未來趨勢：健全新時代PPP機制

未來趨勢：健全新時代PPP機制

主持人：92號文明確提出要對新項目嚴格把關，優先支持存量項目，確保入庫項目質量。在新的形勢下，如何建立健全PPP項目入庫和退庫機制，使其既能嚴格進入，又能合理退出？

黎昭：一方面，入庫PPP項目應堅持提供有效公共產品或服務的基本屬性。如果采用PPP模式與采用政府傳統投資運營方式相比，并不能有效提供高質量的公共產品和服務供給或提供產品和服務不及時、不達標，那么該項目就無法達到物有所值的基本要求，不應該采用PPP模式，已采用的也應該被清退。在確定PPP項目合作范圍時，應嚴守項目公共性、公益性的底線。省級財政部門要加大對入庫項目的審核力度，對“兩個強制”用PPP模式實施項目、用PPP模式盤活存量項目以及有現金流、使用者付費項目優先進入PPP項目庫；從嚴從緊控制無現金流、完全政府付費的項目以及政府債務問題突出、政府債務負擔重、政府支出責任大的地區申報的項目。另一方面，要完善PPP項目的合理退出機制。這里的退出不應當是被動退庫，因為新政下不合格的PPP項目應當及時被清理出庫。建立健全PPP退出機制，主要是民間資本可以自由進出。目前相關主管部門已經探索試點PPP項目資產證券化工作，這可能是未來民間資本退出的一個方向。

溫來成：凡入庫項目按照新標準和流程完成入庫程序，確保項目質量，使PPP項目庫管理能夠上一個新臺階。同時，對入庫項目實行動態管理，定期評估其實施進度，以及合規性、合法性，對出現問題的項目，限期整改，整改無效的責令退庫，達到項目庫能進能出，達到預期目的。

莊佳強：從短期來看，應該嚴格按照92號文給出的排查文件列表、具體違規清退標準（7條23類）對項目進行規范。從項目是否適用PPP模式、操作流程是否規范、交易結構是否涉及違規舉債、信息公開是否充分等角度清理入庫項目和規范新增項目。

在中長期，則應該建立更為透明、規范、高效的項目遴選機制。這需要做好頂層制度設計及安排，特別是創設更適合非央企參與的政策法律環境，健全利益共享和風險分擔機制，保障社會資本在PPP項目完成后的合理退出，落實行政監管和社會監督。在項目入庫階段進行規范，防范事中和事后的入庫項目退出風險。

劉合定：從部門銜接層面看，主管部門要側重項目的前期準備和建設運營過程的行業監管，督促社會資本方按照合同約定履行義務；財政部門在給予政策指導的同時，要側重項目的盈虧分析和財政負擔，確保PPP模式有利于提升效率或節省開支，并及時監測項目的各項財務指標。

從項目退庫的角度看，要有自愿退庫和強制退庫的制度設計。合同中可以約定終止合作的若干情形，賦予合同一方或雙方解除合作的權利，明確此類情形屬于自愿退庫的范疇。對于采取欺騙方式謀求合作、項目運營期明顯偏短、社會資本方出現嚴重違約等，以及其他屬于92文規定情形的，賦予地方政府強制退庫權，以確保PPP項目庫的嚴肅性和規范性。

從完善政策體系層面，程序上要嚴格按照 《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金〔2014〕113 號）要求，從項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個環節進行把握，確保項目形式合規、程序規范。同時，為便于操作，各地要結合實際編制PPP項目庫操作指南，按照項目所處階段對項目進行分類，明確入庫的基本要求和條件，細化項目申報審核流程，嚴格項目庫的管理，確保PPP項目入庫、退庫有章可循。實踐中要嚴格按照92號文的要求，對擬入庫項目逐個逐項審核，確保入庫項目可執行可操作，避免虛假或難以執行的項目入庫，影響PPP政策的導向作用；對已入庫項目要實行動態管理，確保項目及時全面公開重大信息、各項資金按約定落實到位、項目建設（運營）有序推進、各項財務指標良好等，切實體現PPP模式的優越性。

主持人：對比國資委192號文與近日國家發展改革委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，可以看出，一方面國家對央企參與PPP項目管控力度加大，另一方面鼓勵民間資本參與PPP項目，增強經濟內生增長動力。如何解讀這兩份文件？

