云南少數民族干部隊伍建設配置研究

【摘 要】 本文概述了新中國成立以來少數民族干部政策發展現狀，分析了云南少數民族干部隊伍建設實踐。針對存在的問題和不足，提出必須建立一套少數民族干部隊伍培養的長效機制：第一要加大對少數民族干部培養選拔配備力度;第二要積極拓寬少數民族干部來源渠道;第三要創新少數民族干部工作激勵機制;第四要強化少數民族干部實踐鍛煉培養;第五要健全少數民族干部培訓體制。

【關鍵詞】 民族地區;干部隊伍;面臨問題;對策

我國自古以來就是一個多民族國家，長期以來，漢族與少數民族不斷地交流融合形成休戚與共、互助合作的民族關系，締造了中華民族的輝煌歷史和璀璨文明，奠定了中華民族團結協作的歷史基礎。黨和國家為了促進民族團結、民族融合，制定了一系列行之有效的民族政策。其中，民族區域自治政策、培養和使用民族干部政策是我國兩大主要民族政策。

對于少數民族自治地區的發展，本民族干部具有通曉語言習俗、熟悉本地實際、群眾基礎深厚等得天獨厚的優勢，是黨和國家團結聯系少數民族群眾的重要紐帶，是鞏固民族團結的重要橋梁，也是民族地區實現經濟社會科學發展的中堅力量。然而由于自然條件和歷史的原因，東西部地區的地域發展差異巨大，全國絕大部分的貧困人口主要在少數民族地區。為了使少數民族地區盡快發展富裕起來，國家高度重視對少數民族地區干部的培養，希望通過培養大量本土黨政領導人才、專業技術人才以帶動少數民族地區經濟的騰飛。

云南是中華民族大家庭的典型縮影，也是中華民族多元一體化格局的生動案例，具有六個“全國最多”的典型特征，即“世居民族最多、特有民族最多、人口較少民族最多、民族自治地方最多、跨境民族最多”。[1]如果沒有一整套完備的培訓體系，要在具有如此獨特地域環境、復雜人文環境的地區開展具體工作幾乎是不可能的。[2]換言之，在云南作為一個稱職的領導干部，對民族政策必須了然于胸，對民族問題必須時刻關注。因為人才是第一資源，是地區經濟發展的戰略資源。云南要實現跨越發展，關鍵就在于能不能讓少數民族地區各方面優秀人才脫穎而出，能不能不斷造就、培養、選拔一大批優秀的少數民族干部，并給予他們足夠的舞臺施展才華。因此，不斷加強少數民族干部隊伍培養建設對于云南經濟社會發展具有極其重要的現實意義和戰略意義。

一、新中國成立以來少數民族干部政策發展

新中國成立以來，根據不同時期、不同階段的社會主義建設需要，黨和國家在選拔培養少數民族干部所實施的方針、政策也不盡相同。

建國初期，毛澤東主席以西北地區工作建設環境為例指出：“要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動派，沒有大批從少數民族出身的共產主義干部是不可能的。”這成為了新中國成立后黨和政府就少數民族干部選拔任用工作的主要指導方針。此后，中央人民政府頒布《培養少數民族干部試行方案》提出從中央到地方，都應從實際出發，開辦政治學校與政治培訓班，普遍而大量地培養少數民族干部，以實現國家經濟建設，民族區域自治的政治需要。

十一屆三中全會以后，鄧小平同志提出：“辦好中國的事情，關鍵在黨，關鍵在人。”黨和國家也對少數民族干部選拔政策做出了及時調整：“大力培養四化所需要的、具有共產主義覺悟的少數民族政治干部和專業技術人才，實現干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化，保證黨的基本路線全面貫徹執行，為少數民族地區的社會主義現代化服務。”[3]

