對行政審批權力清單相關問題的探討

戴鴻

【摘 要】 文章對行政審批以及權力清單等概念進行了闡釋與解析，指出當前對行政審批權力清單存在的一些認識誤區，探討走出誤區，實現行政審批權力清單制度的合法化：嚴格遵循法律機制；創建完善責任機制；全面落實監督機制。

【關鍵詞】 行政審批；權力清單；法律機制；責任機制；監督機制

李克強總理明確強調：必須科學協調政府和市場之間的關系，創建完善的各級政府權力清單制度。此后，權力清單制度在國內各地各級政府中都被大力推廣，國務院相關部門也公布了保留的行政審批事項。各級政府嚴格按照法律規定公開權力的使用過程，并健全黨務、政務以及各個領域事務的公開透明制度，做到“四公開”——決策公開、結果公開、服務公開、管理公開。[1]本文將對行政審批和權力清單作進一步解析，然后分析當前行政審批權力清單存在的誤區，并針對誤區提出有效的解決對策，為行政審批權力清單的推行奠定基礎和提供保障。

一、解析行政審批權力清單

1、行政審批

行政審批，也叫行政許可，即基于法律法規之上，行政機關對法人、自然人等相關行政人提出的申請進行審查，對其資質和資格進行認定，或是明確其特定身份與特定主體資格，再決定賦予其做特定事件的權利與資格。行政審批包含審批、審核等多種形式，是對社會事務及經濟事務進行事前監督的重要方法。作為行政機關依照法律展開的行政權力，行政審批能直接介入資源配置以及社會事務的管理，能夠從宏觀層面強化國家的管理，進而實現社會資源的科學、有效配置，實現市場經濟經營及生產的有效控制，最終達到維護社會公共利益以及保障社會公共安全的目的。

行政審批劃分為三類：一類是市場進入，此類審批改革重點是打破進入市場的壁壘，適當降低進入市場的“門檻”，增強市場活力；二類是資源配置，此類審批是要保證能公正、公平的分配國有資源，改革重點是降低國家控制與壟斷的資源；三類是危害控制，此類審批主要是對具備社會危害性的項目進行管控收縮，控制并降低危害。[2]

2、權力清單

權力清單，即全面統計政府和相關職能部門具有的公共權力，界定權力界限，明確權力和責任，并將其列成清單公開，確保使用權力的公開性與透明性，主動讓社會民眾監督。孟德斯鳩曾說過：所有掌握權力的人最后都容易走上濫用職權的道路，這是亙古不變的經驗，或者當遇到有界限的時候才會停止。[3]在新形勢下，社會環境越來越復雜，權力行使范圍廣，權力主體面臨的誘惑也更多，加之監督機制以及法律制度的缺陷，掌握權力的人就會濫用職權，執行權力清單制度是必然之路。

權力清單制度能讓政府的權力呈現規范化、制度化和透明化，依照法律公開權力行使過程，就能實現社會監督，能強化行政權力配置以及行使的科學性，降低使用權力時的隨意性，從制度上給依法行政提供保障。權力清單制度公開并約束了各級政府的權力，能從根源上防止越權、腐敗等情況，逐漸矯正政府錯誤的行為方式，提升政府工作質量和效率。從另一層面而言，權力清單制度能夠強化政府公信力和執行力，提升政府形象。

3、行政審批權力清單

就各地各級政府發布的相關文件而言，權力清單主要體現為行政審批權力清單，清單上列出的審批事項即為行政機關對應的行政審批職權。行政審批職權，即行政主體和行政人員結合行政職位、職務、任務賦予的行政權，屬于行政權力的具體體現，主要是完成相應的行政職責或是任務，組織并管理國家和社會相應事務。

