城鎮低效建設用地再開發規劃的主要內容分析
——以合肥市城鎮低效建設用地再開發專項規劃為例

金立薇 （合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230000）

1 背景

我國已進入高質量發展為標志的新時代，要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

2016年11月，國土資源部印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》（國土資發〔2016〕147號）的通知，各地積極響應，組織編制城鎮低效建設用地再開發專項規劃。城鎮低效建設用地的存在貫穿著城市發展的始終，在城市發展到一定規模后伴隨著生態環保、土地供應、產業策略等系列矛盾日趨凸顯。城鎮低效建設用地再開發是由傳統的依賴新增用地的粗放占用轉向存量用地的盤整利用，由粗放低效使用轉向內涵高效挖潛，由行政主導的被動“征地”轉向政策引導的主動“騰地”的過程，在促進“多規合一”、優化空間開發格局、合理配置空間資源、保障公共利益等方面發揮著戰略引領和控制作用[1]。

合肥，安徽省省會，長三角城市群副中心，綜合性國家科學中心，“一帶一路”和長江經濟帶戰略雙節點城市，具有國際影響力的創新之都，國家重要的科研教育基地，現代制造業基地和綜合交通樞紐，用地需求量大，城鎮低效建設用地再開發具有重要的現實意義。2017年9月，合肥市人民政府辦公廳出臺《關于開展合肥市低效建設用地再開發利用專項規劃編制工作的通知》，要求按照《安徽省城鎮低效用地再開發專項規劃編制指南》，組織編制專項規劃。

2 “低效”至“再開發”的蝶變

合肥市城鎮低效建設用地再開發專項規劃的編制主要可劃分為低效用地調查、城鎮低效用地再開發和制定年度實施方案三個階段。

編制和實施城鎮低效建設用地再開發專項規劃，首先調查建設用地的土地基本信息、土地利用狀況、土地產出情況。對基礎數據進行多層次篩選，完成低效建設用地利用現狀及潛力調查，摸清低效建設用地規模、分布、產業類型、投入產出、綜合效益及再開發潛力狀況，并建立數據庫。入庫的低效建設用地，是指經第二次全國土地調查已確定為建設用地中布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的存量建設用地，主要包括下列情形：建筑容量低、布局散亂、設施落后，城鄉規劃確定需要改造的城鎮建設用地；國家產業政策規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的城鎮建設用地；落后于國家產業政策、“退二進三”、產出水平明顯低于當地同行業平均水平的產業用地；宗地內連片空閑土地超過20畝以上的產業用地；地方根據規定認定的其他低效建設用地。

其次，以低效建設用地項目庫為基礎，依據國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃、生態保護規劃、產業政策等，根據片區開發要求、節地評價及潛力挖潛結果、地塊是否具備獨立開發條件、道路及其他基礎設施條件、業主意愿等綜合判定，明確低效建設用地再開發目標任務、性質用途、規模布局。科學制定低效建設用地再開發專項規劃和年度實施計劃，合理安排實施時序[2]。

合肥市城鎮低效建設用地的總用地面積260宗，1503.8hm2，以工業低效用地為主，工業用地低效的原因主要為：容積率、建設密度等容量低、稅收等產出少、環保隱患較大、與片區發展方向不相符合等。合肥市城鎮低效建設用地再開發方式主要有協商收回、協議置換、“退二優二”、“退二進三”和收購儲備等。改造方向主要有：完善“公共服務設施、市政公用設施和公共安全實施，增加道路、中小學、菜市場、社區服務中心、停車場、變電站、公園綠地、體育設施、工業遺產創意空間等，這類用地共400hm2，占低效建設用地總量的26.6%；“退二優二”，保留現有工業用地性質，用地進行產業布局的優化與雙創空間增加，發展高端產業與研發孵化平臺，這類用地共792.1hm2，占低效建設用地總量的52.7%；“退二進三”，改變用地性質，促進服務業發展，這類用地共313.1hm2，占低效建設用地總量的20.8%。

3 成效、問題與建議

城鎮低效建設用地再開發專項規劃是供給側改革下的新型規劃，是以指導、鼓勵為主，重調查、重實施型的規劃。規范推進城鎮低效用地再開發工作，可促進城鎮更新改造和產業轉型升級，使土地集約利用水平明顯提高，城鎮建設用地有效供給得到增強，城鎮用地結構明顯優化，產業轉型升級逐漸加快，投資消費有效增長，城鎮基礎設施和公共服務設施明顯改善，城鎮化質量有效提高，經濟社會可持續發展能力不斷提升等目標。

由于安徽省城鎮低效建設用地再開發的具體細則并未出臺，合肥市城鎮低效建設用地再開發相關的激勵配套政策尚未明確，未能充分調動社會各界的積極性，低效建設用地的判定地方又有裁量權，各區考慮實施的時間限制與實際推行的難度，導致入庫的低效用地不夠全面；合肥市此次納入城鎮低效建設用地再開發的用地均為權屬清晰、不存在爭議的用地，但實際低效用地再開發的過程中，還面臨著很多有歷史遺留問題的用地，這類用地的再開發往往存在主體不合法，途徑不明確等問題，是深層次挖潛城鎮低效建設用地并實施再開發的難點[3]。

城鎮低效建設用地再開發在土地政策的選擇上必須從兩個方面來推進：一是提高土地非農化的成本，嚴格執行最嚴格的耕地保護制度，二是降低城鎮低效用地再開發的成本，讓土地再開發過程中的利益相關者分享土地增值利益[4]。因此，在后期低效建設用地再開發工作中，建議加強配套政策支持，建立健全的激勵和約束機制，如：發揮畝產效益評價的導向作用，開展工業用地土地利用狀況和畝產效益調查評價，制定系統的低效利用工業用地認定標準和再開發的配套政策[5]；構建利益共同體，探索利益均衡機制，合理分配地方政府、原土地使用權人、開發單位等主體的土地收益，對納入城鎮低效用地數據庫的地塊，建議市級財政給予一定標準的財稅支持，調動社會各界參與改造的積極性；低效建設用地也是一個動態的概念，隨著社會經濟的發展、城市發展定位、用地的實際使用變化情況以及人的認識不斷提升等變化，動態的修編低效建設用地再開發專項規劃才能有效順應時代的發展。