基礎設施投資項目建設期職責界定及考核要點

鄧林，徐家麟 （中交第四航務工程局有限公司，廣東 廣州 510290）

1 企業主要參與的基礎設施投資項目類型

隨著PPP模式在我國基礎設施項目建設中的運用并日益推廣，基建行業眾多企業紛紛進軍投資領域，憑借其自身在傳統施工領域積累的經驗及專業技術優勢，在各大專業領域迅速完成了角色轉變，形成了集投資人、工程承包商、運營商等多角色于一體的社會投資人。從項目付費來源劃分，目前各企業主要參與的基礎設施投資項目類型可分為2種：①以BOT模式實施的使用者付費項目（簡稱“BOT項目”）；②以PPP模式實施的政府付費或使用者付費+政府補貼項目（簡稱“PPP項目”）。

在項目建設實施過程中，一方面由于項目類型不同，實施方案、PPP合同邊界條件、政府方與社會投資方權責劃分等均呈現較大差異性；另一方面，社會投資人通常兼任投資方及工程承包商，項目管理者需同時考慮項目總體投資收益目標、工程承包商利益及項目資金運轉等問題，項目管控方案設計往往難以周全，以上原因導致了建設實施過程中項目公司與總承包部管理界面及相關職責難以清晰界定，無法形成合力，在眾多項目中均出現“各自為政”的現象。此外，項目建設期考核工作也因各方職責未明確而導致考核機制難以落實或主要考核指標缺失，項目總體收益目標無法得到有力保障。

基于此，結合已有基礎設施投資項目管控經驗，文章主要分析了BOT項目與PPP項目建設期中各參與方的職責劃分，并對兩類項目的考核機制提出了建議。

2 投資項目建設期職責界定

各類投資項目由于付費機制不同，政府方與社會投資方在前期手續辦理、建設實施及后期運營階段的權責邊界劃分及相應工作也存在較大差異，因此導致其他主要參與方的權利義務也有所區別，以下針對BOT項目及PPP項目的建設期管控特點進行分析。

2.1 BOT+EPC項目

該類型項目在建設期由社會投資人投資建設并與政府方簽訂特許經營權合同，在運營期通過自主運營收費收回前期投資成本，最后在運營期滿后移交給政府方。在特許經營權合同約定期限內，由于項目形成的運營資產屬于社會投資方，因此，項目前期立項、合規性手續、征地拆遷等工作的責任主體方均為社會投資方，同時項目總體建設規模及實施成本水平均由其控制[1]。

根據社會投資人承擔的主要工作職責，其出資成立的項目公司作為籌融資和利潤中心，主要負責概算水平控制、建設資金籌集與監管、前期合規手續辦理、項目總體策劃以及移交運營準備等工作，其余工作則通過簽訂總承包合同、監理合同、征拆合同、技術服務合同和保險合同、融資合同等方式由其余各參建單位承擔。

兼做工程承包商的社會投資方為建設項目成立的工程總承包部作為成本控制中心，其主要職責是項目總體建設成本的管控，嚴格按照項目目標責任確定的成本及總承包合同（或有關分包合同）的條款約定，對施工過程中的成本、安全、質量、進度進行全方位的責任監控，保證投資項目的實際成本不超過投資預算，以及項目總承包管理費用不超過目標數。為實現以功能劃分，BOT+EPC類投資合同的項目建設期總承包合同應分為2個：①以項目批復概算為上線的總承包合同，該合同主要目的是服務項目的資本運作與項目資產形成，內容以總承包單位常規義務責任為主；②以實際成本角度出發，由項目公司與總承包部合理分攤工程建設各類風險后形成的內部經濟責任制，該合同主要目的是便于項目公司、總承包部掌控項目實際實施成本[2]。

2.2 政府付費類PPP+EPC項目

政府付費類項目由社會投資方完成項目前期融資貸款、投資建設及運營期養護維修等工作，項目通常不具備運營性質或相關工作更適合由政府方負責，社會資本方投資成本及收益納入政府財政預算并在運營期予以支付。在此類項目中，社會投資方不承擔運營職責，項目形成的資產權屬歸政府方所有，因此，項目立項、前期合規手續辦理、征地拆遷等工作通常由政府方負責辦理，項目設計咨詢、施工監理、質量檢測等具備監督職能單位也由政府方負責招標工作，社會投資方僅承擔費用支付職責。

