農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策銜接問題的綜述

【摘要】：農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)是我國農(nóng)村脫貧的兩項(xiàng)重要制度，這兩項(xiàng)制度的有效銜接是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的重大實(shí)踐，對緩解和消除農(nóng)村貧困具有重要作用，目前國內(nèi)學(xué)者研究了兩項(xiàng)制度的聯(lián)系與區(qū)別，分析了兩項(xiàng)制度銜接過程中面臨的問題，并針對目前存在的問題提出了完善的對策，本文對相關(guān)研究成果進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村最低生活保障制度；扶貧開發(fā)；銜接

我國“十三五”規(guī)劃中提出了全面建成小康社會(huì)的新目標(biāo)：我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。農(nóng)村貧困是我國長期面臨的現(xiàn)實(shí)問題，是制約我國城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的重要因素，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱農(nóng)村“低保”）和扶貧開發(fā)作為我國農(nóng)村脫貧的兩項(xiàng)重要制度，對緩解和消除農(nóng)村貧困起了巨大的作用，而實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的有效銜接，是完善國家扶貧戰(zhàn)略和政策體系的重大實(shí)踐，同時(shí)對于充分發(fā)揮兩項(xiàng)制度的扶貧功能，保障農(nóng)村貧困居民的基本生活水平，提高他們的收入水平與脫貧致富能力，具有重大的意義，也將為2020年基本實(shí)現(xiàn)消除絕對貧困現(xiàn)象的目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

一、農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)的聯(lián)系與區(qū)別

農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)是我國農(nóng)村脫貧的兩項(xiàng)基本政策，兩政策之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，楊成波[1]認(rèn)為二者之間是相輔相成的，低保制度是對扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充，同時(shí)扶貧開發(fā)又鞏固了低保制度的成果。

1、農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)的相同點(diǎn)

楊成波[1]指出兩項(xiàng)政策的覆蓋對象都是弱勢群體、貧困區(qū)域的貧困人口，都是政府財(cái)政支持的重點(diǎn)領(lǐng)域，都是緩解貧困的重要手段。王淑娟等[2]學(xué)者認(rèn)為盡管扶貧工作與低保制度的工作對象都是貧困人群，但扶貧工作對象重點(diǎn)是有勞動(dòng)能力的“可扶之人”，絕對貧困的人群的脫貧不能完全依靠扶貧開發(fā)，這時(shí)低保制度成為扶貧開發(fā)的有效補(bǔ)充，而扶貧開發(fā)又鞏固了低保制度的成果。蒙秋宏[3]認(rèn)為農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)都是緩解農(nóng)村貧困問題的方式，二者相輔相成，共同作用于貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之中。

2、農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)的不同點(diǎn)

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)二者的政策雖然有一定的相同點(diǎn)，但仍然存在區(qū)別，韓國才[4]認(rèn)為，二者的區(qū)別主要存在四個(gè)方面：目的不同、對象不同、性質(zhì)和手段不同。而王淑娟等[5]學(xué)者則提出二者的不同在于：一概念不同，二目標(biāo)不同，三對象不同，四性質(zhì)不同。

二、農(nóng)村低保政策與扶貧開發(fā)所存在的銜接問題

1、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)對象識別指標(biāo)不完善

如何提高扶貧項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)精度是各國反貧事業(yè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)，對于農(nóng)村低保，在對象識別時(shí)就存在一定的問題，而農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)政策的銜接進(jìn)一步加大了識別指標(biāo)方面的難度，容易造成過分強(qiáng)調(diào)區(qū)域瞄準(zhǔn)而忽視了人口瞄準(zhǔn)的局面，Park等[6]研究認(rèn)為，一些非經(jīng)濟(jì)的因素使得貧困縣的選擇不甚合理同時(shí)，處于貧困縣以外的貧困人口，也會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目只瞄準(zhǔn)貧困縣而得不到幫助。向陽生[7]認(rèn)為現(xiàn)行扶貧和和低保的對象認(rèn)定條件和援助標(biāo)準(zhǔn)本身就存在宏觀和微觀的矛盾。段應(yīng)碧[8]指出，由于基層政府政策執(zhí)行的偏差，貧困戶認(rèn)定過程中的不公平和不公正現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，同時(shí)由于行政體系監(jiān)察、社會(huì)公共監(jiān)督和受益人群監(jiān)督的三位一體的監(jiān)督體系的缺失，導(dǎo)致部分扶貧資源投入與扶貧目標(biāo)規(guī)劃相偏離。

