國家公園資源環境綜合執法研究

夏云嬌，黃 珊

(中國地質大學(武漢)公共管理學院，湖北 武漢 430074)

2013年11月，“建立國家公園體制”在中共十八屆三中全會被明確提出，并首次被納入國家最高層級的文件中。2015年5月頒布的《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》中明確提出為了保護自然文化的完整性和原真性，對國家公園實行統一和分級管理。2015年6月，國家公園環境綜合執法試點工作在北京、浙江、湖南、湖北等9個省市展開為期3年的試點。2015年底，中共中央全面深化改革領導小組在會議中審議并通過了《中國三江源國家公園體制試點方案》，隨后黑龍江省的《東北虎豹國家公園體制試點方案》和四川省的《大熊貓國家公園體制試點方案》也順利通過。2017年9月26日，我國印發的《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱為《總體方案》)中明確提出通過對保護生態環境、自然資源監管和自然資源資產體制的改革，進一步完善管理的職責，規定統一由一個部門來履行保護國家公園的職責。國家公園管理機構的設立，除了協調好與當地政府和周邊社區的關系外，應積極履行生態保護、特許經營管理、自然資源資產的管理等各個方面的職責，可根據實際授權國家公園管理機構履行資源環境綜合執法的職責，這標志著我國國家公園體制建設進入一個新的階段。建立國家公園統一的管理機構，實行國家公園資源環境綜合執法是建設國家公園的組織保障和制度基石。

1 國家公園資源環境綜合執法的重大現實意義

我國實行國家公園資源環境綜合執法的重大現實意義主要體現在以下方面：

(1) 一是建立國家公園體制總體方案的應有之義。我國《總體方案》提出的目標就是建設具有中國特色的國家公園管理體制，能夠有效解決在多頭、交叉、重疊管理方面存在的問題，保護生態環境的原真性和完整性，形成新機制，進一步促進資源環境治理體系與治理能力現代化的建設，最終實現人與自然的和諧共處。因此，要建立統一的國家公園管理機構，通過對自然資源資產、生態環境保護和自然資源監管體制的改革，完善管理職責和規定統一由一個部門承擔對國家公園管理的職責。國家公園管理機構的設立，除了協調好與當地政府和周邊社區的關系外，也應積極履行生態保護、特許經營管理、自然資源資產的管理、社會參與管理等各個方面的職責，授權國家公園管理機構履行資源環境綜合執法的職責。

(2) 二是全面深化行政執法體制改革的必然要求。2015年9月21日，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》[1]，大力推進生態文明建設,重點明確了改革的任務和制度的重要內容，與一般的單項制度有所不同，國家公園管理體制自試點工作展開，承擔著改革的重任，主要涉及有法律法規、運行機制、管理機制、協助共同管理等多方面的內容。國家公園管理體制改革首先涉及現行自然保護地行政管理體制的改革和有關法律法規規定的修改，以及不斷深化行政執法體制機制的改革，并強調對生態系統的重點保護，對自然保護區、森林公園、風景名勝區等部門進行整合，保護自然人文的原真性和完整性，對生態環境形成一體化的保護，解決“九龍治水”和“監管不力”的問題。

(3) 三是實現美好生活的現實需要。為了實現國家公園為國家所有和全民共享、世代傳承的目標，國家公園體制的建立應以自然環境的原真性和完整性為基礎，不斷地完善以實現為全民提供科普教育休閑的場所，這也是建設國家公園體制的根本目的。當前隨著生產力的提高，我國人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾凸顯出來，因此建立國家公園應始終堅持全民公益性，堅持以全民共享為目標，不斷完善生態系統建設，為公民提供一個接觸自然、了解自然同時能休憩的地方，這就要完善基礎設施，提高生態服務水平和不斷宣傳科普生態環境知識，讓更多的公民獲得更多的機會來接觸自然，感受祖國的大好河山和文化，不斷滿足人民的生活追求，從而也可以增強保護環境資源的意識[2],這將有利于生態文明建設。

