構建“一體兩翼三保障”預算監管機制的探討
——基于大數據背景

●周立柱 陳 楠

構建“一體兩翼三保障”預算監管機制的探討
——基于大數據背景

●周立柱 陳 楠

大數據時代，如何實現預算監管的 “應有所為”、“大有可為”是個值得理性思考的問題。理解大數據的深刻內涵，理清大數據背景下預算監管面臨的挑戰與機遇，進而通過構建 “一體兩翼三保障”機制，即以建設政府預算大數據中心為主體；以推動大數據人才培養和基礎設施建設為兩翼；以提供組織機制、財政金融、法律法規支持為保障，最終實現大數據與預算監管的有機結合。對于進一步深化我國財稅體制改革，推進國家治理體系和治理能力現代化都大有裨益。

大數據 預算監管 國家治理

一、引言

當前，以大數據為主要代表的新一輪信息化革命正以洶涌澎湃之勢席卷全球，大數據所帶來的全新思維觀念和深刻技術革新在政治、經濟、文化等各個領域引發了深刻的變革。世界各國均力求抓住大數據重塑國家競爭優勢的新機遇，運用大數據提升政府治理能力，推動經濟轉型發展，從而搶占大數據發展和應用的先機。為此，2015年9月，我國國務院出臺 《促進大數據發展行動綱要》；2015年10月《十八屆五中全會公報》明確提出了“實施網絡強國戰略，實施‘互聯網+’行動計劃，發展分享經濟，實施國家大數據戰略”。2016年4月及2017年5月，由工信部和國家發改委牽頭，組織召開了促進大數據發展部際聯席會議第一次和第二次會議，兩次會議分別審議并通過了 《促進大數據發展三年工作方案（2016-2018）》和《國家大數據專家咨詢委員會設置方案》等一系列關于促進大數據發展的指導性文件。由此可見，我國已將大數據上升為“國家戰略”。通過主動順應互聯網時代形勢，將大數據引入政府治理，進一步推動和實現基于大數據分析和預測的科學化決策，通過打造政府治理新手段來提升整個社會的治理水平，助力實現國家治理體系和治理能力現代化。

財政是國家治理的基礎和重要支柱，預算則是國家財政的主體，是財政中最具基礎性、統籌性作用的部分。而預算監管是政府依法對公共財力的籌集、分配、使用進行組織、協調和監督的一系列活動，是實現合理編制預算、有效執行預算、切實提高預算績效和發揮政府預算功能的機制性保障。基于此，預算監管也應深刻融入到國家治理現代化進程中去。以預算監管為切入點，構建大數據下的預算監管機制，實現大數據與預算監管的有機結合，不僅是建立現代預算制度、現代財政制度的有力機制抓手，更是推進國家治理體系和治理能力現代化的一條戰略路徑。

圖1 大數據與預算監管結合下的效應傳導路徑

二、大數據的深刻內涵

2011年5月，《大數據：未來創新、競爭和生產力的下一個前言》的發布，正式開創性地向人們預示了大數據時代的到來。在這份報告中指出：“‘大數據’是指其大小超出了典型數據庫軟件的采集、存儲、管理和分析等能力的數據集。”該定義有兩方面的內涵：一是伴隨時間推移和技術進步，大數據的數量不斷增長，形態不斷變化；二是實現大數據的采集、存儲、管理、分析需要更高層次的數據庫軟件與之相匹配。這也從側面反映出了大數據的管理和分析能力將更加強大。同時，我國《促進大數據發展行動綱要》將大數據定義為：“大數據是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數據集合”。因此，可以理解為：大數據是通過采集、存儲、管理、分析數量龐大、類型多樣、來源分散的數據和信息，從而挖掘和發現數據潛在價值的新一代信息技術和服務業態。基于上述定義，本文可以總結概括出大數據的四個基本特性：快速性、多樣性、海量性、價值性。快速性既指數據產生和變化的速度極快，也指數據處理的速度非常之快。多樣性主要是指多樣化的數據類型。既有企業ERP、財務系統等以數據庫表現形式的結構化數據，也有包括文本、圖片、各類報表、視頻、音頻等形式的非結構化數據。此外，還有介于上述兩者之間，以郵件、資源庫、HTML文檔等為代表的半結構化數據。因為大數據的“快速性”和“多樣性”，不難理解其具有 “海量性”。大數據存儲空間的計量單位早已突破常見的GB級別，達到PB甚至TB級別。而1PB=1024TB，換算成儲存單位GB，那么1PB=1048576GB，數量相當之龐大。價值性則表現為價值密度的高低，它與數據總量的大小成反比。大部分數據的價值密度較低，但是就像是浪里淘沙，雖少但卻彌足珍貴。例如在連續不間斷的長時間視頻監控中，有用的數據和信息也許只有一兩秒，但這極短的時間往往揭示出了問題的關鍵。正因為如此，需要利用大數據技術對已有數據和信息進行充分的挖掘和分析，發揮出其巨大價值。