黎昭：192號文通過適度控制央企參與PPP項目，一方面可以理解為PPP領域去杠桿，另一方面實際上是間接增加了民間資本參與PPP項目的機會和積極性，從而優化PPP項目的資金來源，實現PPP項目多渠道籌措項目資金，多方共享投資收益、分擔投資風險的發展初心。發展改革委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，直接鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作（PPP）模式更好發展，提高公共產品供給效率，可以理解為PPP項目補短板，補齊PPP項目中民間資本份額不足、民營企業參與度不夠的短板。兩者協調配合，既做到為PPP領域去杠桿，又做到為PPP領域補短板，從而充分發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用，增強經濟內生增長動力。

溫來成：在目前中標的PPP項目中，包括央企在內的國企占據了60%以上的市場份額，央企面臨的風險是不言而喻的。在整個PPP市場迅速膨脹，中央企業充分利用其優勢在全國各地跑馬圈地的背景下，國資委192號文對央企投資PPP項目的風險管理提出了具體要求，這是非常及時的、必要的。而近日發改委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，鼓勵民間資本參與PPP項目，增強經濟內生增長動力，這和PPP項目的本來性質是一致的。在國際上PPP的基本含義是公共部門與私人部門合作，充分發揮各自優勢，利用資源共享，風險共擔，為社會提供優質的公共服務。鑒于我國的國情和現階段的具體情況，PPP項目建設運營不能排除國有企業，但目前民間資本占PPP市場份額的30%左右，比例較低，鼓勵民營企業參與是十分必要的。

莊佳強：2017年以來，一系列鼓勵民企參與PPP項目的文件和192號文的出臺，實際上是黨中央關于深化投融資體制改革、激發民間投資政策的具體落實。

從現有PPP項目的市場參與方來看，央企無論在項目數量上，還是在融資規模上都遠超過民企，據基建通大數據統計，僅2017年1—7月中國鐵建、中國中鐵、中國交建、中國建筑、中國電建、中國能建、中國中冶、中國化學這8家央企就中標PPP項目429個，總投資金額達15397.74億元。這一方面受益于央企在基建領域的優勢地位，另一方面也和央企更容易與地方政府合作有關。192號文的出臺，對央企從事PPP項目從總量上進行管控，明確要求央企內部進行負債規模控制和財務風險控制，以防止央企加杠桿。

而民企對PPP項目的投資意愿始終不強，不愿投、不敢投的顧慮長期存在。2017年以來，市場利率的上升和PPP項目回報率的下調進一步減弱了對民企參與PPP項目的激勵。長此以往，PPP項目最終轉變為央企和政府合作項目，并未能充分實現市場化改革的目標。而鼓勵民間資本參與則是為了進一步強化PPP項目的市場面，更好地發揮其市場效率。這就需要在確保公共利益的前提下，提高項目的合理投資回報。而192號文的出臺，對央企參與PPP項目進行更嚴格的管控，也為民企參與PPP項目提供了更多的空間。

劉合定：發改委發布的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作（PPP）項目的指導意見》，是落實黨的十九大報告“支持民營企業發展，激發各類市場主體活力”的具體體現。相對于國有企業，民間資本具有產權清晰、經營方式靈活、市場敏感性強的特點，這也是我們推廣PPP模式的初衷，即吸引民間資本的充裕資金，發揮其高效的特點。然而民間資本也存在融資難、管理不規范、片面追求盈利的缺點，所以實踐中已實施的PPP項目，社會資本方多為有政府背景的國有企業。發改委此次專門發文，要求 “同等條件下，優先選擇運營經驗豐富、商業運作水平高、創新創造能力強的民營企業”，就是為民間資本保駕護航。

與此相對的是192號文，對中央企業參與PPP進行管控，主要原因在于已經實施的PPP項目中有太多央企的身影。這既擠占了民營資本在PPP市場中的份額，也與中央對央企的定位不符。黨的十九大報告指出，“加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值。”近年來眾多央企熱衷于房地產等熱門產業，導致主業不突出，致使其在國民經濟中的引領地位有所削弱，也不利于國家戰略的實現。

192號文提出的“聚集主業、規模控制”的思路，就是希望央企能夠回歸主業，回歸到國家戰略上來。應該說，發改委的意見和192號文對于PPP是一種福祉，一邊管控中央企業、一邊鼓勵支持民間資本，這必將使PPP迎來一個新的局面。

主持人：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。通過以上解讀，結合當前國內外經濟發展形勢，如何認識新時代下我國PPP模式的未來發展趨勢？