1993年，中央組織部、中央統戰部、國家民委聯合下發了《關于進一步做好培養選拔少數民族干部工作的意見》，提出要 “按照干部‘四化方針，加強領導班子建設，培養造就一支德才兼備，廉潔勤政，密切聯系各民族群眾，門類齊全、專業配套、結構合理，能夠適應改革開放和發展社會主義市場經濟需要的少數民族干部隊伍。”[4]通過系統的培訓機制，以不斷提升少數民族干部的政治、業務和專業素質，重點培養和充實各類科技管理人才隊伍，大膽選拔使用少數民族優秀中青年干部，并根據形勢變化更新少數民族干部教育內容，加強教育制度建設，為進一步推進我國少數民族地區深化改革提供組織保證。

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，高度重視民族工作，尤其是少數民族干部培養選拔工作。習近平總書記指出“要全面貫徹落實黨的民族政策，堅持和完善民族區域自治制度，不斷增強各族人民對偉大祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同、對中國特色社會主義道路的認同，要堅持把培養少數民族干部作為干部隊伍建設的重中之重來抓，按照德才兼備、以德為先的標準，堅持把堅定維護祖國統一，在大是大非問題上立場堅定、頭腦清醒、行動堅決的優秀少數民族干部選拔到各級領導崗位上來。”[5]

二、云南加強少數民族干部隊伍建設的實踐

云南是全國少數民族種類最多的省份，根據第六次全國人口普查資料顯示，云南人口為4596.6萬人，少數民族人口1533.7萬人，占總人口數的33.37%。其中有白、哈尼、傣、傈僳等15個少數民族為云南所特有，是特有民族最多的省份。目前云南有8個民族自治州和29個民族自治縣，近200個民族鄉，自治地方轄區占全省面積的70.2%。民族區域自治地方具有民族風俗獨特、情況復雜等特點，對各級領導干部開展民族工作要求具有較高的政治素養、業務能力和專業水平。新時期以來，在民族團結和邊疆穩定的事業中，云南省各級黨委和政府堅持一切從實際出發，認真貫徹執行黨的民族政策，在處理省內民族關系、解決民族問題方面取得了很大的成績，積累了豐富的經驗，尤其在培養和選拔少數民族干部方面形成了一整套辦法，具有云南特色、富于時代特征。

一方面從源頭抓起，加強基礎建設。通過拓寬少數民族干部來源和培養選拔范圍，不斷提升理論素養和實踐鍛煉以提高其綜合素質;另一方面強化制度建設，為其充分發揮聰明才智提供平臺和保障機制，真正使少數民族干部有職、有權更有為。從2003年開始，云南堅持實施25個世居少數民族都要有1名以上干部擔任省級機關廳級領導職務的做法。在公務員招考、事業單位招聘中，采取特殊政策措施，拓寬少數民族干部的入口。2013年，云南省公務員中少數民族達10萬名，占32.1%。[6]2014年云南省16個州市的黨政班子中，全部配備了少數民族干部，少數民族干部任“一把手”的占37.5%。[7]其中大理州截止2016年6月少數民族干部人數為12079人，占總干部隊伍的52.87%，其中廳級19人，處級740人，科級6643人;全州事業單位少數民族人才28349人，占事業單位人才隊伍的50.23%，其中少數民族管理人才721人，占管理人才總量56.63%，少數民族專業技術25717，占專業技術人才總量50.08%，少數民族技能人才1911人，占技能人才隊伍總量47.60%。[8]

建設高素質少數民族干部隊伍，是推動經濟社會又好又快發展的重要保障。云南在執行國家關于民族干部培訓政策的基礎上根據省情制定和發展了具有特色的少數民族干部培訓。積極探索創新干部培養的有效途徑，采取靈活多樣的方式方法，大力實施干部能力素質提升工程，全面提高黨政人才的執政能力和領導水平。對于少數民族干部的培訓主要包括：

