以全面從嚴(yán)治黨的要求加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推動(dòng)黨建工作再上新臺(tái)階

黨的十九大審議并一致通過《中國共產(chǎn)黨黨章（修正案）》，將習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想、我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)化等新思想、新論斷寫入了黨章，為推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程吹響了進(jìn)軍號(hào)。作為管黨治黨的“根本大法”，黨章的修改為新時(shí)代黨內(nèi)法規(guī)體系的健全完善提供了基本遵循，標(biāo)志著全面從嚴(yán)治黨進(jìn)入了新階段。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷扎緊扎密扎牢管黨治黨的制度籠子，尤其是將完善黨內(nèi)法規(guī)作為增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)的重要抓手。十八屆四中全會(huì)審議通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確定為全面推進(jìn)依法治國總目標(biāo)的重要組成部分。2017年6月，中央印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，從指導(dǎo)思想、總體目標(biāo)等方面，對(duì)新形勢下加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作出了統(tǒng)籌部署。

一、新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)制定的新特點(diǎn)

總的來看，黨的十八大以來，中央在推進(jìn)完善黨內(nèi)法規(guī)體系的過程中，呈現(xiàn)出“四個(gè)并重”的鮮明特征。

一是針對(duì)性與系統(tǒng)性并重。一方面，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，注重回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題。如針對(duì)少數(shù)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部存在的組織渙散、紀(jì)律松弛等問題，出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》。又如針對(duì)“裸官”現(xiàn)象，出臺(tái)了《配偶已移居國（境）外的國家工作人員任職崗位管理辦法》，給該群體戴上了“緊箍咒”。另一方面，注重法規(guī)之間的配套銜接，確保各部門法規(guī)邏輯自治、體系統(tǒng)一。如2013年中央政治局提出了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，黨中央隨即制定了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，中央辦公廳、財(cái)政部等先后印發(fā)了《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等系列配套黨內(nèi)法規(guī)，構(gòu)建“集群作戰(zhàn)”的法規(guī)體系。

二是穩(wěn)定性與時(shí)代性并重。一方面，堅(jiān)持在一定時(shí)期內(nèi)保持黨內(nèi)法規(guī)尤其是骨干法規(guī)的穩(wěn)定，在黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和全體黨員中形成較為穩(wěn)定的管黨治黨預(yù)期。如《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的相關(guān)條款基本承襲了《黨員權(quán)利保障條例》《廉潔自律準(zhǔn)則》等原有法規(guī)中的規(guī)定，保證了精神的一以貫之。另一方面，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系中客觀存在的數(shù)量龐雜、新舊并存、更新緩慢等問題，大刀闊斧推進(jìn)完善與更新，近5年里出臺(tái)或修訂黨內(nèi)法規(guī)90余部，占到現(xiàn)行中央黨內(nèi)法規(guī)的將近一半，為全面從嚴(yán)治黨提供堅(jiān)實(shí)保障。

三是程序性與實(shí)體性并重。一方面，立足于現(xiàn)實(shí)需要，制定了一大批務(wù)實(shí)管用的實(shí)體性黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)干部任用、廉潔從政等方面作出了詳盡的規(guī)定，確保黨內(nèi)各項(xiàng)工作的運(yùn)行都有規(guī)可依，解決好“立什么規(guī)”的問題。另一方面，著眼于黨內(nèi)法規(guī)體系中普遍存在的“重實(shí)體、輕程序”現(xiàn)象，制定了若干保障實(shí)體法規(guī)運(yùn)行的程序性法規(guī)。如《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，事實(shí)上發(fā)揮了黨內(nèi)“立法法”的作用，有效解決一些地方和部門制定黨內(nèi)法規(guī)過程中閉門造車、脫離群眾等問題。再如《黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，從程序和實(shí)體兩個(gè)層面強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的“自凈”能力，回應(yīng)好“如何立規(guī)”的問題。

