成都市事業單位社區治理研究報告

周萌 吳若璠

【摘 要】 本文敘述了成都市事業型單位社區治理現狀，分析事業型單位社區治理中存在的問題及原因，提出促進事業型單位社區治理的建議：出臺政策指導各治理主體，明確角色定位;強化事業型單位社區黨組織建設工作;進一步加大對事業型單位社區的投入;增強事業型單位社區居委會服務意識;不斷提高事業型單位社區居民的社區信任感;提高社區居民參與社區治理的積極性。

【關鍵詞】 事業型單位社區;社區治理;對策

一、問題的提出

黨的十九大對加強和創新社會治理做出了重大戰略部署，提出“打造共建、共治共享的社會治理格局”，并要求“加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移，發揮社會組織的作用，實現政府治理和社會調解、居民自治良性互動。”社區是社會治理的基礎，社區的服務和管理能力越強，社會治理的基礎就越牢。做好社區治理工作，對加強和創新社會治理有著重要作用。

根據社區內房屋屬性，事業型單位社區主要由“房改房”院落和經濟適用房院落兩種院落組成。“房改房”院落是1994年國務院發文實行的城鎮住房制度改革的產物，經濟適用房院落是房改制度完成后，為解決內部職工住房問題采用“集資建房”的形式建成的院落。“房改房”院落建成于上世紀50-90年代之間，修建年代久遠，由于當時建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全，并且沒有建立長效管理機制，隨著時間推移，這些院落已經成為房屋老舊、設施設備老化、場地場所損壞的“老舊院落”。而經濟適用房院落大多建成于2000年以后，這段時間國家對新建住宅小區的建設標準以及小區管理都提出了更高的要求，這類院落參與社區治理的條件較好，存量也相對較少。本研究報告中的事業型單位社區，特指轄區內有事業單位“房改房”院落的社區。

二、研究方法

本文采取文獻研究、問卷調查和深度訪談相結合的方式，對成都市事業型單位社區治理情況進行了研究。其中，問卷調查針對社區居民，深度訪談針對社區兩委負責人。

問卷調查以成都市事業單位作為初級抽樣單位，隨機抽取12個事業單位，這12個事業單位有8個“房改房”院落的社區，再隨機向8個社區中的居民發放了200份調查問卷，共回收有效問卷194份，有效回收率為97%。問卷調查主要涉及四部分內容：第一部分為被訪者的本人的背景情況;第二部為被訪者的社區認知情況;第三部分從社區和院落兩個層面收集被訪者社區參與的情況;第四部分為社區居民對單位的依賴程度。

深度訪談采取結構式訪問的形式，隨機選擇8個社區兩委中的一名負責人作為調查對象。對社區兩委人員配置情況、社區居民公共（綜合）服務站設置情況、社區各項制度制定情況、社區管理和服務資金使用情況、社區活動開展情況、社區自組織建設情況、事業單位參與社區治理相關情況等進行了調研。

三、成都市事業型單位社區治理現狀

本次調查最終選取的8個社區，基本上涵蓋了事業型單位社區可能存在的類型：一類是專門為一個大型事業單位的家屬院落成立的單一事業型單位社區;第二類是事業單位院落和純居民院落共存的混合事業型單位社區;還有一類為大型事業單位還未成立正式社區由相鄰社區居委會代管的準事業型單位社區。

1、事業型單位社區組織體系較為完備

社區組織體系建設是社區治理的基礎和保證。調查發現，成都市事業型單位社區的社區組織體系建設得到了較快發展，社區黨組織、居委會、工作站的“兩委一站”框架基本形成，各社區自組織發展態勢良好。在社區黨組織體系建設上，各事業型單位社區都設立起了黨委、黨總支或者黨支部，并根據轄區實際情況組建黨小組，基本構建起社區區域化黨建工作格局;在社區管理組織體系建設上，事業單位的家屬院落普遍都按照“屬地劃分原則”納入政府網格化服務管理區域;在社區配套組織體系建設上，各社區均設立了社區居民公共（綜合）服務站;在社區自組織的發展上，各社區都在加大對社區自組織的孵化培育，并在積極嘗試通過孵化培育發展社區自組織服務居民，并帶動其參與社區公共事務。

