促進環境保護的財政政策研究

●蓋中偉

促進環境保護的財政政策研究

●蓋中偉

改革開放以來，隨著中國經濟的高速增長，經濟發展對環境和生態造成的壓力也越來越大，環境問題目前已成為制約我國經濟發展的重要問題之一。我國政府目前在努力完善相關環保法律法規的前提下，積極采取多種財政政策來加強環境保護。但同部分國家相比，還存在一定的不足。本文從經濟學角度出發，以公共支出理論為基礎，闡釋政府在環境保護中所發揮的不可替代的作用。然后結合現狀，指明目前財政投入、稅制體系、排污收費、監督、環保產業等方面存在的不足，最后提出完善我國環境保護財政政策的建議，希望財政政策能在環境保護上發揮更大的作用。

環境保護 財政政策 稅收

一、政府介入環境保護的理論分析

在當今的市場經濟理論中，一般來說，完全競爭是資源配置的最佳方式，但在現實中，完全競爭只是一種理論上的假設，理論上的假設前提條件在現實中是不可能全部滿足的。由于壟斷、外部性、信息不完全等因素的存在，僅僅依靠價格機制不可能實現資源的最優配置，因此出現市場失靈，需要政府介入，進行有效干預。環境問題和資源問題則尤其需要政府引導。

(一）公共產品理論

公共產品（public goods）是相對于私人產品而言的，是指社會全體成員可以同時享用的產品。公共產品具有非競爭性和非排他性，非排他性指一旦公共產品被提供，都不能排除其他人對該公共產品的不付費消費；非競爭性是指一旦公共產品被生產提供，增加一個人消費并不會影響其他人的正常消費。在市場中，基于基本的交易規則，生產者生產邊際成本等于邊際收益的產品，消費者最終購買這種產品，由于一名消費者在付費使用這種產品的時候，另一名消費者可以免費使用，這就導致付費消費者越來越少，生產者付出得不到補償，生產者越來越少，最終導致市場失靈。環境保護具有公共性，這主要由于環境資源屬于公共物品，在消費上具有一定程度的非競爭性以及非排他性。在這些資源的使用上，由于沒有明確的產權界定，同時缺乏約束機制，導致人們可以在不用付出成本或者付出很少成本的情況下就可利用資源來滿足自身利益的最大化的目標，而無視整體生態環境利益，進而造成資源的過度使用以及環境的極大污染，這就是公地的悲劇。同時環境保護具有整體性、艱巨性，需要政府進行控制把握。

（二）外部性理論

外部性是一種市場不存在的現象，如果某個人的行為通過市場之外的方式對另一個人產生了影響，那么外部性就產生了。根據行為人對他人的影響是有利的還是有害的，外部性可以分為正外部性和負外部性。外部性使得私人收益與社會收益、私人成本和社會成本之間存在差異。當個體的一項行為具有負的外部性的時候，私人成本小于社會成本，但私人收益大于社會收益；反之則相反。在理想狀態下，個體在追求個人利益的情況下會實現社會利益最大化，私人最優等于是社會最優。但在現實中，個體僅僅通過自身利益與成本來進行決策，往造成私人最優偏離社會最優，導致市場失靈。環境問題的外部性也分為正外部性和負外部性。環境保護的正外部性，即通過保護改善環境，可以使個人受益，但這種受益并不會給提供受益的個人帶來額外的報酬，這就會導致這種正外部性越來越少，“搭便車”現象嚴重，最終只能是政府承擔責任；負外部性即環境被破壞以及資源枯竭，但這些破壞者并不會為其行為付出成本，最終是政府承擔嚴重后果。綜上，由于環境的外部性，政府必須介入環境保護這一重要領域，并發揮重要作用。

二、我國政府加強環境保護的主要財政政策

由于環境資源具有公共物品和準公共物品的特性，使得政府在環境保護中發揮著舉足輕重的作用。財政是政府宏觀調控的重要經濟手段之一，國家財政的職能決定了建立和完善生態環境保護機制離不開財政政策的支持。目前我國政府也采取了一系列的政策保護和改善環境，二十年來環保工作已經取得一定成效。目前我國政府采取的環保財政政策主要有財政投入、征稅、補貼、排污收費等。

（一）財政投入政策

上世紀80年代以來，我國開始提出環境保護的概念，進而一系列法律法規開始出臺，如《中華人民共和國環境保護法》、《中國大氣污染防治法》等。有了法律的保障，相應的財政投入也開始進行。請見表1：

表1 全國環境污染治理財政投資(2008—2014)

由表1可知，國家給予環境污染治理的投入逐年增加，由2008年的4490.3億元增長到2014年的9575.5億元，所占GDP的比重由2008年的1.49%增長到2014年的1.51%。持續而穩定的環保投入是環境保護的物質基礎，其中，持續增長的財政支出是開展環保工作的重要保障。我國近年來高度重視環保問題，不斷加大政府的財政投入，創造多方條件，引導社會資金進入環境保護領域，為各項環保工作的有效進行提供了有力的基礎與保障。