(4) 四是建設美麗中國的重要保障。國家公園管理體制的建立是保護資源環境的重要一環，在自然文化、自然資源、人與自然共處等方面都有重大的意義[3]。《總體方案》中提出要有效地保護生態系統的原真性與完整性，形成一種新的保護模式。建設具有中國特色的國家公園管理體制可解決我國國家公園管理存在的交叉、重疊和分頭管理的問題，系統地治理山水林田湖草的問題，形成系統而又嚴格的保護制度，達到維護國家生態安全的目標，最終實現人與自然的和諧共處[4]。

2 我國國家公園資源環境綜合執法的現狀

2.1 國家公園資源環境綜合執法試點工作取得的成效

國家公園管理局統一履行對自然資源資產與國土用途的管理職責，同時也對國家公園內自然保護區、濕地、水利風景等不同類型的生態環境統一履行保護職責；而國家公園資源環境綜合執法機構的職責主要是對國家公園內外的林業、環境、國土、水資源、水土、草原、漁政等方面履行資源環境綜合執法職責。 根據試點工作情況來看，我國國家公園資源環境綜合執法試點工作取得了如下成效：

2.1.1 建立了統一管理機構，明確了具體職責

國家公園主要采用的管理體制是統一事權、分級管理，即采用一個部門來統一行使管理職責。例如：2016年6月份，青海省三江源國家公園管理局的成立，為試點工作的順利展開給予了組織保障，改變了以往的管理方式，由三江源國家公園管理局統一對生態環境進行管理與執法，從而打破了“九龍治水”和“監管不力”的局面，建立了一種全新的生態管理體制，克服了以往各自為政、由多部門分散管理的缺陷，不斷探索在國家公園范圍內實現“自然資源資產管理和國土空間用途管制兩個統一行使”、組建機構和“三個劃轉整合”的措施。其中，“三個劃轉整合”是指：一是將縣級資源管理和生態保護的相關人員和機構劃轉到管委會；二是將不同管理類別的保護職責全部并入管委會；三是整合縣級生態執法機構和人員，管委會統一在生態資源環境管理方面執法。 2017年10月份，湖南南山國家公園管理局正式掛牌，由城步縣委書記兼任湖南南山國家公園管理局黨委書記，將南山風景名勝管理處、城步白云湖國家濕地公園管理處、金童山國家自然保護區管理處、兩江峽谷國家森林管理處劃入湖南南山國家公園管理局，由其統一履行管理職責。湖南南山國家公園管理局作為公益類的事業單位，由湖南省政府直接對其進行管理，并由邵陽市政府代為管理，其主要履行的職責是：認真貫徹落實試點工作的相關方針政策，根據實際情況建立湖南南山國家公園管理制度；對國家公園內的自然資源進行保護和管理，維護公園內生物的多樣性；加強建設國家公園的基礎設施工作，并負責協調國家公園內重大項目的建立，如建立生態保護和生態考核體系；加強與公眾的緊密聯系，如組織公民積極參與和開展科研監測活動，并大力開展宣傳活動；組織實施國家公園特許的經營權和承擔其他事項辦理的責任。

此外，我國東北虎豹國家公園管理機構已經建立；湖北省神農架國家公園管理局是通過整合原神農架國家級自然保護區管理局、神農架林區林業管理局與湖北神農架大九湖國家濕地公園管理局而形成的，對面積為1 170 km2的試點區域進行管理；浙江省和福建省也相繼成立了國家公園管理機構。