通過厘清、總結大數據的四個基本特性，可以很好地理解大數據的魅力所在。快速性滿足了現代社會對于高效率的追求，既節約了時間成本，也讓實時監管成為可能。多樣性則能夠滿足不同層次、群體對于信息、數據的需求，便于他們從多維度、多視角進行分析和預測。海量性則為相關領域的活動提供了足夠多的信息和數據支持，從量上保證了運用、加工、提煉數據的可能。而價值性則體現為在價值密度較低、紛繁復雜的數據中挖掘、提煉出的價值往往更為珍貴，更能反映出事物的主要矛盾和內涵本質。

為了進一步理解大數據的深刻內涵，有必要通過其與傳統信息化的簡單比較，來增強對于大數據的理解。如果說傳統的信息化就是指對相關要素的匯總和管理，是一種生產數據的模式。那么大數據則是通過對采集到的數據進行加工和分析，挖掘出數據資源的潛在價值，發揮出數據資源的戰略作用，更能創造出新的價值，從單純的生產數據模式躍升為開發數據的模式。更為重要的是，大數據可以通過構建分析、預測模型、代入標準化數據，進行公共事務的分析評估和預測預警，這是傳統信息化所無法比擬的，也是大數據的核心優勢所在。因而，大數據實質上可以看做是對傳統信息化的升級和革命性創新。

圖2 大數據的四大特性及其核心優勢

三、大數據與預算監管

理解了大數據的深刻內涵，有助于進一步厘清大數據背景下我國預算監管所面臨的挑戰與機遇。一方面，大數據背景下，我國預算監管的效率性、科學性、透明性面臨拷問。另一方面，通過科學合理地運用大數據技術，實現大數據與預算監管的有機結合，為實現我國預算監管現代化提供了戰略機遇。

（一）大數據背景下預算監管面臨的挑戰

1、預算監管需提高其效率性。首先，大數據背景下，全國各級財政部門掌握的數據規模越來越大，數據日趨明細化，數據流動頻繁化。從中央本級財政來看，數據量已達約40TB，并且每年的數據增量約為1TB。從地方財政來看，河北省本級財政的現有數據量約為1.6TB，每年的數據增量約為240GB。從財政相關部門來看，國庫部門每年僅支付業務數據量就達到了300G以上，并且呈不斷遞增的態勢。然而，面對如此龐大的財政數據規模，各個財政管理信息系統數據卻缺乏統一的口徑，不具可比性和協調性，數據分析工作難度大，效率低。其次，預算監督機構傳統的查賬方式使監管時間大量浪費在現場檢查和向被監督部門索要資料信息上。并且日常監督檢查尚未真正開展，難以做到實時監管、動態監控，導致預算執行信息反饋滯后，只能事后進行相應處理和處罰，預算軟約束。最后，預算監管機構之間監管割裂，信息不對稱，缺乏有效的協調和溝通，總體監管效率不高。例如有些預算部門財政資金，往往是不同部門同時查、接連查，多頭檢查、重復檢查現象嚴重，極大地浪費了人力、物力、財力，監督檢查效率低下。因而，大數據背景下，預算監管亟須提高其效率性。