2、事業型單位社區民主制度基本建立

城市社區民主是人民民主在城市社區治理的實現形式，是實現基層社會有效管理、滿足人民自治需求和和諧社區建設的重要實踐途徑。[1]城市社區民主治理的重要目標就是健全社區各類治理機構，并以此為載體建立相應的決策、議事、管理和監督等方面的規章制度和民主自治的運行機制，以確保社區居民各項民主權利的實現。在調查中，主要從“社區自治及居委會各項工作制度”、“社區居委會選舉制度”、“社區與事業單位民主協商互動制度”三個方面的情況進行了解。調查發現，上述制度都基本建立，但“社區居委會選舉制度”和“社區與事業單位民主協商互動制度”兩項制度落實得并不理想。

3、事業型單位社區公共服務設施基本配置

社區公共服務設施，是社區開展居民自治、服務和活動的陣地，是社區治理的硬件設施。根據成都市2015年發布的社區用房建設相關規范，各社區均需按照相關標準配套建立社區用房。就調查情況來看，各事業型單位社區都按照要求根據社區辦公、服務及活動的各項功能設置了辦公用房，但無論是在硬件條件上還是面積達標情況上，混合事業型單位社區的辦公用房都優于單一事業型單位社區和準事業型單位社區。

四、事業型單位社區治理中存在的問題及原因分析

1、政府主導作用未能較好的發揮

第一，政府對事業型單位社區治理的資源投入不足。在當前以政府為主導的社區治理模式下，政府投入在很大程度上反映了社區管理的政府職能作用。在調查走訪中發現，事業單位老舊家屬院落的基礎設施與老舊的純居民院落相比，純居民社區或純居民院落能夠獲得政府更多的財政支持。財政支持是政府對社區管理工作的重要方式和管理手段，它反映了政府對社區管理的投入力度和重視程度。[2]這種有選擇性的資源投入，不僅削弱了社區治理的有效性，還將影響居民對社區的認同感和歸屬感形成。

第二，事業型單位社區治理缺乏政策支持。當前社區治理的政策條例過于籠統，內容大多是具有普遍性的基本原則，這為注重細節管理的社區治理帶來了諸多困難，特別是像事業型單位社區這類具有特殊性的社區，容易導致事業型單位社區成為社區治理的“真空地帶”。例如，調研發現事業單位老舊院落不被列入“四改六治理”老舊院落改造名單、“社區公服資金”不能用于事業單位家屬院落內公共設施設備的維護和維修，最主要的一個原因就是這些區域仍屬于事業單位規劃紅線范圍內。按照要求，規劃紅線范圍內的公共區域及其設施設備應由產權單位負責管理維護，但由于“房改房”政策，這些區域并不完全屬于產權單位。由于沒有專門針對事業單位家屬院落制定的社區治理制度規范，極易造成社區內管理缺位或越位的現象。

2、事業單位對單位型社區治理的支持力度不夠

第一，事業單位在社區治理中的角色定位不清。調研發現，部分事業單位認為家屬院落應該完全市場化，交由市場管理;而受家屬院落內單位職工居民的壓力和利益牽絆，一部分事業單位又認為單位應該對家屬院落進行相應管理建設。加上政府尚未出臺明確的事業單位社區治理的權責文件，事業單位沒有充分認識到自己作為社區治理主體參與社區建設的義務，導致了事業單位在院落治理中的角色定位并不清晰。

第二，事業單位缺乏共駐共建意識。從社區治理的本質來看，其核心要素在于社區中多元主體之間的互動與合作，它強調在制度規范框架下各行為主體的主動參與。但調研發現事業單位共駐共建積極性不高、主動參與不夠，除了角色定位不清的影響外，社區與事業單位之間缺乏有效交流和溝通的平臺，無法形成共駐共建的合力也是重要的原因。

事實上調查也發現，事業單位對社區工作支持的力度越大，事業單位與社區的互動與合作就越緊密，家屬院落環境和院落自治的情況就越好，這充分說明了事業單位在與居委會的互動與合作過程中，會對整個社區的發展起著不可或缺的推動作用。

3、社區居委會組織社區自治能力不足

第一，沒有從社區居民的需求出發安排活動。《城市居委會組織法》規定社區居委會是居民自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的基層群眾性自治組織，但在實際的工作中，居委會往往是“街道辦”的延伸，其工作帶有“政府”性質。因此在設計和規劃社區活動時，往往帶有“行政性”色彩，這直接導致了社區居民對居委會組織的活動參與度低。數據分析顯示，事業型單位社區居民的社區參與存在“一高一低”現象，即參與意愿高，但實際參與程度低，并且體現出被動參與的特征。