2.1.2 出臺地方法規明確管理體制，規范國家公園保護、建設和管理活動

2017年8月1日，中國首份國家公園條例《三江源國家公園條例(試行)》(以下簡稱《條例》)正式施行。該條例堅持以保護優先、科學規劃、增強社會公眾參與度、永續利用、改善民生為原則，同時也對三江源國家公園在管理制度、資源保護、法律責任等方面做出了全面的規定[5]。例如：該《條例》中，第十一條規定三江源國家公園實行統一直接管理；第十七條規定國家公園管理機構統一行使管理的職責，改變以往由公園內不同保護區各自管理的狀況，在體制上使得“九龍治水”的問題得到了解決；第二十九條明確規定在公園內建設的項目需要經過嚴格的審批手續，同時需要進行備案登記，對不符合要求的不予辦理；第四十九條對特許經營制度的經營內容與項目相關方面給予明確規定，規定經營獲得的收入僅限用于改善生態保護與民生，最終實現自然資源歸國家所有、為全民共享和能夠世代傳承的目標，使其得到永續的利用；同時，該《條例》還對環境教育、生態體驗、科研考察等方面做出了一系列的規定。此外，湖北省制定了《神農架國家公園保護條例》，浙江省制定并實施了《錢江源國家公園山水林田河管理辦法》，福建省出臺了《武夷山國家公園管理條例》。

2.1.3 出臺《總體方案》明確原則，為國家公園建章立制

出臺的《總體方案》，明確了國家公園是為了對自然生態系統進行保護，對陸地或海洋區域進行科學的規劃與合理的利用，國家公園的建立必須通過審批并由國家對其管理，始終貫徹以生態系統的原真性和完整性為基礎，達到歸國家所有、為全民共享、能夠世代所傳承的目標。在國家公園管理體制上，《總體方案》中明確了要加強科學創新、健全法律法規和加強監督，從而形成具有中國特色的國家公園管理體制。《總體方案》中還要求科學掌握國家公園內涵，正確樹立國家公園的定位和理念；確立國家公園的整體空間布局，不斷完善自然生態系統；建立統一事權和分級管理，成立統一的國家公園管理機構，分級管理，加強協作，建立監督管理制度；建立資金保障制度，對財政投入設置多元化的資金管理，使得資金能高效地得到使用；完善和健全自然生態保護制度，實行科學的、差別化的管理模式和建立生態保護補償制度，并健全責任追究制度；構建社區協調發展制度，建立社區共同管理機制來提高公民的積極性。

2.1.4 設立環境資源巡回法庭，為國家公園建設提供司法保證

在一些國家公園資源環境綜合執法試點，設立了環境資源巡回法庭，為國家公園建設提供了司法保證。例如：浙江省設立了環境資源巡回法庭，對鄉鎮領導干部開展自然資源資產離任審計制度；最高人民法院在青海省玉樹市設立了“環境資源司法實踐基地”，為進一步探索三江源國家公園的司法制度，于2017年3月1日在青海省玉樹市人民法院正式成立了三江源生態法庭，法庭由6人組成，主要對該地區相關的生態保護、民刑訴訟案件進行審理，包括環境污染治理、氣候變化和損害賠償訴訟案件等，法庭形成以民、刑與行政為主的“三審合一”模式，為保護生態系統提供了司法保障。

2.2 國家公園資源環境綜合執法存在的法律障礙及現實問題

從我國國家公園資源環境綜合行政執法試點工作的相關情況來看，其改革是在一定程度上順應了社會的發展，提高了政府管理國家公園的能力，有利于打破以往的管理體制，建立新的管理體制。相對于傳統的集審批、執法和監督于一身的行政管理機構，設立新的行政綜合執法機構，有利于實現權責統一、監督管理有力和執行高效的行政執法管理體系。國家公園管理局是國家公園行政管理的法律主體，主要的職責是制定相關政策、審批和監管；而國家公園資源環境行政綜合執法部門是指按照法律規定就違反行政法律的行為進行行政處罰和采取行政強制措施的執法主體。國家公園管理局與國家公園行政綜合執法部門之間分工明確，有效地防止了因為職責界定不清而產生的相互推諉現象，建立了一種高效的行政執法管理體制，并通過全方位整合以后，行政執法管理體系得到更好的完善，解決了多頭、交叉和盲區等一系列的問題，且在組織和投放執法力量時也更加的便捷，解決和處理問題也更加的高效。但是國家公園資源環境綜合執法仍然存在一定的法律障礙及現實問題[6],具體如下：