基于社會投資方承擔的責任范疇，項目公司承擔的主要職責是做好前期項目籌資工作并協助政府職能部門盡快推動合規性手續辦理，在結算階段做好項目總體投資額的確認工作，確保項目結算總價達到預期水平。兼做工程承包商的社會資本方成立的總承包部主要職責與BOT項目類同，主要負責項目成本控制以及工程安全、質量、進度管控等相關事項。

為確保項目總體收益目標的實現，項目公司與總承包單位簽署的合同也應分2個：①首先是以項目合同約定的計價原則和支付原則為依據的總承包合同，該合同的主要目的是用于項目公司向回購方（政府方）按計價原則回收相應資金；②其次是以實際成本角度出發，合理分配兩者需承擔的工程建設風險后的內部經濟責任制，該合同主要目的是便于項目公司、總承包部掌控項目實際實施成本[3]。

3 考核要點

為充分調動投資項目公司經營者的積極性和創造性，不斷提升企業的管理水平，增強企業的市場競爭能力和可持續發展能力，考核目標的設定應將總體績效考核激勵與階段績效考核激勵相結合。在投資項目總體及階段考核目標設計時，應高度關注投資額管控、成本費用控制、進度管理和財務資金管理4大目標；同時使用者付費類BOT項目和政府付費類PPP項目在具體考核指標制定上應有差異性和針對性。

3.1 投資額管控

經營性BOT項目總體要求確保投資估算科學合理，控制概算總規模，保證實際投資總額在總概算投資額或批復投資額范圍內；準經營性政府補貼/政府付費PPP項目應嚴格按照經批準的或PPP合同約定的建設規模、標準、概算、預算組織實施，投資項目建設中調整建設規劃、標準，造成項目概、預算變動的，應及時按照PPP合同的約定獲得實施機構、審計機構的認定方可實施[4]。

3.2 成本費用控制

經營性BOT項目應嚴格按照經批準的項目投資成本費用測算進行過程管控，項目公司必須將費用測算表分解落實；準經營性政府補貼/政府付費PPP項目原則上不受總體投資規模的限制，對此類項目則應下達項目須實現的具體投資收益比例，而非下達需要實現的具體收益額。

3.3 進度管理

經營性BOT項目如高速公路投資，需重點關注整體規劃、路網貫通等因素，在進度管控上要把握投資節奏，在考核目標設置上明確重點工程、重要節點完成時間，須統籌考慮，不可操之過急；準經營性政府補貼/政府付費PPP項目同樣應關注用地預審、項目環評等前期合法合規手續，另外需重點加強與實施機構、財審中心等單位的對接，確保各項目納入PPP庫及地方財政預算。

3.4 財務資金管理

在財務資金管理上，兩種類型的項目并不存在差異，項目建設期實際資金支出分為總承包合同實約定的實際項目成本支出、征拆費用、采購費用、項目公司管理費用和總承包部管理費用；項目公司建設期資金來源分為名義資本金注入、融資機構提供的貸款或其他融資以及根據投資合同或特許權協議可取得的政府補貼、稅費減免或建設期可取得的回購收入、再投入；名義資本金來源主要為總承包部或內部施工分包部的施工利潤再投入。

在項目建設期階段，項目公司建設期資金的管控重點：①來源，項目公司的融資與資本金是否同步配套，承諾的補貼、再投入是否實現[5]；②支出，項目征拆費用、采購費用是否符合合同約定，項目公司管理費、總承包部管理費的支出是否超過目標下達；③循環，“內部經濟責任合同”的支付是否足額及時，“總承包合同”的成本是否超支，兩者之間的投資收益是否經出資方財務部、項目公司、總承包部、分包單位的合理運作后轉回出資人，是否受控。

4 結語

綜上所述，在基礎設施投資項目管控過程中，無論投資項目類型如何創新發展或各參與方權責如何劃分，只要在項目頂層策劃時理順各合同關系和組織架構，區分好總承包合同和內部經濟責任制之間的差異，抓住管控重點，科學制定考核機制并貫徹落實，就能做到項目公司和總承包部權責清晰，實現對其有效監管。