第一，培訓教育。云南省委于2013年制定《2013—2017年云南省干部教育培訓規劃》，對今后5年全省干部教育培訓工作作出部署。強調要全面深化干部教育培訓改革，全面提升干部教育培訓質量，不斷增強教育培訓的統籌性針對性實效性，努力培養信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的好干部。[9]要求民族地區干部培養要緊貼地區經濟社會發展需要，重點抓好少數民族年輕干部和執政骨干培養項目，確保民族地區干部每兩年有一次脫產培訓。通過干部教育培訓基地建設，形成了以黨校、行政學院、高等學校為龍頭，遠程教育站點、企業實訓基地為基礎，省內外高校、科研院所為依托的多元化在職干部教育培訓模式。2014年成立的云南民族干部學院成為全國首家由地方政府依托地方院校建立的民族干部學院，是一個專門培養少數民族、民族地區和民族工作干部的教育培訓機構，是云南貫徹落實中央方針政策針對少數民族干部培訓的重要舉措。其在培訓內容設計上，始終本著“干什么學什么”、“缺什么補什么”、“要什么教什么”的原則，以干部能力素質需求為導向，重點強化干部在職教育的針對性和實效性。

第二，掛職鍛煉。中共中央組織部印發的《關于進一步做好培養選拔少數民族干部工作的意見》中明確提出“要有領導、有計劃地組織少數民族干部到基層或上級領導機關、綜合部門掛職鍛煉，或到經濟較發達地區考察學習、掛職鍛煉，開闊視野，增長才干，增強改革開放意識和全局觀念，提高宏觀決策水平和解決實際問題的能力。”云南省政府專門出臺政策提出要每年選派50名民族地區的干部到省級機關、群團、省屬企事業單位和省內發達地區掛職鍛煉，其中少數民族干部所占比例不低于60%;每年選派30名，省管少數民族后備干部到國內外考察學習。以德宏州為例， 2012年德宏州共選派43名少數民族干部外出掛職鍛煉，其中：廳級4名、處級8名、科級22名，一般干部9名;選派124名少數民族干部到鄉鎮和村掛職，其中：科級31名，一般干部93名。[10]通過掛職鍛煉，使少數民族干部進一步開闊視野，增長才干，積累工作經驗，提高了綜合管理能力和解決處理復雜問題的能力。

第三，交流輪崗。推動干部交流輪崗，是加強干部培養鍛煉，激發干部隊伍活力的有效途徑。通過構建全方位、多層次、多形式的干部交流格局，積極推動少數民族干部交流，既推動干部資源向少數民族地區基層一線傾斜，也選拔了一批具有豐富基層工作經驗的少數民族干部，充實到省直機關單位。同時，更加注重加強干部的培養性交流，對有發展潛力、但閱歷比較單一的少數民族干部，有意識地進行跨系統跨單位交流，抓好關鍵崗位和同一崗位任職時間較長的少數民族干部的內部輪崗，使干部實現多崗位鍛煉，豐富閱歷，增長才干。按照省委省政府的部署，2012年以來，少數民族自治州、自治縣機關黨委的大批次少數民族干部被交流到經濟部門工作，同時部分經濟部門少數民族干部被交流到黨委機關工作，從而培養了更多的少數民族復合型干部。

三、面臨的問題

雖然云南各地區在培養、選拔和使用少數民族干部探索了一些途徑和方式，提升了干部隊伍質量，提高了干部隊伍數量，改善了干部隊伍結構，取得了很大的成績。但是，受到各種因素制約，很多好的政策得不到落實，部分地區少數民族干部的培養、選拔和使用與新形勢、新任務相比，與黨的民族政策的要求相比較， 與少數民族地區發展的需求相比較，與其他較發達省份相比， 尚有較大的差距。主要問題包括：

一是人才結構及分布不合理。與其他省份相比，一方面云南高層次人才隊伍發展仍然緩慢，高層次人才總量不足，且主要集中在昆明。其他州市高學歷、高職稱的人才比例偏低，特別是懂管理、懂技術、懂經營的復合型、創新型人才較為缺乏。另一方面，鄉鎮基層直接從事生產的專業技術人員嚴重不足，工業、農業、工程技術等專業人才也較為缺乏，直接影響著經濟社會發展和產業結構調整，導致地區人才隊伍創造力整體較弱。