(1) 執法機構缺乏法律法規授權。就我國目前國家公園試點工作來看，只有青海省三江源國家公園通過地方立法授權組建了資源環境綜合執法機構，其他的試點園區還是要借助行政主管部門來開展執法事務。例如湖南南山國家公園管理局就不享有行政執法權，行政執法權還是由林業管理局、環保局和農業局等部門所享有。當前我國國家公園管理體制仍在試點期間，并沒有全面的展開，試點的省市除了地方立法程序授權外，大部分還是采用委托執法的方式，但委托執法在職權和職責上無法很好地協調，受委托的組織無法取得行政執法的主體資格，這些組織以委托機關的名義進行執法卻不承擔相應的法律責任[7]。

(2) 干部分流安置壓力大。建立國家公園資源環境綜合執法試點工作要求對行政區劃不進行調整、不新增加行政事業編制，也就是說在試點工作期間嚴格控制行政事業編制的增加。然而組建資源環境綜合執法機構，整合執法隊伍，會導致領導職數的減少和干部分流安置壓力增大的問題。例如：三江源國家公園形成了“一園三區”的管理模式，其黃河園區管委會的黨委書記由瑪多縣的縣委書記擔任，管委會行使資源環境管理的相關職責，而瑪多縣人民政府在此過程中的主要職責是協調本區域的經濟發展、社會管理、提供公共服務和加強市場監管等方面。瑪多縣人民政府通過對有關部門進行整合和體制改革,成立了資源環境執法局，政府職能部門精簡了25%，以前多個執法隊伍被整合成一個執法隊伍，但是機構的規格并沒有提高，通過整合分流的干部難以得到全部安置，這是試點工作中的一個難點。除此之外，在執法隊伍的建設過程中經費來源不明確，有的是國家撥款，有的是自收自支；編制安排也不同，工作人員的待遇差別較大，沒有形成統一的標準。

(3) 執法機構與審批、監管機構缺少銜接機制。綜合執法要求歸并執法權責，通過對執法隊伍的建設，將審批與執法職能和監管職能進行分離。但實踐中很難界定執法機構的審批、監管權責，且很難建立良好的銜接機制。一旦監管部門和執法隊伍都擁有檢查權，就勢必會產生重復檢查的現象，如果問題得不到很好的解決，將會阻礙綜合執法的順利進行。另外，綜合執法機構承擔的責任過多，勢必會減少行政主管部門的工作量，導致行政主管部門的職能弱化甚至出現相互推諉的現象，這不利于行政監管和綜合執法的有效銜接[8]。例如：青海省三江源國家公園管理局下設了生態保護處(掛生態環境評價處的牌子)，主要職責是：提出三江源國家公園和三江源國家級自然保護區生態保護政策建議，擬訂生態保護標準，起草相關法規、規章草案；審核園區管委會生態保護在建相關項目并對其實施監管工作；負責項目的驗收、績效評價、生態狀況評價以及野生動物疫源疫病防控工作；負責對保護站與管理站工作的指導，對巡護與檢測工作的指導，并負責社區共同管理工作。執法監督處(掛三江源國家公園森林公安局、三江源國家公園森林草原防火和自然保護區森林公安局的辦公室牌子)，主要職責是：負責國家公園的執法管理、投訴、咨詢服務以及所存在的一系列風險分析等；積極參與和協調破壞生態環境的統一活動或專項斗爭，查處破壞生態的重特大案件和森林草原火災案件，并協調和督促查處一般違法案件；負責加強對執法隊伍的建設，指導國家公園內森林公安局的工作；青海省森林公安局對三江源國家公園森林公安局和自然保護區公安局在業務上進行指導工作。規劃與財務監審處(掛特許經營管理處牌子)，主要職責是：認真擬定三江源國家公園和自然資源資產管理上的規劃與監督制度；組織、指導實施各類自然資源補償和生態補償(管護)制度；提出專項的預算資金建議；管理監督三江源國家公園資金，提出固定資產投資計劃建議，并編制年度項目資金計劃；承擔特許經營管理責任，對機關和所屬單位承擔財務、國有資產管理、內部審計工作，并負責財務信息統計工作。事實上，青海省三江源國家公園管理局生態保護處主要行使行政審批與監管職能；執法監督處主要行使行政執法與部分監管職能；規劃與財務監審處主要行使資產資金管理與監督職能，盡管在一定程度上實現了職能分設分離，但仍然存在部分職能重疊，很難將審批、執法職能和監管職能完全分離。