四是集成性與專門性并重。一方面，隨著《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》等一批宏觀性、綜合性黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)，黨內(nèi)法規(guī)體系的“四梁八柱”基本確立，基礎(chǔ)性主干黨內(nèi)法規(guī)的制定取得重要進(jìn)展，“一部法規(guī)管全面”的局面初步形成。另一方面，為加強(qiáng)黨的思想、組織、作風(fēng)等各領(lǐng)域建設(shè)，又陸續(xù)出臺(tái)了《紀(jì)律處分條例》《干部任用條例》《統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》等一批規(guī)范專門性事務(wù)的“單行條例”，對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的黨建工作作出了細(xì)致詳盡的規(guī)定，保證在各個(gè)環(huán)節(jié)均有規(guī)可依。

二、新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的新規(guī)律

梳理黨的十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制定、修訂的脈絡(luò)，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，呈現(xiàn)出“五個(gè)趨勢”的新規(guī)律。

一是在宏觀布局上，從零星分布朝全面覆蓋發(fā)展的趨勢。十八大以來，黨中央著眼解決一些黨內(nèi)法規(guī)存在的零散化、碎片化問題，大力強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性建設(shè)，尤其是在我們黨歷史上首次制定了黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要，標(biāo)志著黨內(nèi)立規(guī)進(jìn)入了一個(gè)體系化、規(guī)范化的新階段，為推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)體系全面覆蓋制定了“時(shí)間表”“路線圖”。目前，黨內(nèi)法規(guī)已達(dá)到8個(gè)大類、400余件的規(guī)模，形成了包括1部黨章、3部準(zhǔn)則、25部條例，以及一系列規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等在內(nèi)的龐大體系，朝著內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的目標(biāo)大步邁進(jìn)。

二是在指導(dǎo)思想上，從治標(biāo)為主朝標(biāo)本兼治發(fā)展的趨勢。早在黨的第十八屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新之初，就制定了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》。之后，隨著一系列“打虎拍蠅”行動(dòng)的展開，又出臺(tái)了《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等旨在重典治亂、猛藥去疴的黨內(nèi)法規(guī)，狠狠剎住了“貪腐風(fēng)”“吃喝風(fēng)”。隨著反腐倡廉工作的深入推進(jìn)，又適時(shí)推出了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以“黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外”的鮮明態(tài)度，從各個(gè)層面明確了監(jiān)督的主體、方式和手段，更直接對(duì)黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部作出了明確規(guī)定，為黨的各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、以上率下提供了保障，有力推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)的標(biāo)本兼治。

三是在具體方式上，從宏觀指導(dǎo)朝實(shí)際操作發(fā)展的趨勢。黨中央不僅注重從宏觀層面加強(qiáng)指導(dǎo)，也通過“接地氣”的黨內(nèi)法規(guī)來推動(dòng)基層黨建工作的開展，著重解決過往一些黨內(nèi)法規(guī)“牛欄關(guān)貓”的制度虛化問題。如《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)報(bào)告的事項(xiàng)內(nèi)容、報(bào)告時(shí)間、管理權(quán)限、處罰辦理作了細(xì)致的規(guī)定。又如《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定》，明確了6種“下”的渠道，增加了5種問責(zé)的情形，對(duì)不宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部調(diào)整的情形、程序、方式等均作了安排。再如《紀(jì)律處分條例》，詳盡列舉了各種違紀(jì)行為的要件和對(duì)應(yīng)的處罰，堪稱黨內(nèi)的“刑法”。

四是在戰(zhàn)略重點(diǎn)上，從懲治腐敗朝抓早抓小發(fā)展的趨勢。黨中央深刻把握“千里之堤潰于蟻穴”的原理，防范“破紀(jì)”于“破法”之前，逐步將黨內(nèi)法規(guī)的著力重點(diǎn)從“高舉高打”的腐敗懲治轉(zhuǎn)移到“潛移默化”的抓早抓小，將黨內(nèi)法規(guī)滲透到了黨的各級(jí)組織和全體黨員工作生活的方方面面。如《黨政機(jī)關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》，對(duì)接待的范圍、規(guī)格乃至陪餐人數(shù)等方面均作了詳盡規(guī)定，狠剎奢侈浪費(fèi)之風(fēng)。又如《紀(jì)律處分條例》，將黨員干部參加自發(fā)成立的老鄉(xiāng)會(huì)、校友會(huì)、戰(zhàn)友會(huì)以及違規(guī)買賣股票等一些習(xí)以為常的違紀(jì)行為作出了明確界定，止犯錯(cuò)違紀(jì)于“青萍之末”，對(duì)于轉(zhuǎn)變黨員作風(fēng)、保持隊(duì)伍純潔性起到了防微杜漸的作用。

