中國自貿區法制建設問題——以上海自貿區法制建設為例

【摘要】：自全國首個自貿區（上海自貿區）建成以后，至今全國已有多個自由貿易區建成。但是關于自貿區的法制建設卻并沒有相應成熟的理論基礎，對其立法模式理論界各執一詞，長期處于基本法缺失狀態。本文通過分析國外一些成熟的自貿區立法模式以此對我國各地自貿區的法制建設進行適當的立法借鑒。

【關鍵詞】：自貿區法制建設；立法模式；立法借鑒

一、美國自由貿易區的立法模式

1.美國對外貿易區的立法模式

最早的自由貿易區是由美國提議成立的北美自由貿易區。至今為止全美有250多個自由貿易區，因此美國在對自由貿易區的立法模式上非常成熟，值得國內自貿區法律制度建設借鑒。美國自貿區是按照1934年自貿區法案（Foreign-Trade Zone Act of 1934）建立，并由19U.S.C.81a-81u進行修正，其日常管理受自貿區管理委員會條例的約束。美國自貿區法案涵蓋了21章內容，其法律體系為專門的調整對外貿易區域的。該體系包括了法律、行政法規、州法規和行政法規以及一些國際條約等。其中關于對外貿易區的基本法律是《1934年對外貿易法》。同年美國國會還批準了《對外貿易區委員會條例》，該條例則圍繞有關做法和程序方面的規則提供具體操作細則。在法案獲批之后，隨著國情和市場行情變化，會及時對貿易區的法規進行些許變動和調整。

在對上述法案和條例的制定與通過審批執行，以及美國各地不同自貿區的建設的過程中，其立法模式是從一種簡單的按照法條解釋到“法無禁止即可為”的法理思想。其思想更加開放，包容與成熟。

2.對外貿易區立法的轉型

最初的立法模式為“變革性立法”，累積轉變為“自治性立法”。而“自治性立法”具有的安定性價值的特征是“安定性”，即在制度構建和結構轉型己經趨于穩定、成熟的條件下，更加充分釋放民間自發力量的積累和表達，使社會在非變革性微調中不斷進行良性制度因素的積累，實現持續發展。整體表現出漸進、升級和轉化的的態勢，不僅在時間的延續、空間的轉移和主體角色的置換這些方面有顯著變化，更重要的是法的內容本身的進化。通過外界因素的干擾，以及內部立法中發現的漏洞，促使立法內容在不停的更新變化，更完善成熟。

3.美國建立通用對外貿易區的基本方法

某公司準備將對外貿易區設立在某個州內，經該州法律準許，該公司可申請將對外貿易區建在進口港區內。合營公司有優先被核準建立對外貿易區的權利。

4.建立對外貿易分區的準則

當通用對外貿易區的公用場所不能滿足用戶的需要時，準許建立分區作為通用區的附屬區。建立分區的申請者要提供有重要公共利益的證據。

對外貿易區分區是為幫助那些無法重新安置的或利用現有通用對外貿易區的優勢的公司而設立的。這種規定并不符合“自治性立法”的內涵，當時的《1934年對外貿易區法》中也沒有任何“分區”的規定。這是委員會通過不違背法律基本框架規定的方式完成對法律內容的補充，不僅避免了修改法律所帶來的繁瑣程序，降低了立法成本，還能夠更加貼近實踐需求進而推動了法律內容的自發修復。

對外貿易區“自治性立法”的轉型中主體角色的置換體現在立法主體的自我拓展上。雖然自貿區建設后有著以法律、法規以及判例為原則的硬性規定，但是在自貿區的運營過程中，對外貿易區被批準人（Grantee）以自發協商的方式達成的對外貿易區方案則使立法主體的范圍大幅擴大。該方案經對外貿易區被批準人協商制定后，交由委員會審查和批準后再適用于對外貿易區的運作、維持和管理。眾所周知，方案并不屬于立法，而是對外貿易區內部形成的一種有效解決問題的自治規則。因此通過內部的長期運營中總結一些約定俗成的實踐方案，并最后升級為自治區特別法，從這個意義上說，方案的制定者業己成為更寬泛意義上的立法主體。