（二）稅收政策

為了有效解決我國的環境問題，政府必須加強宏觀調控，而稅收政策是宏觀調控的重要手段。我國現行稅收政策中，用于環境保護的稅收政策主要有：消費稅、資源稅、企業所得稅、增值稅、城市建設維護稅、車船稅等，這些稅收的相互作用在減少污染、節約資源等方面發揮了重要作用。

（三）補貼政策

財政補貼是政府轉移支付的重要內容之一，是政府通過對生產者和消費者進行價格補貼，來激勵和引導生產和消費，促進我國綠色低碳發展以及節能減排。目前我國的環保補貼政策主要有稅收優惠政策、節能專項資金中安排一定數額的資金用來扶持光伏等新能源產業的行業龍頭與優勢企業、垃圾發電、污泥處理的政府補貼等措施。

（四）排污收費政策

排污收費是用于控制污染的重要手段。20世紀70年代末期，中國環境保護主管部門根據中國的實際情況，并借鑒國外的經驗，提出了“誰污染誰治理”的原則。根據這一原則，開始實施排污收費制度。中國的排污收費制度是在全國范圍內，對污水、廢氣、固體廢物、噪聲、放射性等多種污染物的各種污染因子，按照標準收取費用。例如各省（區、市）價格部門、財政部門和環保部門要將廢氣中的二氧化硫和氮氧化物排污費征收標準調整至不低于每污染當量1.2元，將污水中的化學需氧量、氨氮和五項主要重金屬（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）污染物排污費征收標準調整至不低于每污染當量1.4元；鼓勵污染重點防治區域及經濟發達地區，按高于上述標準調整排污費征收標準，充分發揮價格杠桿作用，促進治污減排和環境保護，同時實行差別收費，建立約束激勵機制，加強監督等，有效控制了污染。

三、我國促進環境保護財政政策中存在的問題

目前我國政府在巨大的環境壓力下，通過加大環境財政投入等一系列的財政手段，在改善和治理環境方面取得了一定成效，但是環境問題依舊還很嚴峻，所采取的一些政策措施還有一定的不足，具體體現在以下方面。

(一）財政用于環境保護的投入不足

1、環保投入總量不足。目前盡管我國財政投入不斷增加，但這也是我國總體經濟水平不斷提高的一個結果，財政用于環境保護的投資占GDP的比重依舊過低。由表1可知，在2008—2014年之間，盡管我國環保投入增長了2倍左右，但是2014年環保投資占GDP的比重僅僅1.51%，沒有明顯的提高。根據國際經驗，當治理環境的投資占GDP的比重達到1%—1.5%時，可以在一定程度上遏制環境的進一步惡化；當達到2%—3%時，環境質量會有所改善（世界銀行，1997）。美日德等國家的環保財政投入占GDP的比重均達到了2%的水平，我國還有一定的差距。

2、環保投入結構不合理。環保投入結構的不合理嚴重影響環境治理的效率，進而影響和制約著我國經濟的穩健發展。目前我國的環保投資結構主要由三個部分組成：城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資。（“三同時”指建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。）數據來源：2014、2015《中國統計年鑒》

表2 2008—2014年中國環保投資結構情況

由表2可以看出，我國城市環境基礎設施建筑投資占環保投入的比重超過50%，并且近年來總體呈現上升趨勢。我國城市化水平不斷提高，城市環境治理需要投入很多，但并不能因此輕視了工業污染源治理以及“三同時”的投資，工業在國民經濟中占據重要地位，應該加大對工業污染的治理。

（二）缺乏一套完整的稅收體系

目前我國沒有建立一套完整的環境稅體系，而環境稅的建立對于保護環境又是最為直接有效的一種手段。現有的相關的個別稅種，如資源稅、消費稅、車船使用稅等。這些個別的稅種在一定程度上并不能真正起到保護環境的作用，為環保提供的資金也有限。環保應具有強制性，應促使個人自覺去保護環境。

（三）排污收費制度不合理

我國從20世紀70年代開始，按照“污染者付費”的原則征收排污費。30多年來，排污費在對減少排污、促進環境保護方面發揮了重要作用，但從目前來看，排污費所占GDP的比重逐年降低，環境問題愈發明顯，排污費明顯跟不上經濟發展的規模，排污收費制度還存在著明顯的不合理因素。

1、收費標準不合理。目前我國的收費標準偏低，僅僅為污染治理成本的50%，有的甚至不及10%。這就導致了嚴重的問題：國家的本意是通過相應的收費來激勵生產者減少排污、促進節能減排，但是由于標準偏低，遠不及污染治理成本，使企業寧愿繼續污染也不愿意采取措施節能減排，“守法成本高，違法成本低”，違法依舊有利可圖，是目前的現狀。而且目前排污費把污染濃度作為標準，而忽視了排放量的問題，收取的費用難以達到治理的需要。