二、當前對行政審批權力清單存在的誤區

1、解讀誤區

行政審批權力清單主要作用就是公開權力的具體情況，這只是定義了行政審批權力的范圍，權力清單本身并不能對權力的科學行使及其程序和實質正義以及行政績效評價做出判斷與價值選擇。不少學者認為：要定義行政職權界線，就得利用權力清單列舉并公開政府和相關部門的行政審批職權，在政府和市場兩者間劃出一條線，稱之為“法律未授權就是禁止”，認為政府和相關部門若行使除清單列出的權力外的其他權力，就是禁區。但事實上，當前各地各級政府列出的權力清單主要是關于政府或是行政機關具有的行政審批權力對應的審批事項，雖說在一定程度上界定了政府行使審批權力的范圍，但審批權并不能代表行政權，只是眾多行政權力中的一項。簡單來說，行政審批權力清單只是解決了市場進入或是市場主體資格身份獲得的問題，就市場主體行為來說，政府還是應該肩負起監管責任。

2、擬定誤區

從權力清單的制度設計來看，國內有學者認為：行政審批權力清單就是詳細、全面統計各級政府和相關職能部門行政審批權力的數量、適用條件、種類等，同時將統計的各項行政審批權力編制成目錄清單，劃清行政審批權力界限。也有學者認為：要制定行政審批權力清單制度最重要的就是清理，要對已有行政審批事項進行清理和公開，保證行政機關嚴格依照法律法規行使相應的審批權力，對于權力清單之外的權力不能行使，以此規范行政機關行使權力。還有學者認為：各地各級政府的行政審批權力清單內容應滿足兩個基本要求，即精確性和具體性，應包含每項權力的來源、名稱、監督途徑、行使規則等。實際上，這些權力清單的制作程序都過于簡略，沒有完善、嚴格的民主程序，也不能作為權力產生的有力支撐。就當前各地各級政府列出的權力清單而言，重點基本上都是減少行政審批職權數量，并未實現對權力的限制與調整，也缺乏相應的監督制度以及制定權力清單的法治程序。如此，權力清單就難以從根本上制約行政權力，難以將行政權力完全“關進制度的籠子”，僅僅是暫時減少了一些行政職權而已。

三、走出誤區，實現行政審批權力清單制度的合法化

1、嚴格遵循法律機制

第一，依法清權。權力清單上列出的權力必須以法律與憲法為支撐基礎，同時要受到法律和憲法的約束。設立行政權力事項必須嚴格遵循憲法、行政許可法等相關法律法規，凡是沒有根據相關法律法規設立的行政規章均不能出現在權力清單上。換言之，需要強化法律法規的立法與清理，對于不符合需求的一律經由合法程序廢止或是修訂，對仍存在法律缺失并且需要創建法律規范以及強化監督管理的領域，需要完善相應的法律法規。endprint

第二，以法律法規為基礎制定行政審批權力清單。各地各級政府在制定行政審批權力清單的時候必須遵循《立法法》的有關標準和規定，保證制定程序正義。

第三，依照法律對行政審批權力清單進行公布并主動接受監督。公布的行政審批權力清單必須明確規范行使權力的程序。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》里有明確提出：依法制定行政審批權力清單制度并公開行使權力程序，并健全政務、黨務以及各個領域事務的公開制度，實現“四公開”——決策公開、結果公開、服務公開、管理公開。只有嚴格依照法律規定制定權力清單，才能充分表達相關利益主體的意愿，并確保合理意愿能得到認可與吸收。

2、創建完善責任機制

第一，明確政府以及行政機關的監督管理和行政審批職責。雖說行政審批職責和行政審批職權為對應關系，但前者涉及面更廣泛。行政審批權力清單列出的是政府以及行政機關能行使的權力范圍，要求政府以及行政機關在行使審批權力的時候必須遵循“法律未授權就是禁止”這一原則，凡事行政審批權力清單上沒有列出的事項，政府以及行政機關都不具備對應的審批權力。當然，行政審批權力清單上列出的事項是政府以及行政機關的職責范圍所在，即為責任清單。責任清單能幫助行政機關結合特定的監督管理職責，科學、合法地行政，但很難明確列出政府以及行政機關的全部職責。