2、行政管理部門分割，多元化運(yùn)作協(xié)調(diào)機(jī)制缺位

朱冠穆[9]認(rèn)為從農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的行政管理部門看，農(nóng)村低保是由民政部門負(fù)債，而扶貧開發(fā)則由國務(wù)院扶貧辦負(fù)責(zé)，兩項(xiàng)制度的銜接發(fā)展還涉及地方各級民政部、財(cái)政部、統(tǒng)計(jì)部門以及殘聯(lián)等眾多部門，行政管理部門的分割與繁多會(huì)導(dǎo)致信息不統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題。張舉國[10]指出，當(dāng)前農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)在融合發(fā)展上，由于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)欠缺，扶貧開發(fā)的理論體系不完善，因此兩項(xiàng)制度在銜接上仍然不成熟。

三、做好農(nóng)村低保政策與開發(fā)扶貧銜接的對策

1、處理好區(qū)域瞄準(zhǔn)與個(gè)體瞄準(zhǔn)的關(guān)系。

一些學(xué)者認(rèn)為，隨著國家重點(diǎn)扶貧縣貧困人口規(guī)模逐步減小，扶貧對象瞄準(zhǔn)方式也應(yīng)逐步調(diào)整，要處理好區(qū)域性瞄準(zhǔn)與個(gè)體瞄準(zhǔn)的關(guān)系，尤其要重視個(gè)體瞄準(zhǔn)即精確瞄準(zhǔn)，提高扶貧瞄準(zhǔn)的命中率，努力使扶貧資源有效地流向當(dāng)前貧困人口并使他們受益。鄭秉文等學(xué)者認(rèn)為，在確定貧困對象過程中要明確兩個(gè)方面：一是如何界定目標(biāo)定位中“有需要的人”，二是如何將有限的資源定位于“最需要的人”。

2、采用復(fù)合型的銜接方式。

張舉國建議農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩項(xiàng)制度的銜接過程中，不僅只是單純的注重農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)這兩項(xiàng)制度間的協(xié)調(diào)運(yùn)作，同時(shí)更要加強(qiáng)扶貧開發(fā)自身體制運(yùn)作內(nèi)的各部門協(xié)調(diào)，在銜接政策制定上要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與整體統(tǒng)籌規(guī)劃，打破部門分割、行政區(qū)劃分割，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)跨部門資源的大整合和跨區(qū)域行動(dòng)的大協(xié)同。

3、依法銜接

謝有林等學(xué)者提出，國家應(yīng)盡早出臺《國家扶貧法》，做好農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)兩政策的銜接，應(yīng)該把新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度、教育救助制度、農(nóng)村移民政策等有機(jī)結(jié)合起來。賀頁仔也提出，在瞄準(zhǔn)貧困群體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持開發(fā)式和因戶制策原則，同時(shí)應(yīng)著力建立法律政策、組織機(jī)構(gòu)、科學(xué)評價(jià)三大保障體系，確保新階段扶貧開發(fā)工作的健康有序運(yùn)行。

四、小結(jié)

農(nóng)村“低保”政策與扶貧開發(fā)是我國農(nóng)村脫貧的兩項(xiàng)重要制度，對我國農(nóng)村緩解和消除貧困起到了重要的作用，兩項(xiàng)制度之間既有聯(lián)系又有區(qū)別，相輔相成的促進(jìn)了我國農(nóng)村脫貧的進(jìn)程，兩項(xiàng)制度的有效銜接更有利于促進(jìn)農(nóng)村的精準(zhǔn)脫貧。目前農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策的有效銜接中面臨著許多問題與困難，而對于兩項(xiàng)制度的銜接方面的研究，大部分的學(xué)者只給出了框架性的建議與對策，很多研究者僅限于特定時(shí)間段和地區(qū)的研究，并未在全國范圍內(nèi)進(jìn)行實(shí)證性研究，對于我國不同地區(qū)如何因地制宜的進(jìn)行兩項(xiàng)政策的合理銜接問題的研究還有待于更深一步的探索。

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[5]王淑娟，楊成波. 我國農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)銜接問題分析[J]. 山西師大學(xué)報(bào)， 2012（39） ： 59-62

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