2、收費項目不完善?！杜盼圪M征收使用管理條例》規定，取前三個較大的污染當量作為應費排污量，而忽視其他因素就導致企業單位在計算排污量時只注重前三個量，實質上也是一種容忍排污的做法。目前我國排污收費的分類主要如表3所示：數據來源：2009、2010年《環境管理制度》執行情況

表3 2009—2010年全國排污費收入分類情況表

由表3可知，我國排污收費還是局限于對污水、廢氣的收費，對噪聲和危險廢物的收費很少，側重于對傳統工業的收費，而忽視了對相關服務業的收費，收費項目不完善，制度不合理。

（四）對環保資金的監督不足

1、環保資金使用率低下，效益不高。目前我國排污費主要通過行政手段來進行管理，因而會受到來自各方的干預，如政策規定等，同時挪用、擠占排污費的現象時有發生，影響了排污費的使用效率。同時排污收費主要由地方政府進行，而沒有一個完善的法律保障，這就導致排污收費的征管隨意性比較大，各地方征收混亂。

2、部門監督職能模糊不清。1989年《環境保護法》規定了統一監督管理與分級、分部門監督管理相結合的體制。2015年最新《環境保護法》依舊沒有做出相應的改變，各監督管理部門之間職責權限劃分不清，特別是統管部門與分管部門之間缺乏必要的監督和制約，導致實踐中部門之間出現相互推諉等不良現象，大大降低了監督管理的效能。例如水污染問題，上游地區的水污染可能會導致下游地區的水污染，面對這種情況的環境問題，很容易出現地域糾紛。原本屬于環境保護監督管理對象范圍的事項，環境保護監督管理部門卻無權監管；法律、法規明確規定的監管事項，在實踐中卻由于職權所限而無力監管。現實狀況復雜，我國目前的立法還不成熟。

（五）環保產業發展滯后

在未來的發展中，中國為解決貧困問題和提高人民的生活水平，必須保持較高的增長速度，未來的經濟增長不能建立在環境大幅度退化的基礎上。要實現經濟增長和環境保護的“雙贏”，就必須走綠色發展道路，環保產業發展尤為必要。環保產業是指在國民經濟結構中，以防治環境污染、改善生態環境、保護自然資源為目的而進行的技術產品開發、商業流通、資源利用、信息服務、工程承包等活動的總稱，是一個跨產業、跨領域、跨地域，與其他經濟部門相互交叉、相互滲透的綜合性新興產業。目前我國環保產業雖然取得了一定的發展，但同美日等國相比還很落后，科技水平很低，環保產業產值占GDP的比重很低，而且地區發展不均衡，東部地區高于西部地區。

四、完善我國環境保護財政政策的建議

（一）建立并完善財政環保投入機制

1、建立長期有效的環保預算增長機制。根據國際經驗，當環保投入至少達到GDP的2%時，環境問題才能得到改善。我國長期以來沒有突破2%。要逐步提高政府預算資金中環保資金的投入比重，確保財政對于環保的預算增速高于財政收入的增長幅度，同時財政對于環保方面予以一定的傾斜支持，科學制定指標，確保在環保問題上有足夠的資金支持。

2、拓寬環保資金來源渠道。目前我國環保資金主要來源于中央政府財政撥款，要拓寬資金來源渠道，將政府與市場結合起來，多方配合吸引資金進入環保領域。一方面可以吸引國外資金投資我國環保產業，另一方面加強國債對環保方面的支持力度，考慮發行專門用于環境保護的國債。同時加大轉移支付力度，特別是對中西部地區積極鼓勵企業自主融資。

3、優化投資結構。目前來看，我國對工業污染源的治理并沒有得到有效的重視，由表1可以看出有的年份甚至出現了負增長，目前普遍認為對工業污染的治理會在一定程度上降低經濟增長速度，因此忽視了對其的治理，嚴重的霧霾天氣很大程度上就是由工業污染源造成的。因此，在當下，應該調整環保投資的重心，加大對工業污染源的治理，對于重工業的治理更應該建立專項資金，加強對企業生產技術的改進與革新，爭取在源頭上盡可能減少污染。

（二）改革現行環境保護稅收制度

1、逐漸進行費改稅，積極施行環境保護稅。以“收費為主，稅收為輔”是一直以來的一個基本格局，我國《環境保護稅法》自2018年1月1日起實施，應盡快將目前的收費轉化為相關環境稅，健全環境保護稅，使其在中國的環境保護稅制中發揮基礎性作用。

