性強、數(shù)據(jù)安全、互聯(lián)互通、信息資源共享、智能互動的陽光信息共享平臺。

當然， 檢察機關或公安機關可以向行政機關及時傳遞有關刑法規(guī)定及司法解釋的信息， 而這種信息傳遞已超出銜接機制所要求的信息傳遞的范疇。建立行政執(zhí)法機關與檢察院之間信息網(wǎng)絡的一體化， 保證執(zhí)法信息傳遞的便捷、規(guī)范、透明、高效。與一般的政務信息網(wǎng)絡不同， 行政執(zhí)法與刑事司法信息網(wǎng)絡的主導者與信息的最終流向應該是檢察機關， 該網(wǎng)絡是行政執(zhí)法機關執(zhí)法信息傳遞和檢察機關信息監(jiān)控與反饋的綜合體， 其核心是確立檢察權在銜接機制中的優(yōu)先主導地位。信息共享只是解決信息的來源， 如何通過對獲取的信息分類、加工、匯總和處理， 從而去粗取精、去偽存真、為我所用才是最終目的。信息數(shù)據(jù)處理功能就是通過程序設計， 對行政執(zhí)法和刑事司法中形成的信息數(shù)據(jù)進行采集、分析和處理， 生成相關匯總圖表和情況分析， 為檢察機關依法履行法律監(jiān)督提供輔助決策依據(jù)。

（ 二） 健全聯(lián)席會議制度

聯(lián)席會議制度是目前普遍采用的銜接配套制度， 在實踐中發(fā)揮一定作用。

檢察權是行政權運行中的優(yōu)先權力， 理理應成為聯(lián)席會議的主導者， 檢察院應成為每次聯(lián)席會議的組織與主持者， 擁有對于會議討論內(nèi)容總協(xié)調(diào)權、最終決定權和對外公開權。同時， 執(zhí)法信息的公開是聯(lián)席會議制度的主旨之一。為此， 檢察機關應將對行政執(zhí)法中違法不移送情況通報作為會議的固定內(nèi)容； 允許相關當事人和其他群眾旁聽， 并聽取其合理意見， 邀請新聞媒體進行報道， 必要時可召開新聞發(fā)布會， 對于重大案件和重大決議進行通告， 加強銜接機制運轉的外部監(jiān)督， 保障行政機關與廣大行政相對人的良性互動。

（ 三） 擴大專項檢察監(jiān)督活動范圍

目前， 專項檢察監(jiān)督活動僅僅圍繞公安機關展開，只能被動地“截流”， 應擴大專項檢察監(jiān)督范圍， 建立以對行政執(zhí)法機關移送涉罪案件為重點的專項檢察監(jiān)督機制。

（ 四） 建立檢察機關提前介入制度

對可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件， 在相關職能部門調(diào)查處理的同時， 檢察機關有權及時介入調(diào)查， 防止證據(jù)滅失， 并對其中的瀆職犯罪有權進行調(diào)查。檢察權雖然是行政權力體系中出場序列最后的權力， 但這只是在其他行政權運轉正常、銜接緊密的理想狀態(tài)下的應然設計。而在我國， 由于其他行政權力涉及范圍的廣泛性和運行過程的封閉性， 致使檢察權陷入難以出場的尷尬境地。故適時規(guī)定檢察機關在一定條件下可以提前介入行政執(zhí)法過程， 可以形成對行政執(zhí)法機關的有力制約。

（ 五） 完善立案監(jiān)督制度

實踐中， 由于我國大多數(shù)案件的偵查終結權完全控制在公安機關手中， 加之對其立案之前受案和初查活動監(jiān)督的缺失， 致使公安機關立案與撤案行為隨意，一部分行政機關移送的案件無法真正進入公訴軌道，實質(zhì)銜接異化為形式銜接。為此， 應從以下幾方面完善現(xiàn)有的立案監(jiān)督制度：

第一， 確立案件并行移送規(guī)定。行政機關向公安機關移送涉罪案件時， 統(tǒng)一制作一式三份的移送書， 第一聯(lián)存檔， 第二聯(lián)交付公安機關， 第三聯(lián)送達檢察院立案監(jiān)督部門備案， 使檢察院有針對性地開展立案監(jiān)督工作。

第二， 擴大立案監(jiān)督的范圍。立案監(jiān)督不僅限于公安機關立案之后的行為， 還包括立案之前的受案與初查行為， 增強檢察立案監(jiān)督的主動性與有效性。

第三， 取消公安機關撤銷案件的處分權。賦予公安機關案件撤銷權等于分割了檢察院的公訴權， 故規(guī)定檢察機關擁有案件撤銷的最終決定權， 防止行政程序隨意取代刑事程序， 督促公安機關慎重立案， 防止任意立案、隨意立案。

第四， 規(guī)范案件退回的處理程序。國務院《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第9 條對公安機關不予立案案件的退回作了一定的規(guī)定，但在實際工作中缺乏具體操作，所以應在進一步細化案件退回處理程序的同時， 確立相應的責任追究機制， 尤其是對那些公安機關明顯處理不規(guī)范和重大、疑難、復雜的案件， 規(guī)定行政執(zhí)法機關必須啟動相關救濟程序， 以此構筑立案監(jiān)督的外在制約屏障。

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