黎昭：財政部副部長、PPP工作領導小組組長史耀斌指出，當前，中國特色社會主義已經進入新時代，這是我國發展新的歷史方位，我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為行動綱領，不斷深化改革，努力開創PPP事業新局面。結合史耀斌副部長的講話，我認為未來PPP模式的發展趨勢有以下幾個方面內容：一是嚴格規范PPP項目入庫和退庫管理。守住公共性、公益性這兩條底線，防止將商業項目和純工程項目包裝成PPP項目進行融資，及時清理不規范的PPP項目。二是堅持PPP項目創新與風險控制并重。發揮創新引領經濟發展的作用，未來“科技+金融+管理”的創新模式將成為PPP市場的新動力，同時積極完善PPP項目風險分擔機制，防止風險不合理轉移。三是提高民間資本參與PPP項目的積極性。清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，讓更多的民間資本參與到PPP項目中來，優化供給結構，增強經濟發展的內生動力。四是全面推進PPP項目績效管理。未來PPP項目的績效考核標準需進一步細化，進一步完善按效付費機制，優化PPP項目全生命周期一體化管理。

溫來成：黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。這表明我國社會主義經濟社會建設進入了一個新時代，同時，與國際上發達國家相比，盡管我國已是世界第二大經濟體，但經濟技術實力仍有差距，我國仍是世界上最大的發展中國家，目前且長期處于社會主義初級階段。在此背景下，PPP模式在我國仍有廣闊的發展前景。首先，PPP模式在我國新型城鎮化建設中大有可為。我國目前城鎮化率在56%左右，新型城鎮化建設是我國今后幾十年經濟社會發展的重要特征之一，這對基礎設施建設有巨大的需要，為PPP模式的運用提供了廣闊前景。其次，PPP模式在我國深化供給側改革、提高政府公共服務能力方面能夠發揮重要作用，也在提供醫療衛生、教育、公共文化等公共服務中扮演重要角色。最后，PPP模式可在提高政府治理水平和治理能力現代化方面發揮積極作用。

莊佳強：黨的十九大報告指出我國進入了新時代，而新時代的主要矛盾已經演變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。這一主要矛盾在公共服務領域的一個突出表現是政府提供的公共服務的質量無法滿足人民美好生活的需要。這就需要在公共服務領域推進PPP改革，轉變政府職能，放寬市場準入，鼓勵競爭創新，充分釋放市場活力，增加發展新動能，著力提高公共服務的供給質量和效益。

從92號文來看，未來在PPP項目的監管方式上，將逐漸從重建設向重運營轉變。PPP項目的運營才是提高公共服務質量和效率的主要方式，也符合新發展理念的要求。

從192號文來看，未來PPP項目的社會資本參與方將更為多元化，央企、地方國企和民企都能在更開放、公平的環境下參與PPP項目，促進PPP項目的平衡充分發展。

整體來看，未來PPP項目將逐漸轉變為多元社會資本參與的“重質量、重管理、重運營”的公共服務提供模式。

劉合定：從歷史上看，清朝末年洋務運動中的官商合辦，以及新中國初創時期的公私合營，都在特定的歷史時期發揮了積極的作用，這些都可以看成PPP模式的初級階段；從國際上看，歐美等國尤其是英國在城市基礎設施領域PPP模式的成功，為我們提供了可以借鑒的先例。同時，針對當前實體經濟增長不足、資本市場活力不夠、產業結構不完善等問題，以及百姓對出行、入學、就醫以及美好生活的迫切需要，大力發展PPP不失為一個好的選擇。

如前文所述，PPP最大的作用不在于資金支持，而是管理和運營，同樣的項目，交給社會資本去建設、去運營，投資更少、效果更好，我們沒有理由不選擇PPP。當然，這中間可能會有產品質量以及資本短期行為等弊端，但這不是PPP本身的問題，其可以通過政府部門的行業監管和信用體系建設等方式解決。所以說，PPP模式確實可以緩解政府投資不足的難題。

另外，與政府主導的投資不同，PPP模式中政府與社會資本是一種平等關系，二者的分歧爭議也將由合同法或行政合同相關規定來調整，政府不能再仰仗行政職權處于強勢地位，這有助于增強政府的規則意識和法治思維，也有助于分清政府和市場邊界，從而讓雙方在各自擅長的領域發揮最大效能，使得社會效益最大化。從宏觀層面看，PPP對提升國家治理能力和構建現代財政制度也具有重要意義。■

（本欄目責任編輯：王光俊）