環境保護稅建立的目標在短期上應該是減少污染、促進資源節約；在中期的目標上應該是調整產業結構，促進產業的優化升級；在長期上的目標應該是承擔負責任的大國形象，利用本國的優勢號召國際社會一起解決環境問題。在納稅人選擇上，遵循“誰污染，誰付費”的原則，選擇在生產生活中對環境造成污染的單位和個人。在稅率選擇上，應該按照排污量和排污濃度來綜合確定，同時要根據我國環境現狀來確定，不同時期應作出不同的調整，因時制宜。

2、完善現行的稅收制度。首先對于資源稅，我國應借鑒國外經驗，擴大資源稅的征稅范圍，盡快將其他資源如水、草地等眾多再生時間比較長的資源納入征稅范圍，擴大對資源的保護力度。同時提高資源稅的稅率，目前我國原油價格每噸3000多元人民幣，其中資源稅只有14元至30元，資源稅太低不利于資源的可持續利用。再次，應改變資源稅的征收方式，目前我國資源稅對煤炭、金屬等資源實行從量定額征收，稅收收入不受價格的影響，而近年來相關產品的價格在不斷上升，資源稅收入卻沒有得到明顯的提升，這顯然是不合理的。應將資源稅的征稅價格標準進行調整，與消費品價格掛鉤，與市場進行結合。

對于消費稅，同樣擴大范圍，并提高稅率，特別是對于不符合我國現行節能標準的高污染、高耗能的產品以及在使用過程中或使用后造成污染的產品征稅。對于企業所得稅，加強對生產環保產品、資源綜合利用企業的優惠力度，加大對單位能耗高的企業的征稅力度，通過稅收政策支持企業的科技創新，節能減排。

（三）健全和強化排污收費制度

1、科學制定排污收費標準，擴大收費范圍，強化環保理念。目前我國排污收費標準偏低，排污收費標準的確定應高于污染治理成本，政府規定在每一污水排放口，對五項主要重金屬污染物（鉛、汞、鉻、鎘、類金屬砷）均須征收排污費；其他污染物按照污染當量數從多到少排序，對最多不超過3項污染物征收排污費，這實際上默許了其他污染物的排放，應加強對污染物的監測，將其他污染物納入收費標準，擴大征稅范圍，在繼續對廢水、廢氣排污收費的同時，加強對固體廢棄物排放、噪聲超標的征收。

2、加強環境監察隊伍的建設和管理。目前應加強環境執法隊伍的建設，加強專業監測技術人員的配備，加強監測設備的推廣和使用，加強對中西部地區相應人才的培養力度，確保環保部門的征管能力與目前的排污狀況相匹配。

（四）加強對環保資金的監督

1、在環保資金的使用上引入績效考核，提高使用率。對于環保資金的使用做到?？顚Ｓ?，不能任由其他事項的擠占和挪用，在環保資金的投入環節一直到資金的結束環節，都要制定科學合理的績效評價體系，確保環保資金效用的最大化。要充分發揮建成項目的環境效益，項目在建成一段時間后，環境部門與相關部門要對該項目進行績效評估，考察其對周邊環境造成的不利影響，如果影響較大，需要勒令整改，同時做出必要的行政處罰。

同時，在環保專項資金的使用上更要進行績效考核，對專項資金監督管理情況進行審查，重點關注項目驗收、績效評價、跟蹤檢查、信息公開等方面的制度執行情況，努力提高資金的使用效益。

2、將監督職能具體化，明確化，規范化。目前對環保資金的監督由審計監察部門進行，但是作為部門外監督，他們并不了解環保資金的使用是否科學合理，容易造成資金的浪費。因此，對于環保資金的監督，應設立專門的內部監察部門，具體監督環保資金的每一項使用，努力使責任落實到個人。因為環境問題是一個全球性整體性問題，因此對于環境問題絕不能有地方保護主義，應科學界定中央和地方的環境事權，中央對于地方跨區域的環境問題應及時進行整治，絕不能任由地方治理。

（五）大力發展環保產業

環保產業具有促進資源的可持續發展、科技含量高、污染少、附加值高等諸多優點，因此大力發展環保產業對于我國經濟又好又快的發展百利無一害。借鑒國際經驗，結合我國國情，首先我國應加大對環保產業的投資力度，國家牽頭進行技術創新并大力推廣使用，充分發揮稅收杠桿的調節作用，對于環保產業大力進行政策支持。其次，要提高廣大人民的環保意識，通過補貼、媒體宣傳等多方途徑提高環保積極性，特別要推動環保NGO的發展，使消費者養成綠色消費的良好習慣。最后，國家應逐步提高環保標準，一方面是不斷提高我國環保水平的要求，另一方面是應對國際上“綠色壁壘”的要求，不斷提高我國環保產品的國際競爭力，朝著“綠色強國”不斷邁進?！?/p>

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東北財經大學財政稅務學院）

（本欄目責任編輯：鄭潔）