第二，缺乏社區居民的信任和依賴。居民對居委會的信任和依賴，是社區自治的良好基礎。從居委會是“基層群眾性自治組織”的定位來看，它應該是居民最為熟悉的基層組織，是居民在日常生活中遇到困難時首先應想到的組織。但調研數據顯示，當生活上遇見困難時，只有45.9%的居民會向居委會尋求幫助，數據分析顯示67%的居民對居委會的職責并不是十分清楚，通過對以上兩個變量進行相關性分析發現二者呈顯著相關，即居民對社區居委會越了解，就越愿意向其求助，說明事業型單位社區居民對居委會的了解不夠，因此也很難產生對居委會的信任和依賴。

關于“您覺得自己所屬的工作單位與所住社區相比，哪個讓你感到更有歸屬感、親密感？”一題，數據分析顯示，僅有35.4%的居民認為社區比自己的工作單位更有歸屬感、親密感，說明社區還沒有得到大多數事業型單位社區居民的認可，缺乏開展工作的社會資本。

4、其它社會組織參與事業型單位社區治理不足

第一，社區自組織孵化情況較差。社區自組織是社會組織一個重要組成部分，是以滿足社區居民不同需求為目的，由社區成員自主成立、自愿參與的非營利性民間組織。社區自組織在社區提供社區服務、擴大居民參與、培育社區文化和促進社區和諧起著積極的作用。調查發現，事業型單位社區內，社區自組織的社會功能并未充分得到體現，更多地還是局限于滿足其自身的娛樂需要和興趣愛好。雖然各社區都在加大對社區自組織的孵化培育，但成效并不明顯，比如某單一事業型單位社區有興趣娛樂類的社區自組織34個，僅孵化出1個志愿類的社區自組織。

第二，參與單一事業型單位社區治理的社會組織較少。社會組織是社會治理多元化主體之一，在參與社區治理方面本應該發揮著重要作用。調研發現除承接139項政府服務的社會組織外，其他社會組織參與單一事業型單位社區治理的力度非常小，分析其原因：一是人力資源不足，二是資金不足。單一事業型單位社區居民社區參與程度不高，導致社會組織發展所要依賴的活躍志愿者人力資源不豐富，會影響到社會組織社區服務項目的擴展、服務范圍的擴大和服務質量的提高。在資金方面，由于政府投入有限，單一事業型單位社區很難獲得用于合作項目的財政撥款和補貼。社區中社會組織少，直接后果就是社區治理缺乏活力，社區活動缺乏豐富性，也會間接導致居民的參與熱情較低。

5、事業型單位社區居民參與社區治理的意識較低

第一，居民對社區的認知停留在比較初級的層面。社區認知是社區成員對自己身份和生活環境的一種認識，是社區成員參與社區自治、形成社區歸屬感的基礎。數據統計顯示，90%以上的居民明確表示知道自己所居住的院落屬于某個具體的社區，這表明事業型單位社區居民對自己“社區人”身份有了一定的認識。但問卷同時也設置了兩個在社區自治中與居民息息相關的社區民主選舉和規章制度的問題，一是關于對居委會選舉正確程序的選擇，另一個是與居民自身利益更密切的需“經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意”的“雙過半”事項的選擇。數據統計顯示，關于“居委會選舉程序的選擇”，只有27.3%的居民給出了正確答案;而關于需由業主共同決定的事項中哪些需要“雙過半”才能通過的事項的選擇，有52.6%的居民表示不清楚，而具體到每一項，選對的居民都未超過40%。可見，事業型單位社區居民對社區的了解不足，社區認知僅停留在比較初級的層面，對更深層次的社區民主選舉、規章制度及其相應的知識所知有限，這也充分說明居民社區自治的認知基礎薄弱。這種有限的社區認知，使得居民無法更好地參與到社區管理中。

第二，居民對社區參與缺乏主動性。社區居民是社區治理的重要主體，社區政治效能感，是指社區居民相信自己的政治行為會對社區居委會乃至社區公共事務產生影響，并且認為居委會會對社區居民的訴求有所回應的一種主觀感知。居民社區政治效能感又分為社區內在政治效能感和社區外在政治效能感，分別表現為“社區居民認為自己有能力參與到社區公共事務及其社區相應的政治生活中，能夠對社區居委會及其干部、社區政治事務施加影響”，以及“居民認為社區居委會及其干部以及相應的主體會對社區居民的利益訴求予以重視并有所回應的一種主觀感知”。[3]

