中西方基層治理的對比與啟示

【摘要】：隨著我國的經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快，原有的基層治理模式已漸漸顯示出了不足和不適應(yīng)性，而西方國家在基層治理和社區(qū)自治方面有著很多先進的經(jīng)驗值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。本文介紹了英美兩國基層治理的情況，分析了我國現(xiàn)今街道管理體制存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出我國基層管理體制改革的具體方法。

【關(guān)鍵詞】：社區(qū)；基層治理；街道辦；體制改革

一、西方基層治理的概況

恩格斯在1844 年《美國工人運動》一文中對美國的社區(qū)做了如下的定義：“這是一個以無數(shù)的‘集會’形式擴展到全國廣大地區(qū)的巨大團體，它代表著工人階級內(nèi)部的各種色彩的個人和地方的意見。他們共有著一個與這種情況相適應(yīng)的不明確的綱領(lǐng)，把他們結(jié)合在一起的與其說是實際上無法遵行的章程，不如說是這種本能的感覺：他們?yōu)檫_到共同目的而團結(jié)起來”。從這段話中我們可以清晰的了解到美國社區(qū)的特點：在特定區(qū)域內(nèi)以集會形式形成的團體、有著不明確的綱領(lǐng)、有共同的意見和目的。

在美國，擔(dān)負(fù)管理社區(qū)職責(zé)的共有三個：政府、社區(qū)委員會和非政府組織。政府沒有權(quán)利直接干預(yù)社區(qū)事務(wù)，但是CPD 政府部門（COMMUNITY PLANNING ANDDEVELOPMENT）能通過法律、法規(guī)、行政命令來規(guī)范社區(qū)內(nèi)各利益團體、企業(yè)和個人的行為。[1] 社區(qū)委員會相當(dāng)于一個公共服務(wù)機構(gòu)，負(fù)責(zé)連接政府和社區(qū)居民，為兩者提供交流溝通的平臺。地方政府可以就某項工作向社區(qū)董事會提供政策性指導(dǎo)與專業(yè)咨詢，社區(qū)委員會不一定要接受政府的命令，中間有很大的自主性，但是它有義務(wù)監(jiān)督和協(xié)助政府向市民提供各項服務(wù)。它的運作模式類似于企業(yè)，政府從非政府組織處購買服務(wù)，對社區(qū)進行治理。

英國是社區(qū)建設(shè)的發(fā)源地，在社區(qū)自治方面也有很悠久的歷史。英國的內(nèi)政部就清晰的指出社區(qū)建設(shè)的目標(biāo)之一是：“扶持健康牢固與充滿活力的社區(qū)， 使不同種族、不同家庭與教育背景、不同閱歷的民眾都得到尊重并在平等的基礎(chǔ)上共同參與。”[2] 社區(qū)的組織體系包括設(shè)政府興辦的服務(wù)機構(gòu)、政府資助的社會組織、民間團體興辦的非營利服務(wù)機構(gòu)和私營的贏利性的服務(wù)機構(gòu)， 其中非營利性的社區(qū)服務(wù)機構(gòu)是社區(qū)服務(wù)的主體。

社區(qū)中的非營利組織主要致力于社會服務(wù)和管理， 是社區(qū)服務(wù)的具體承擔(dān)者， 也是居民參與社區(qū)治理最普遍的一種方式。 [3]

二、我國當(dāng)今基層治理的現(xiàn)狀

西方的基層治理經(jīng)過發(fā)展已經(jīng)逐漸趨于成熟，成效也十分明顯，那么在當(dāng)今我國，能否效仿西方社區(qū)治理的模式來進行基層管理呢？要弄清這個問題，我們首先要了解我國現(xiàn)階段街道治理的現(xiàn)狀。

長期以來，我國的基層社會管理實行的是“兩級政府、三級管理”的模式，即在市、區(qū)兩級政府的基礎(chǔ)上，形成市、區(qū)、街道辦事處三級縱向管理體制。街道辦事處作為區(qū)（市）政府的派出機關(guān)，在城市的基層管理和基層政權(quán)建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的作用，承擔(dān)了司法調(diào)解、維護治安、市容衛(wèi)生等大量工作，成為綜合性的基層行政管理機構(gòu)。社區(qū)居委會是居民自治組織，代表居民在社區(qū)內(nèi)進行社區(qū)管理，其管理手段是自我管理。《中華人民共和國城市居委會組織法》第二條第一款進一步明確規(guī)定：“居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性自治組織。”但是隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的不斷發(fā)展，這種管理體制出現(xiàn)了一系列問題，具體有如下兩點：

1、社區(qū)地域范圍界定不清，街道辦組織管理職能不明。

從1986年起，在國家民政部的指導(dǎo)下我國開始引進“社區(qū)”的概念，并進行了大規(guī)模的社區(qū)建設(shè)。但二十幾年過去了，我們對社區(qū)的范圍界定卻依然不夠明確。一方面作為政府的派出機構(gòu)在所轄范圍內(nèi)行使全方位的綜合行政管理職能，另一方面又代表社區(qū)居民行使社區(qū)的自治管理職能。這就造成了街道辦事處工作量大增，時常疲于應(yīng)對。街道辦事處所負(fù)責(zé)的工作幾乎涉及到政治、經(jīng)濟、社會生活的方方面面，形成政社、政企、政事不分的狀況。