2、預算監管需提高其科學性。大數據背景下，大數據思維和理念不斷深入人心。“用數據說話、用數據管理、用數據分析、用數據決策”日益成為社會的共識。然而，當前大部分預算監管還停留在“以賬為本、從賬到憑證”的階段，主要通過單純的數據查閱和簡單的平面化數據分析，往往以監管主體的經驗判斷和抽樣審計為主。伴隨政府預算相關數據規模的日益膨脹和積累，這種監管方式不僅難度較大，而且難以實現預算監管全覆蓋，難以抓取關鍵信息，缺乏科學性。此外，目前逐步推廣的以提高預算科學化為目的的預算績效管理，雖然構建了績效指標評價體系，但由于缺乏充分詳細的數據和科學分析，大都以相應領域專家的經驗性評價為主，精確性不高，作用有限。同時，績效預算局限于財政支出的績效評價，缺乏對于整個預算過程的評審，預算監管科學性不足。因而，大數據背景下，預算監管亟須提高其科學性。

3、預算監管需提高其透明性。大數據背景下，一方面推進政府公共數據開放和基礎數據資源跨部門、跨區域共享成為必然，另一方面網絡媒體不斷爆出的“年底突擊花錢屢禁不止”、“政府天價采購”、“財政透明度整體較低”等問題拷問著預算監管的失位，社會各界對于預算管理與監督的公開透明充滿期許。但目前，我國尚未建立起一體化的政府預算大數據中心，社會各界對于預算數據信息的了解和獲取缺乏統一、具體、可靠的渠道。同時財政部門之間缺乏協調、對接，沒有建立起統一的信息共享、交換平臺，往往造成了不同部門間的 “信息壁壘”和“信息孤島”，給預算監管也帶來了困難。此外，目前社會公眾既看不到相關預算監管部門的具體監管報告，也不了解預算單位的整改落實情況，預算監督缺乏透明性，不利于形成政府和社會的監督合力，大大降低了預算監督的效力。因而，大數據背景下，預算監管亟須提高其透明性。

另外，大數據背景下，我國預算監管也面臨缺乏具有大數據思維和能力的專業化人才，原有信息化基礎設施無法匹配大數據發展要求，組織機制、法律法規不完善，缺乏財政金融支持等問題。有效解決以上問題，成為大數據時代政府預算監管發展和創新的必由之路。

（二）大數據背景下預算監管面臨的機遇

大數據在給我國預算監管帶來挑戰的同時，也帶來了前所未有的巨大機遇。其一，大數據先進的數據處理方法和強大的數據處理能力，能將預算監管從以賬本、憑證查閱為主的繁重工作中解放出來，將監管重心轉向歷史對比、問題發掘篩選、分析評估和預測預警。監管著眼于整體而非樣本，著眼于科學分析而非經驗性判斷。為預算監管實現全覆蓋，建立科學有效的預算績效指標提供了技術和方法支撐。其二，利用大數據技術的快速性、多樣性，將很好地實現對于政府預算的實時監控。通過大數據技術，預算部門每一項業務的發生，都可以及時反饋給監管主體，實現監管的前移，并且通過建立預警和監測機制，及時發現預算部門不合理、不合規的預算活動，給予約束和制止。其三，利用大數據技術建立財政數據信息共享平臺和監管反饋渠道，不僅有利于解決不同監管部門的信息不對稱問題，統一數據口徑，打破“信息壁壘”，聯通“信息孤島”，也有利于讓社會公眾和輿論媒體看到公開透明的預算數據，及時了解監管部門的監督檢查結果及問題部門單位的整改落實情況。通過對公開數據和信息的二次開發利用，有效反映預算監管問題，提出預算監管建議，形成政府與社會的監管合力。