二是少數民族干部人才流失現象嚴重。由于民族地區經濟社會發展比較滯后， 人才的培養和引進得不到足夠的經濟保障，本土的少數民族人才難以培養， 培養出來后留不住， 外面的人才又難以引進來，人才流失現象嚴重。從區域上看，越是基層，人才引進和留住更難，在醫療衛生、教育等系統顯得尤為突出。由于編制及政策落實問題，加之缺乏科學合理的就業指導，很多高學歷少數民族計劃畢業生在完成學業后卻得不到合適的安置，很多大學畢業生由于專業不對口，無法在民族地區找到工作，不得不選擇去東部發達地區和省會城市，造成了人才的極大浪費。

三是少數民族干部培訓體系不夠健全。在少數民族干部的交流培養、教育培訓方面，尚未構建起與發達地區及上級機關較為完善的對口交流和定向掛職鍛煉制度。其次少數民族干部培訓教育經費投入嚴重不足，大部分州縣黨校教學設施不配套，培訓制度不健全，培訓內容比較陳舊，導致某些知識技能反復培訓，對于職業教育和針對少數民族具體實際的培訓較少。此外由于參加培訓的名額有限，要求參訓的干部必須達到一定的行政級別，而達到參訓級別要求的少數民族干部數量較少，這使得大量的從事最基層民族工作的普通干部和鄉村民族干部很難獲得學習鍛煉的機會。

四、對策建議

大力培養和使用少數民族干部，是黨和國家一項重要的民族政策，是促進少數民族地區經濟社會發展，協調民族關系，解決民族問題的關鍵。針對云南民族地區少數民族干部選拔培養工作中存在的問題，要進一步健全完善少數民族干部的培養、選拔、使用的途徑和方式，制定和實施民族地區干部發展專項規劃，幫助民族地區更多地培養經濟社會發展急需的黨政干部，確保少數民族和民族地區經濟社會共同繁榮、共同發展。

第一要加大對少數民族干部培養選拔配備力度。注重頂層設計，從省委、省政府到各級地方政府，形成自上而下的戰略規劃。省委、省政府制定出臺優惠政策，在培養選拔少數民族干部培養方式方法上創新模式，與時俱進，提出新的更具體的培養措施。通過完善少數民族干部培養選拔一攬子政策，形成合理的省級、州級、縣級的少數民族晉升渠道，加大對少數民族干部的培養選拔配備力度。一方面要加大少數民族干部選拔培養政策傾斜力度并落實到位，譬如適當放寬公務員錄用時少數民族考生的年齡、文化要求，對報考基層組織公務員少數民族考生給與適當加分等，注重平衡“選優”和“保少”。另一方面在不違反國家政策的前提下，盡可能在選調公務員、配備領導干部、公務員選調時，要盡可能單列指標，增加對少數民族干部的配備指標和配備計劃。

第二要積極拓寬少數民族干部來源渠道。一方面要大力發展民族基礎教育。要進一步加大民族地區基礎教育的投入和政策傾斜力度，強化少數民族地區師資隊伍建設，通過加大高等師范院校在民族地區擴招力度和委培范圍，提高少數民族教師的學歷達標率和業務能力，提高少數民族學生大學升學率。對于少數民族地區經濟社會發展急需的專業技術人才，對少數民族地區考生實行定額錄取。另一方面要多渠道拓寬少數民族干部隊伍來源，通過采取面向社會公開招考等方式，突破人才選拔的行業、地域、身份界限，廣泛選拔少數民族優秀人才;要著力解決少數民族大學生的就業問題， 增加少數民族大學生村官的比例，同時把少數民族后備干部納入各級領導班子后備干部隊伍建設的總體規劃。

第三要創新少數民族干部工作激勵機制。進一步創新選人用人育人的管理機制和激勵機制，一方面要建立人才投身基層的導向政策。建立基層人才引進機制，選拔優秀年輕村干部和優秀專業技術人才、經營管理人才到少數民族地區鄉鎮、經濟建設主戰場、重點改制企業掛職任職，積極完善干部提拔任用優先，從具有兩年以上基層對口單位工作經歷的人員中選拔。另一方面建立開放靈活的人才流動機制，建立留住人才保障制度，設立特殊的激勵和保障機制，制定可持續性的特殊政策，提高在民族地區工作的各類人才的生活待遇，做到引進人才與培養人才并重，事業留人與待遇留人并重，確保人才“引得進、留得住、用得活”。