(4) 執法能力有待增強。資源環境綜合執法機構新劃轉的職能特點為內容多、專業性強和涉及面廣，對執法的深度和專業性要求高，但是目前的執法隊伍與執法的任務是不相匹配的，加之執法人員在專業執法能力上的欠缺，且培養專業性人員需要投入大量的人力和財力，從而出現一種“看得到的管不到”甚至“想管又看不到”的尷尬現象[9]。此外，執法隊伍的來源呈現多元化，既有事業編制、也有行政編制、還有協管人員，如何配備和規范執法人員仍有待于進一步明確。

3 國家公園資源環境綜合執法的改進措施與建議

針對上述我國國家公園資源環境綜合執法存在的法律障礙及現實問題，本文提出了如下改進措施與建議：

3.1 立法層面保證綜合執法行為有法可依

重新啟動對自然保護地的立法程序，為國家公園管理體制改革提供有力的法律保障，通過制定國家公園法律法規，使得國家公園的建立能夠依法依規，從而進一步推進我國國家公園的建設。可借鑒美國國家公園法立法的經驗，如美國國家公園法的確立過程，從最開始1872年的《黃石公園法》到后來1998年的《國家公園綜合管理法》，經過多部法律的演進，最終明確了美國國家公園法的法律地位，使得國家公園在管理和保護方面都建立在法律的基礎上[10]；同時，因法律的健全，美國聯邦政府、內政部和國家公園局始終堅持有法可依、有法必依的規定，對國家公園的大小決策，大到發展目標的規劃，小到園內相關項目建設的審批工作，都是嚴格按照法律程序進行的；與此同時，法律還賦予國家公園管理機構的權力與義務，管理機構在管理公共資源被賦予“看護者”的身份[11]。當前，要完成我國國家公園管理體制的順利改革，就要立足于立法工作。首先要在明確國家公園與其他自然保護地之間的區別的基礎上來制定法律法規；其次要對國家公園功能進行正確定位，明確管理的相關原則和保護的目標；再次，要明確國家公園的管理主體，區別中央與地方的職責，制定與之相匹配的法規，并注重與現行法律修改工作的銜接問題；最后要加強對基礎設施的建設，規劃國家公園的總體方案，明晰對功能區進行分化和生態補償等各方面的相關標準和自然資源評估、生物多樣性等技術規程內容。立法是執法的先導與前提，執法是立法的實施與實現，因此必須首先從立法層面保證國家公園資源環境綜合執法行為有法可依。