因而，從另一個角度看，大數據實則是一種倒逼機制，通過信息化的數據管理和監督，增強了政府預算執行、監管的剛性，有利于推進政府預算公開透明。同時，也喚醒了大量“沉睡”、“休眠”的預算數據信息，盤活了“預算存量數據”，將數據負擔變為數據紅利，實現預算監管的可持續發展。

四、大數據背景下預算監管機制的具體構想

實現大數據與預算監管的有機結合，既要充分發揮大數據得天獨厚的特性和優勢，又要立足預算監管的現實困境和發展要求，兼顧各方利益，動員各方參與。具體來看，應著力構建我國預算監管的“一體兩翼三保障”機制。即以建設政府預算大數據中心為主體；以推動人才支持和基礎設施建設為兩翼；以提供組織機制、財政金融、法律法規支持為保障。從而在大數據背景下，為提高我國預算監管的效率性、科學性、透明性提供決策支持和機制保障。

（一）一體：政府預算大數據中心

圖3 “一體兩翼三保障”機制

政府預算大數據中心實質就是專門負責政府預算相關數據信息采集、存儲、分析、預測的數據庫平臺和管理中心，是預算監管與大數據有機結合的重要載體。其一，通過大數據中心對政府預算相關數據和信息進行收集，實現預算大數據信息的初步整合。已經建立并不斷完善的“金財工程”中的預算管理系統為大數據平臺提供了良好的數據采集客體。同時，政府預算大數據中心不應拘泥于單純的“預算管理系統”信息，也要將其他預算相關部門和系統的信息進行篩選和歸集，例如稅務部門、銀行部門、國庫支付系統、政府采購系統等。不僅要收集基本預算信息，還應囊括財務信息、業務信息、預算監管網絡輿情信息等，以此實現預算監管在數據流、控制流、資金流的全覆蓋，實現下情上達，了解社會公眾對預算監管的看法和建議，為提高預算監管的效率性、科學性、透明性奠定基礎。其二，將收集到的預算大數據信息進行標準化處理并存儲。大數據時代，政府預算相關信息在經歷爆發式增長的同時，也帶來了數據信息的混亂。由于大數據不嚴格定義數據收集標準，而是盡可能收集盡量多的信息，由此可能導致大數據平臺收集到的基礎信息雜亂無章。同時，出于數據信息互動共享、業務處理協調配合、預算監管具體可操作的需求，需要將大數據收集到的數據信息進行標準化處理并存儲，以保證獲取的數據原材料可以理解，并可以進一步的挖掘分析。具體來看，預算監管數據標準化需要運用信息組織技術對數據信息進行規范化重組，要消除數據結構的不合理、冗余混亂、分散等問題。要實現預算部門和職能部門之間的“左右”數據標準化；不同層級預算部門之間的“上下”數據標準化；財政部門與其他部門，政府與市場之間的“內外”數據標準化。通過數據標準化，既方便了存儲，也有利于數據共享和開發利用。其三，利用大數據技術對標準化存儲的數據進行建模分析，為預算監管提供有力支撐。大數據獨有的建模分析功能是其特色優勢之一。以政府預算執行進度監管為例，通過從政府預算大數據中心提取本期預算執行進度相關數據，并與序時進度、歷史同期進度等數據進行對比和建模分析，從而掌握本期預算執行的具體情況，發現本期預算存在的問題。基于此分析，預算監管部門可及時出具預算執行綜合報告，通過大數據中心及時反饋給相關預算部門和單位，并向社會公眾予以公布，以提高預算監管的科學性、透明性。其四，政府預算大數據中心應實現對政府預算編制數據、執行狀況的預測和預警。政府預算本身就具有預測性，預算部門在編制預算時，通常需要根據對社會經濟發展的預計，預測能夠收取多少預算收入，并根據社會管理和發展的需要安排具體的支出。新《預算法》要求各級政府應當建立跨年度預算平衡機制，近年來國務院也不斷推動建立中期預算框架，這就對我國的預算編制提出了科學化的預測要求，也為我國預算監管預警帶來了難度和挑戰。而大數據中心可利用已經收集到的規范化存儲數據，通過選擇決策樹算法、神經網絡算法等科學預測手段，提供科學的預算編制參考，并對未來的預算執行進行相應的預測預警。從而極大提高預算監管的效率性和科學性