五是在紀(jì)法關(guān)系上，從紀(jì)法一體朝紀(jì)法分開發(fā)展的趨勢。長期以來，一些領(lǐng)域由于黨紀(jì)與國法的界限比較模糊，導(dǎo)致實(shí)踐中出現(xiàn)了管黨治黨“不以紀(jì)律為尺子、卻以法律為依據(jù)”的現(xiàn)象。少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部片面地把“違紀(jì)不違法”的行為視為“小節(jié)”，相關(guān)監(jiān)督也習(xí)慣于“高高舉起，輕輕放下”，甚至視而不見、不管不問，造成了“要么是好同志，要么是階下囚”的局面。以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法的原則，要求黨員挺紀(jì)在前，通過黨內(nèi)法規(guī)的完善實(shí)現(xiàn)紀(jì)法分開。如新版《紀(jì)律處分條例》刪除了70余條與《刑法》《治安管理處罰法》相重復(fù)的內(nèi)容，突出“黨規(guī)”相較于“國法”的高標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前、紀(jì)法分開，把紀(jì)律的“紅線”與道德的“高線”、法律的“底線”區(qū)分開來。

三、新時(shí)期黨內(nèi)法規(guī)貫徹的新要求

隨著黨內(nèi)法規(guī)的日益完善，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于黨建工作的引領(lǐng)、指導(dǎo)、規(guī)范等作用愈加擴(kuò)大，為黨建工作提供了基本遵循。要推動(dòng)黨建工作不斷邁上新臺(tái)階，必須依托于黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)。其中，要著重處理好“六對(duì)關(guān)系”。

一是把握好依規(guī)治黨與依法治國之間的關(guān)系。在貫徹黨內(nèi)法規(guī)的過程中，一方面，在學(xué)習(xí)引導(dǎo)中要與依法治國有所鑒別，幫助黨員樹立有機(jī)統(tǒng)一又相對(duì)獨(dú)立的“法治觀”與“法規(guī)觀”，對(duì)于《憲法》與《黨章》、《刑法》與《紀(jì)律處分條例》等對(duì)應(yīng)條款的表述和精神實(shí)質(zhì)能有所辨別。另一方面，在實(shí)施運(yùn)用中要與依法治國有所區(qū)分，在黨員的責(zé)、權(quán)、利上應(yīng)凸顯與普通公民的不同之處。如《公務(wù)員法》中對(duì)公務(wù)員的五種處分，與《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》中對(duì)黨員的五種紀(jì)律處分類型，既有重疊又有區(qū)別，在行政處理與黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)中應(yīng)避免混淆。

二是把握好頂層設(shè)計(jì)與因地制宜之間的關(guān)系。一方面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)貫徹的堅(jiān)定堅(jiān)決。各級(jí)黨組織必須不折不扣地執(zhí)行好黨中央和上級(jí)黨組織制定的各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)，以此作為管黨治黨和保持黨的先進(jìn)性、純潔性與旺盛生命力的重要方式。另一方面，應(yīng)突出貫徹的務(wù)實(shí)管用。省級(jí)以下黨委及各級(jí)黨組織應(yīng)制定相應(yīng)的黨內(nèi)制度和規(guī)范性文件對(duì)上位黨內(nèi)法規(guī)作進(jìn)一步細(xì)化解釋，從而更好地適應(yīng)工作實(shí)際。特別是《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》明確“探索賦予副省級(jí)城市和省會(huì)城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”后，獲得授權(quán)的黨委應(yīng)抓住時(shí)機(jī)先行先試，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)推動(dòng)工作。