3.2 政策層面支持綜合執法

國家公園資源環境綜合執法中涉及對職責和權力進行轉移以及對機構編制進行相應的調整，對此，國務院和省級政府可以出臺相應的政策來支持。一是嚴控人員編制。人員的編制始終按照“編制隨職責劃轉、人員隨編制劃轉”的原則從相關部門連人帶編地進行劃轉，即使存在不足部分也要從內部進行調劑解決，始終確保在試點工作的區域中不增加新的編制[12]。二是結合試點園區自身的實際情況確立綜合執法的范圍，確定試點區域綜合執法的發展路徑和模式，確定試點園區有關部門的權責的轉移和機構是否存在的問題。三是對綜合執法機構的編制給予相應的政策支撐。即將多支執法隊伍整合成一支執法隊伍，并提高綜合執法機構的規格，在一定程度上緩解干部的安置壓力，同時允許綜合執法機構可以暫時性地超出配備干部的人數，遵循只出不進的原則逐步消化，而對于不同編制性質的人員，為了緩解矛盾壓力，可以暫時性采取混編混崗和同工同崗的措施，逐步理順工作人員的編制性質。四是始終堅持國家公園的公益性，明確中央和地方事權的劃分和責任的支出，并建立以財政投入為主的多元化資金保障制度，在一定程度上提高工作人員的待遇。

3.3 制度層面健全執法與監管的銜接機制

為了有效解決國家公園資源環境綜合執法在協調方面遇到的問題，必須要明確界定行政審批監管與綜合執法機構的權責。一是通過明確界定綜合執法機構和行政審批監管機構的權責關系，能夠有效防止相互推諉的現象。當綜合執法機構在履行職責時，行政審批監管機構就不需要再履行職責，但要給予必要的協調、監督和指導；而當行政審批監管機構在履行職責時，不允許將職責推給綜合執法機構，綜合執法機構應積極地配合和支持審批監管機構的工作。在界定權責時特別要明確在執法權上游和管理權下游的行政監督檢查權的界定，監管部門根據“誰審批誰監管”和“誰主管誰監管”的原則實施監督檢查權責。但是在實施行政處罰和強制措施時綜合執法機構應享有監督檢查權[13]。雖然監督檢查權屬于行政主管部門，主管部門負責日常的巡查和抽查工作，在行使與行政處罰相關的監督檢查權時，需要主動申請綜合執法機構的配合；同樣地，綜合執法機構在行使行政強制和行政處罰時也需要通過申請尋求行政主管部門的配合[14]。這可以有效地解決“看得到的管不到”和“想管又看不到”的問題，同時防止出現執法與監督脫節的現象。二是在行政審批監管部門和綜合執法機構兩者之間構建信息共享平臺，以實現兩者在平臺上同步共享行政信息。國家公園管理體制試點工作應積極探索并建立一個開放互聯互通的信息共享平臺，促使行政審批監管部門與綜合執法機構之間在相互配合的工作中建立相應的工作機制，不斷完善執法的全過程、一些重大執法決定和法制審核等工作制度，進一步規范執法的行為。

3.4 隊伍建設層面提升綜合執法能力

為了提高執法人員的綜合素質，要對執法人員在法制理論與業務技能上進行專業性的培訓與指導,確保必須嚴格按照持證上崗和管理資格的制度來執行工作。當前，一是要強化執法隊伍的專業業務培訓，提高執法的專業性和規范性；二是要優化執法隊伍結構，在現有的執法編制總額內，通過科學創新管理和動態調整人員編制，不斷提高執法人員的執法能力，更有效地凝聚執法力量[15]。

4 結 語

建立國家公園體制對于推進自然資源科學保護和合理利用，促進人與自然和諧共生，推進美麗中國建設，具有極其重要的意義。在總結國家公園資源環境綜合執法試點經驗的基礎上，建立統一分級管理體制，整合以往的碎片化管理，實行國家公園資源環境綜合執法，對生態環境形成一體化的保護，有利于解決“九龍治水”和“監管不力”的問題。然而實踐中，國家公園資源環境綜合執法仍然存在缺乏法律法規授權、干部分流難、執法機構與審批監管機構缺少銜接機制等問題，本文從立法規范層面、政策支持層面、制度執法層面、隊伍建設層面提出了優化國家公園資源環境綜合執法的措施與建議，進一步完善國家公園的組織保障和制度基石，構建統一、規范、高效的中國特色國家公園體制，以實現國家所有、全民共享、世代傳承的分類科學、保護有力的自然保護地體系。