本研究在問卷中選擇了10個問題作為衡量居民的社區政治效能感程度的標準。其中，社區內在政治效能感由6個問題組成，主要考量的是居民是否知道自己歸屬于哪個社區、是否關注本社區居委會的選舉、是否就社區管理方面的問題向居委會提出過自己的建議、認為自己的建議能否影響居委會在社區管理中的決策、是否參與過所居住院落的公共事務的協商討論等問題;社區外在政治效能感由4個問題組成，主要考量居民是否向居委會反映過自己的需求、認為居委會干部是否會幫助居民解決生活上的困難、在居委會做出決定的過程中會不會在乎居民的想法、以及居委會重不重視居民提出的建議等問題。根據問題答案的正反向設置計分，計算出問卷題目的計分平均數為1.5。表1為分別計算出的事業型單位社區居民總體的社區政治效能感、社區內在政治效能感以及社區外在政治效能感的平均水平。

數據顯示，事業型單位社區居民總體的社區政治效能感處于較低水平（平均數為0.97，與問卷題目設計的平均數1.5相差較大），說明居民缺乏社區參與的主動性，還不具備參與社區管理的基本態度，對于居委會在社區自治工作上的安排和指示還不能夠較好地回應。過低的社區內在政治效能感（0.75）也表明居民對社區公共事務的參與極為消極，社區治理缺乏動力。社區治理離不開社區居民的積極廣泛地參與，如果居民了解、關注和參與社區公共事務的動力不足，會使社區治理的水平也會大受影響。

另外，數據分析發現社區政治效能感在政治面貌上呈現出不平衡的狀態，即社區中的共產黨員的社區政治效能感普遍高于非黨員（1.02>0.91）（見表2）。這種在政治面貌上呈現出的差異，反映出黨員是社區自治可以依賴的重要力量。

第三，居民的社區參與缺少廣泛性。較低水平的總體社區政治效能感，也反映出事業型單位社區居民參與社區治理缺少廣泛性，間接說明社區治理缺乏相應的群眾基礎及動力。調查顯示在事業型單位社區內，居民積極分子占極少數，社區治理缺乏相應的群眾基礎及動力。在“在社區組織的以下活動中，您是以什么樣的身份參加？”問題的回答中，關于四種類型的社區活動，以組織者身份參加的居民最多也只有2.6%，在組織者身份上，超過80%為中共黨員和事業單位本單位職工，且大部分為離退休人員。說明社區自治的主體具有不平衡性，居民積極分子還占少數，在社區自治中承擔著“積極分子”角色的是少數事業單位離退休的黨員。

第四，居民缺乏自治意識。調查結果顯示，事業型單位社區居民遇到問題時，表現出更愿意依賴社區或單位予以解決，而不是依靠自身積極主動地去尋求解決問題的辦法。通過對比發現，居民外在社區政治效能感（1.11）高于內在社區政治效能感（0.75），說明居民對于“自己對社區事務的影響力”感知較差，即居民很少想到自己有解決問題的能力，而更愿意依賴類似于居委會這樣的正式的組織機構，這可能與單位制下“單位人”長期形成的“依賴情結”有關。如果居民表現出過于依賴社區或者單位，說明居民缺乏社區自治所需要的自主性和獨立性，反映出其社區參與意識、自治觀念淡薄，自治意識缺乏。

五、促進事業型單位社區治理的建議

在成都市社區治理的總體思路和基本原則的基礎上，對于相對復雜的事業單位社區，應進一步明確各治理主體的角色定位。總的來看，在事業型單位社區治理中，應建立起“黨建引領、政府主導、單位支持、居民自治和社會組織參與”的事業型單位社區治理模式，特別是進一步明確政府和單位在社區治理中的角色定位。

1、出臺政策指導各治理主體明確角色定位

建議以正式文件形式，針對事業型單位社區治理，對各治理主體的角色定位及其相應的責任范圍進行進一步的明確。特別是建立各治理主體的“權力清單”，明確“黨建引領、政府主導、單位支持”的責任范圍，一方面通過明確自身責任范圍，避免推諉扯皮;二是對應角色定位，建立起相應的長效工作機制。在此過程中，按照條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建的原則共同治理社區。

2、強化事業型單位社區黨組織建設工作

通過社區黨支部協調社區建設，以充分發揮黨組織在社區中的引領作用。對于單一事業型單位社區，建立起社區與事業單位的黨建聯席制度，通過社區黨支部協調和聯絡轄區單位黨組織，共同參與社區黨建工作;對于混合事業型單位社區，建議將社區內的事業單位、協會組織等各類黨組織納入社區黨委，打破原有行政級別的限制，形成了具有特色的社區黨組織領導體系。另外，對于事業單位黨員居民，可以實行所在單位黨組織與所在社區黨組織雙重管理，促進在職黨員積極參與社區事務的管理和社區志愿活動，在社區發揮模范帶頭作用。