二、中國自由貿易區的立法借鑒

縱觀以美國自貿區法律體制為主要參考的各國自貿區法律制度，我國自貿區法律制度的理論基礎還不完善，因此對我國法律工作者來說是機遇也是挑戰。下面以上海自貿區的立法進行簡單分析。

1.上海自貿區的立法現狀

早在上海自貿區獲批之前，我國就己經存在保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區以及綜合保稅區等不同類型的海關特殊監管區域，并己形成了一整套相對成熟的框架體系。《海關法》第34條規定：“經國務院批準在中華人民共和國境內設立的保稅區等海關特殊監管區域，由海關按照國家有關規定實施監管”。雖然它是海關特殊監管區域在法律層次的明確規定，卻不具有任何實踐上可操作性。國務院有關部委通過制定部門規章、單獨或聯合發布公告等形式予以規范。擁有立法權的地方人大常委會與地方政府也發布實施了數量眾多的地方性法規與地方規章。但是，在看似嚴密法制框架體系中，基本法的長期缺失是一個遲遲未能解決的問題。

目前我國缺乏一部涉及自貿區定義、內容、管理、自貿權限的法律。

2.上海自貿區的立法思路分析

目前上海自貿區法學研究主要集中在對上海自貿區法律制度宏觀方面的構想與展望以及微觀角度上的“負面清單”管理模式、金融監管等具體某一項內容的法律分析這兩個方面。

在宏觀角度上可以通過我國保稅區轉型升級為自貿區為切入點。在我國保稅區的建設已經有23年之多，我們可以通過對保稅區法律法規的整合，將保稅區法律制度建設的現狀加以梳理，從而得出對自由貿易區法律制度建設的啟示。國際上對于保稅區設立的模式分為兩種：一是“先立法，再設區”，美國對外自由貿易區就是采取這一模式。這一模式的優勢是在有了法律框架與依據的前提下，再設立自貿區能夠使其更穩定和有效的運轉。二是“先設區，再立法”的模式，我國保稅區就是采用了第二種模式，基于我國的宏觀調控優勢，選擇后者可以及時用國家政策的方式加以調整，更具靈活性。

從微觀角度分析的代表性論文有：龔柏華的《中國（上海）自由貿易試驗區外資準入“負面清單”模式法律分析》，文中他一方面肯定了“負面清單”管理模式對國內行政管理理念改革的深遠意義，同時又提出當前上海自貿區“負面清單”管理模式在實踐操作中可能會面臨的一些問題。而在他另一篇論文《“法無禁止即可為”的法理與上海自貿區“負面清單”模式》中則從法理角度分析了“負面清單”模式后面展現的是“法無禁止即可為”的法理思想。

面對當今變幻莫測的國際貿易競爭和國內自貿區法律建設的困難與挑戰，上海自貿區試驗先驅法律建設意義深遠。從自貿區籌建起，無論是中央還是地方都在積極制定相關法律法規，體現了以法制推進改革的精神，踐行了法制先行的基本原則。目前，有關自貿區的相關法律法規以及政策性文件己初成體系，隨著時間的推進，更多的法律規范將陸續出臺，不斷完善自貿區的法律體系。

由此可見，上海自由貿易區的法制建設需要中央與地方、政府各部門間相互配合、良性互動。而總體思路將是由全國人大制定適用全國的《自由貿易區基本法》，在本法指導下由上海市人大及市政府不斷完善地方立法，從而形成有關上海自由貿易區的法律、法規、規章等協調配合的法律體系。

參考文獻：

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論文類

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[2]丁仕奇：中國自貿區立法模式研究一一以上海自貿區為視角 上海大學碩士學位論文 2015。

作者簡介：李可（1992.04.05—），籍貫：山東省泰安市，單位：上海海事大學法學院。