2、社區(qū)居委會職責(zé)模糊，社區(qū)自治的發(fā)展空間嚴(yán)重不足。

由于街道辦所承擔(dān)的任務(wù)過重，人手有限，根本無法兼顧如此龐雜的管理事務(wù)，自然要尋找“幫手”，這樣原屬于社區(qū)居民自治組織的社區(qū)居委會就要負(fù)責(zé)分擔(dān)甚至必須全盤接受街道辦所指派的任務(wù)，它與街道辦的關(guān)系也變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這樣最直接的影響就是使得居委會的日常工作不得不服從于街道辦事處的安排，從而陷人了大量繁雜的具體事務(wù)之中。

三、我國進行街道體制改革推進社區(qū)自治的具體方法

要進行改革我們應(yīng)該走保守路線還是效仿英美等國家的模式進行大刀闊斧的改革呢？筆者認(rèn)為這個問題不能一概而論。中國的廣大面積眾多的人口決定了基層治理情況的復(fù)雜性，一種模式的成功不代表在全國有推行的可行性，需要經(jīng)過多方論證在保證國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進行的改革才是我們的目標(biāo)。那么在現(xiàn)今這個階段，我們該如何對街道體制進行有效的改革呢？

一是下放權(quán)力，突出街道辦事處的重要性。市、區(qū)政府權(quán)力下放，職能部門機構(gòu)下伸街道，賦予街道以綜合管理、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)。其目的是使政府職能部門更好地履行自己應(yīng)盡的職責(zé)，加強宏觀管理。只有賦予街道辦事處一定的職權(quán)，才能更便于扭轉(zhuǎn)因條塊分割體制而帶來的基層工作難以落實的現(xiàn)狀，才能充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，有利于進一步促進基層工作的開展。這里的關(guān)鍵在于處理好管理與協(xié)調(diào)的“度”，即在一個街道區(qū)劃內(nèi)，辦事處要代表區(qū)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市管理工作。對參與城管工作的各職能部門下伸街道的分支機構(gòu)，它應(yīng)有一定程度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)限和必要的協(xié)調(diào)手段（包括行政的、經(jīng)濟的、法律的），但這些分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)工作，仍應(yīng)由其業(yè)務(wù)主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，遵照統(tǒng)一政策和法規(guī)辦事，不能劃地為牢、各行其是。

二是充分發(fā)揮居委會的自治功能。居民委員會是城市中按居民居住區(qū)設(shè)立的基層群眾性自治組織。街道辦事處可將其部分服務(wù)功能交由居委會來執(zhí)行。如明確居民會議的地位、作用，要求居委會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作，涉及全體居民利益的重大問題由居民會議討論決定，通過參與居委會的工作，使居民切實感受到居委會的群眾自治性質(zhì)，從而激發(fā)居民的社區(qū)參與意識和社區(qū)歸屬感，有利于居委會工作的順利開展。[4]

三是理順關(guān)系，提高社區(qū)整合能力。推進街道體制創(chuàng)新，必須要理順街道辦事處、居委會和社會團體三者的關(guān)系，這也是提高社區(qū)整合程度的重要依據(jù)。社區(qū)中的各類組織應(yīng)充分發(fā)揮其自身的功能，街道辦事處在承擔(dān)政府職能的同時，還應(yīng)承擔(dān)制定社區(qū)規(guī)劃、促進社區(qū)發(fā)展的職能。居委會應(yīng)通過發(fā)動社區(qū)成員參與社區(qū)活動，形成社區(qū)的文化合力，積極培養(yǎng)居民的認(rèn)同感和歸屬感。注重調(diào)適街道辦事處與居委會和各類社會團體的關(guān)系，以形成社區(qū)建設(shè)的整體合力。

四是發(fā)揚民主，促進居民的社區(qū)參與，實現(xiàn)社區(qū)居民自治。現(xiàn)實生活中，居民參與意識薄弱是一個不爭的事實。在社區(qū)參與過程中可能會出現(xiàn)不一致或沖突，但廣泛而深入的參與能形成代表社區(qū)共同利益的意志，這是推動社區(qū)建設(shè)的最基層力量。只有通過居民的參與，才能最終實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目標(biāo)和功能。

參考文獻：

[1] 陳露. 美國的社區(qū)自治管理[J]. 浦東開發(fā)，2009（10）.

[2] 滕尼斯. 社區(qū)與社會[M]. 北京：商務(wù)印書館，1999.

[3] 洪英平. 借鑒英國經(jīng)驗推動我國社區(qū)建設(shè)邁上新臺階[J]. 探求，2007（6）.

[4] 徐勇，高秉雄. 地方政府學(xué)[M]. 北京：高等教育出版社，2005.

[5] 俞可平. 中國地方政府創(chuàng)新案例研究報告（2005-2006）[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2005.