第四要強化少數民族干部實踐鍛煉培養。要加大干部交流力度，一方面促進民族地區少數民族干部與本系統上級機關和本省其他地區的學習交流，促進不同行業、不同機構黨政機關、企事業單位的少數民族干部交流;另一方面根據不同地區和不同層次的特點，實施分類指導，通過各種形式，安排少數民族干部到關鍵崗位、重要部門或急難險重工作中培養鍛煉，建立完善從少數民族地區定向選派干部到省內對口扶持地市掛職鍛煉制度，積極爭取擴大少數民族干部到中央和國家機關、經濟發達地區掛職鍛煉的范圍，切實增長少數民族干部的閱歷，提高其領導水平。

第五要健全少數民族干部培訓體制。要定時、定期對少數民族干部進行培訓，有計劃地選送少數民族干部到大中專院校、黨校、行政學院、民族干部學校跟班學習。要圍繞黨的方針政策和經濟社會發展的需要，有針對性地結合當地經濟社會發展需要來開展理論和業務培訓。一方面，高度重視理論教育，組織少數民族干部深入學習黨的政治理論，尤其是十八大以來黨的新理論新思想，大力開展馬克思主義民族觀、宗教觀教育，切實提高思想政治素質;另一方面，高度重視專業知識培訓，強化對現代市場經濟建設、外經外貿對外交流、城市和產業發展規劃以及現代農業等專業知識的學習，使民族干部所學的知識與所從事的工作相適應，能解決實際問題，真正做到學有所用。

【注 釋】

[1] 王正偉.在云南民族工作調研座談會上的講話.國家民族事務工作委員會網站，http：//www.seac.gov.cn/.

[2] 馬曜.云南民族工作四十年[M].云南民族出版社，1994.48.

[3] 少數民族干部政策基本內容.新浪， http：//blog.sina.com.cn/.

[4] 中央辦公廳法規室.中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）[M].北京：法律出版社，1996.393.

[5] 十八大以來以習近平同志為總書記的黨中央關心少數民族和民族地區紀實.新華網， http：//news.xinhuane.

[6] 國家民委政府網，云南民族工作的主要做法與經驗，http：//www.seac.gov.cn/.

[7] 王延中，管彥波.云南建設民族團結示范區與和諧民族關系的基本經驗及啟示[J].民族研究 ， 2014 （03）.

[8] 云南民族宗教網，大理州少數民族干部培養取得突出成效，http：//www.ynethnic.gov.cn/pub/ynethnic/.

[9] 程三娟.務實創新 固根守魂[N].云南日報，2013-12-05.

[10] 云南德宏州.多措并舉加強少數民族干部隊伍建設，中國共產黨新聞網，http：//dangjian.people.com.cn/.

【參考文獻】

[1] 王正偉，在云南民族工作調研座談會上的講話，國家民族事務工作委員會網站，http：//www.seac.gov.cn/.

[2] 馬曜. 云南民族工作四十年[M].云南民族出版社，1994.48.

[3] 中央辦公廳法規室.中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）[M].北京：法律出版社，1996.393.

[4] 十八大以來以習近平同志為總書記的黨中央關心少數民族和民族地區紀實.新華網，http：//news.xinhuane.

[5] 國家民委政府網，云南民族工作的主要做法與經驗，http：//www.seac.gov.cn/.

[6] 王延中，管彥波.云南建設民族團結示范區與和諧民族關系的基本經驗及啟示[J].民族研究，2014（03）.

[7] 程三娟.務實創新固根守魂[N].云南日報，2013-12-05.

【作者簡介】

李鵬飛（1987—）男，經濟學博士，任職于云南省委黨校省情與政策研究所，講師，研究方向：民族經濟.