另外，政府預算大數據中心還應該是預算信息共享平臺。只有充分的信息共享，才能使預算監管應有所為，大有可為。在符合《預算法》規定的基礎上，全面透明地向各級監管部門、職能部門、社會公眾反映預算情況，接受各界監督。要根據不同部門的信息需求和客觀情況，通過政府預算大數據中心建立不同的預算信息共享模式。例如，財政預算部門與其他政府相關職能部門應基于業務的松散耦合，建立基礎信息共享模式；預算部門與稅務、代理支付銀行部門應基于業務的緊密耦合，建立信息集中共享；預算部門與財政內部其他部門應基于業務的基本一致性，建立交互式信息共享；預算部門與監管部門、社會公眾應基于法律權限和義務的統一，建立信息開放透明共享。中央財政部門建立全國政府預算大數據中心，各級地方財政部門按照相應標準建立子中心，從而構建起標準全國統一、覆蓋縱向到底的政府預算大數據中心體系，有效解決政府預算信息孤島化，監管體系條塊分割的問題，從而實現預算監管的透明化。

（二）兩翼：人才培養和基礎設施建設兩翼齊飛

實現大數據與預算監管的有機結合，需要大數據人才培養和基礎設施建設作為兩翼支撐。

對于大數據人才的需求已經成為搶占新一輪大數據制高點的關鍵因素之一。根據麥肯錫全球學會報告顯示，到2018年美國將需要14—19萬名具有“深度分析”經驗的工作者，以及150萬名更加精通數據的經理人。因而要實現大數據與預算監管的有機結合，構建科學、高效的預算監管機制，人才是關鍵。一方面是大數據專業技術人才的供不應求，另一方面則是預算監管部門人員對于大數據知識和技術了解、掌握的極端欠缺。由于大數據技術本身涉及計算機、數學、統計學、數據分析等各種專業學科。因而，需要培養和引進大數據專業技術人才。通過專業技術人才為政府預算大數據中心的建立和管理提供技術支持和后臺保障，實現大數據與預算監管的初級結合。其次，需要對現有預算監管主要工作人員開展大數據應用的專業培訓。使他們在充分掌握財政業務、預算管理知識和經驗的基礎上，樹立大數據觀念思維，掌握大數據分析要領，培養一批復合型人才，實現大數據與預算監管的高級結合，極大提高預算監管的科學化水平。

只有大數據人才的支撐，卻缺乏相應的基礎設施建設，難免會陷入“巧婦難為無米之炊”的尷尬境地。由于大數據在采集數據方法、存儲空間、模型分析預測等方面的高層次要求，因而需要配備專業的基礎設施，從大數據硬件、軟件、技術三個方面支撐預算監管機制的構建。硬件上需要更高層次的寬帶網絡服務器、信息儲備及分層管理器等設施；軟件上則需要多種類型的信息處理和分析系統；技術上需要云計算、信息感知、傳輸、安全技術等。為應對大數據對基礎設施建設的高層次要求，其一，需要充分利用我國現有大數據相關科技成果，充分實現科技成果的轉移、轉化。例如我國在大型計算機的研制和開發方面一直處于世界前列，無論是超級計算機還是光量子計算機都毫不遜色于任何發達國家。因而，應該著力實現大型計算機研制成果的轉化，將其應用于大數據等相關領域。其二，要加快大數據硬件、軟件、技術上的研究突破，充分與高校、研究機構展開合作，鼓勵社會資本進入大數據技術領域。其三，加快實現現有財政信息系統、預算管理系統及軟件的升級與更新換代，注重對現有財政數據庫及服務器資源的改造和利用，使其能夠與大數據基礎設施建設進行相應的對接，同時也避免了因盲目建設和重復投資導致的財政資金浪費。