三是把握好備案審查與清理規(guī)范之間的關(guān)系。一方面，要把好備案審查的“入口關(guān)”。理順規(guī)章制度的位階，將黨內(nèi)法規(guī)特別是黨章作為制定黨內(nèi)規(guī)范性文件的基本依據(jù)，防止備案審查中“備而不查”的“走過場”，杜絕“紅頭文件”相互“打架”或效力高于黨內(nèi)法規(guī)的“倒掛”現(xiàn)象，堅(jiān)決責(zé)令整改、撤銷與上位黨內(nèi)法規(guī)精神相抵觸或者不一致的文件或條款。另一方面，要暢通清理規(guī)范的“出口關(guān)”。通過集中規(guī)范、即時(shí)清理、專項(xiàng)解釋等方式統(tǒng)籌推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的立改廢釋，擴(kuò)大清理范圍、優(yōu)化清理機(jī)制，確保黨內(nèi)法規(guī)和與之相關(guān)的各類規(guī)范性文件合法合規(guī)合理。

四是把握好嚴(yán)格執(zhí)行與落實(shí)責(zé)任之間的關(guān)系。一方面，應(yīng)建立健全黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行落實(shí)和監(jiān)督檢查制度。把貫徹執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)情況納入各地重大決策部署督查范圍，以“黨規(guī)面前人人平等”的原則，依規(guī)嚴(yán)肅處理觸碰“紅線”的黨組織和黨員，使之真正成為正風(fēng)肅紀(jì)、治病救人的“戒尺”。另一方面，要明確各級(jí)黨委和領(lǐng)導(dǎo)干部在執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)中的主體責(zé)任及直接責(zé)任、主管責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。建立健全黨內(nèi)法規(guī)工作聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，構(gòu)建強(qiáng)有力的依規(guī)追責(zé)問責(zé)機(jī)制，健全黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，將黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)和落實(shí)情況作為黨建工作責(zé)任制、黨建工作述職的重要方面以及考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子、領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容。

五是把握好法規(guī)制度與政治文化之間的關(guān)系。一方面，要突出黨內(nèi)法規(guī)對(duì)于形成優(yōu)良政治文化的導(dǎo)向和推動(dòng)作用。通過持之以恒地執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)并潛移默化為黨內(nèi)文化，逐步內(nèi)化成為黨員自覺的政治認(rèn)同、精神追求和理想信念，從而培育和涵養(yǎng)風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，推動(dòng)形成積極健康的黨內(nèi)政治文化。另一方面，要發(fā)揮政治文化對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的支撐和引領(lǐng)作用。要通過挖掘中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和社會(huì)主義先進(jìn)文化，推動(dòng)形成純潔的黨內(nèi)政治文化和氛圍，提煉黨內(nèi)優(yōu)良的政治慣例和習(xí)慣性做法并及時(shí)上升為法規(guī)制度，使黨內(nèi)法規(guī)的針對(duì)性、實(shí)效性不斷提升。

六是把握好領(lǐng)導(dǎo)干部與普通黨員之間的關(guān)系。一方面，要充分突出領(lǐng)導(dǎo)干部的示范效應(yīng)，緊緊抓住各級(jí)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，將黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行滲透到干部任用、約談、巡視、調(diào)研、培訓(xùn)等各方面，切實(shí)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部以上率下帶頭尊崇、敬畏黨內(nèi)法規(guī)，成為黨內(nèi)法規(guī)的自覺踐行者和堅(jiān)定守護(hù)者。另一方面，要充分發(fā)揮普通黨員的基礎(chǔ)作用，通過組織生活會(huì)等各種常態(tài)化、接地氣的載體，將黨內(nèi)法規(guī)的要求精準(zhǔn)地傳達(dá)給不同領(lǐng)域、不同層次的黨員受眾群體，并通過依規(guī)處置不合格黨員達(dá)到“處理一個(gè)人、震懾一大片”的效果，在全黨形成學(xué)黨規(guī)、知黨規(guī)、守黨規(guī)、用黨規(guī)的濃厚氛圍，反過來倒逼各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)一步提升遵守黨規(guī)的自覺和運(yùn)用黨規(guī)的能力。

（作者單位：寧波市委政研室）

責(zé)任編輯：謝 霞