3、進一步加大對事業型單位社區的投入

建議進一步加大對事業型單位社區治理在政策、資金和人員支持等方面的投入。首先，應將事業型單位社區納入到城市社區治理總體布局和建設中去，在政府投入上做到一視同仁;第二，針對事業型單位社區的特殊性制定配套政策，合理界定事業單位家屬院落政府投入的可使用范圍;第三，加大對事業單位家屬院落的財政投入力度，對于社區孵化社會組織和引入社會組織服務給予保障，特別是在促進居民自治的社區營造項目上給予大力支持;第四，強化事業型單位社區管理人員配置，提高社區管理者的專業水平，提升社區服務水平。

4、增強事業型單位社區居委會服務意識

《居委會組織法》第二條明確了居委會的自我管理、自我教育和自我服務功能，這意味著居委會不僅要管理社區公共事務，對社區居民提供必要的教育，而且還應該樹立服務意識，向社區和社區居民提供多樣化和高質量的服務[4]。事業型單位社區的特殊性，對居委會的工作提出了更高的要求。作為社區自治的核心主體，建議事業型單位社區居委會根據事業單位家屬院落的實際情況，以居民需求為導向，提供社區服務、組織社區活動;要積極主動地協調處理好與駐區事業單位的關系，形成有利于社區發展的互利互惠的合作機制。

5、增強事業單位參與社區管理和服務的意識

告別“單位辦社會”并不意味著完全否定了單位的“社會性”，特別是事業單位本來就具有服務性和公益性的特征。作為轄區單位，事業單位更應該作為社區的一份子參與社區事務管理，履行管理和服務職能。事業單位應充分利用自身人才優勢、資源優勢和專業服務優勢為社區公益服務做出自己的貢獻，與社區形成互利互惠機制。要不斷提高參與社區的共建主動性，將社區治理納入單位的工作范圍和考核范圍，在單位中設立專門（兼職）的部門或人員負責社區共建工作，負責單位與社區的聯系和溝通。在社區治理過程中，給予相關部門、組織和人員工作便利和配合，鼓勵“原單位人”參與社區治理中去。?

6、不斷提高事業型單位社區居民的社區信任感

面對日益多元化的城市社區居民群體，只有通過對普遍性社會信任的培育，建立起社區居民信任網絡，形成社區利益的共識和規范，才能真正完成社區建設的目標。建議加大對社區活動中心的建設，鼓勵各種社區活動的開展，鼓勵各種社區集體活動網絡的發展。這些社區活動網絡的發展，無疑會加快對普遍性社會信任的培育，并進而推動社區建設和社區治理的完善。

7、提高社區居民參與社區治理的積極性

社區居民是社區治理中最具有潛力的主體，推動社區居民從“被動接受”到“主動有為”的狀態轉變，以有效提高事業型單位社區治理的活躍性。一是要不斷加強社區宣傳，營造共建共治的社區氛圍，提高居民的歸屬感，培養居民的主人翁意識，增強居民的自治意識;二是不斷發掘與培育社區人力資源。擁有豐富人力資本和社會資本的事業型單位社區，不乏尋找到更多的社區精英，培育出更好的社區領袖和活動的組織者。第三，從居民需求出發開展社區活動，調動起事業型單位社區居民參與社區生活和社區事務的熱情與積極性;第四，對積極參與社區治理的居民，以黨組織、政府、事業單位或居委會牽頭，給予一定的榮譽表彰，提升居民參與社區事務和社區服務的積極性。

【參考文獻】

[1] 王菁.城市社區民主治理績效評估體系的構建與指標設計[J].華東經濟管理，2016-3.161-169.

[2] 廖文.城市社區管理中政府職能邊界的區域差異研究[J].湖北社會科學，2014（7）61-67.

[3] 李蓉蓉.城市居民社區政治效能感與社區自治[J].中國行政管理，2013（3）53-53.

[4] 莊曉惠，郝佳欣. 社區治理理論視角下我國城市居委會的角色重塑[J].廣西社會科學，2016（11）160-164.

【作者簡介】

周 萌（1982.1—）女，漢族，重慶人，碩士研究生，四川大學社區建設辦公室副科長，研究方向：社區管理.