第二，制定完善的行政問責制度。我國現行《行政訴訟法》第五十三條以及《行政復議法》第七條有明確規定，行政規章的合法性豁免于司法審查以及行政審查。因沒有完善的監督機制，使得行政規章的制定與實施顯得過于隨意，最終導致行政濫權的問題。因此從源頭上控制行政權力擴張的關鍵渠道是科學制定規范的行政規章。而且，行政審批權力清單不僅僅是政府以及行政機關的職權，更是職責，所以有必要創建完善的行政問責制度，制定和行政審批權力清單配套的責任追究制度，有效控制行政權力擴張。在制定行政審批權力清單的時候，如若在規章制定上有主觀性的錯誤，則必須承擔相應的行政責任、道義責任以及政治責任，如若已經構成犯罪，則必須承擔相應的法律責任。對于行使行政審批權力階段出現的違法行政行為，追究相關責任人，以《行政復議法》以及《行政訴訟法》實施救濟。

3、全面落實監督機制

第一，用權力“監督”權力?？梢詣摻ㄐ姓C關、立法機關以及司法機關三者間的國家權力相互制約機制，也可以賦予國務院界定各級政府以及相關政府部門享有權力的權力，要求各級政府以及行政機關必須嚴格根據法律法規制定合理、合法的行政審批權力清單。此外，還應賦予立法機關以及上級行政機關相應的撤銷權與裁定權，可以撤銷和裁定下級行政機關的行政審批權力，確保用權力“監督”權力的方式能充分發揮價值。

第二，創建用權力“監督”權力的監督制度。就某種程序上來說，行政審批權力清單能夠明確政府和市場在分配資源方面的界限，對市場來說，行政審批權力清單就是負面清單，“法律沒有禁止的就是自由”。故在權力清單之外，只有維護社會公共利益，政府才有權力干預市場，否則就是對權力的不尊重，也就難以執行權力“監督”權力的制度。

第三，創建社會監督制度。行政審批權力清單必須公開，其運行機制也應同樣公開，這樣社會各界才能參與監督。行政審批權力理應主動接受社會各方的監督和約束，同時，還應授予社會公眾合法的參與權、申訴權、表達權以及表決權等，讓社會公眾積極參與監督。此外，對于積極參與行政審批權力監督的社會公民或是相關單位等，還可給與表彰和獎勵，充分調動社會各界的積極性與主動性。只有這樣，行政審批權力清單制度才能發揮作用，才能有效推動行政的法治化發展。

四、結語

綜上所述，行政審批權力清單的制定是為了使現在政府及行政機關審批權力的規范化和法治化。就當前國內行政審批權力清單的發展來看，還不能稱之為“成品”，通常人們關注的僅為行政審批權力清單的“把權力關進籠子”、“清單以外沒有權力”等，而被納入權力清單的行政審批權是否具備合法性還欠缺考慮和認知。故我們必須正確認識行政審批權力清單，要知道行政審批權力清單的制定并不是隨意的，必須以法律法規為基礎，制定過程也必須民主和嚴格。只有這樣才能真正提升行政審批權力清單的質量，強化清單的權威性和法律性，同時也突出法律法規在行政審批權力方面的支撐作用。

【參考文獻】

[1] 程良波.“清單制度”——政府職能轉變的新常態[J].經營管理者，2015（33）357-358.

[2] 杜敏.權力清單制度：理論維度、現實困境與發展展望[J].科學社會主義，2015（05）99-102.

[3] 王克穩，張賀棋.論行政審批權力清單的法律標準[J].行政法學研究 ，2015（06）10-19.

【作者簡介】

戴 鴻（1979-）女，漢族，福建福州人，在職研究生，中共福州市委黨校副教授，研究方向：行政管理.endprint