（三）三保障：組織機制、財政金融、法律法規為預算監管保駕護航

實現大數據與預算監管的有機結合，離不開組織機制、財政金融和法律法規的有力保障，要實現多方支持、協調統籌的預算監管合作支持機制，為預算監管運用大數據保駕護航。

1、完善組織機制。基于大數據已經上升到“國家戰略”的高度，首先應在國家層面建立大數據發展應用戰略統籌部門，聯合相關職能部門形成職責明確、協調統一的工作格局。其次，各級預算監管部門應與工信部門、科技部門展開戰略務實合作，與高校、科研機構展開協同發展合作，與大數據研發企業展開項目商業合作，依托高校成立預算管理與監督研究中心、財政大數據中心等，從而形成“政產學研用”相結合的協同創新模式和組織機制保障。最后，應盡快設立大數據專家咨詢委員會，聘請預算監管專家、大數據研究專家等擔任咨詢顧問，為大數據及預算監管合作發展提供決策咨詢。

2、加大財政金融支持力度。大數據背景下不斷強化和創新預算監管機制，不但是預算監管內在發展的迫切需求，更是深化新一輪財稅體制改革的必然要求。因而需要財政金融給予充分的資金和政策支持。一要引導財政資金投入政府預算大數據中心及其基礎設施建設，優化整合國家科技創新發展專項資金，著力支持針對大數據關鍵技術的研發。例如，2015年財政部大力支持江西財經大學成立“財政大數據研究中心”，并給予2000萬發展專項資金支持。二要完善預算監管部門采購大數據硬件、軟件、技術和服務的政策支持，對預算監管部門與企業、高校、科研機構合作開發大數據的項目、平臺給予財政資金支持和稅收優惠。三要鼓勵金融機構加大對于大數據研發企業的信貸政策支持，為其創新發展營造更加寬松的金融政策環境。

3、完善法律法規。無規矩不成方圓，大數據背景下預算監管機制的構建離不開相關法律法規的有力保障。一要適時研究出臺具體的預算監管法律法規和實施細則，進一步明確人大、政協、財政、審計、社會公眾的預算管理和監督權限，強化預算監管問責與懲處機制。二要配合政府預算大數據中心建設，修訂政府預算信息公開條例和預算信息資源管理辦法，明確相關主體的權責和義務。三要加強對數據濫用、惡意篡改和造假的懲處力度，加大對于國家網絡數據安全和信息隱私權的保護力度。

五、結語

大數據時代，將大數據引入國家治理，有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。以政府預算監管為切入點，通過構建“一體兩翼三保障”的預算監管機制，提高政府預算監管的效率性、科學性、透明性，并以此為契機全面推進現代預算制度、現代財政制度的建立。但需要注意的是，任何一種事務的發展和運用都有其客觀規律。大數據技術也是如此，大數據與預算監管的有機結合是一個不斷往復和循序漸進的過程，不可能“畢其功于一役”。同時，需要警惕“大數據萬能論”，在充分利用大數據優勢的同時，清醒地認識到數據本身固有的局限和缺陷，立足于財稅體制改革的大背景，理性運用大數據技術，不斷強化預算監管，最終實現國家治理現代化。■

[1]財政部國庫司.大數據時代：推開財政數據挖掘之門[M].北京:經濟科學出版社,2013.

[2]國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知[J].中國政府采購,2015,(09).

[3]沈昱池.大數據時代我國財政信息共享的思考[J].地方財政研究,2015,(11).

[4]王銀梅,曲豐逸.運用大數據強化預算監管[J].宏觀經濟研究,2016,(05).

[5]徐繼華,馮啟娜,陳貞汝.智慧政府:大數據治國時代的來臨[M].北京:中信出版社,2014.

[6]趙術高,李珍.應用大數據實施預算監管的基本構想[J].經濟研究參考,2016,(54).

[7]趙術高,李珍.政府預算管理與監督中的大數據思維[J].財政監督,2016,(11).

江西財經大學財稅與公共管理學院）

（本欄目責任編輯：范紅玉）