環境執法風險的誘因：基于立法的解讀

【摘 要】 近年來，環境行政執法風險問題嚴重，文章從立法的角度，結合我國立法及執法實踐，對環境執法風險的制度誘因如立法體系及其適用的問題、法律制度自身的問題、制度所確立的執法體制機制問題以及法律責任問題等方面逐一做了分析，有助于消除環境行政執法風險，實現環境執法的公平正義。

【關鍵詞】 環境執法風險;誘因;立法;制度

一、問題的提出

近年來，從全國檢察機關追訴職務犯罪的情況來看，環境領域的瀆職侵權犯罪數量呈現逐年上升的態勢。環境行政執法風險得以產生。環境行政執法風險問題的日趨嚴重，引發了理論界和實務界對其誘因的考察。目前，針對執法風險的誘發因素的研究，因制度自身而引發的風險問題，往往被忽視，而這恰恰是實踐中環境執法風險的重要誘因之一。就理論研究現狀來看，因制度內的因素導致執法風險的研究，尚不多見，由此，從立法角度，結合我國立法及執法實踐，對環境執法風險的制度誘因進行逐一分析，以便做出制度上的回應及反思，即本研究的意義所在。

二、有法難依

環境法律規范制定和修訂呈現高頻率，加之未適時進行法律清理，執法時容易因法律適用問題造成困擾，從而導致執法風險。近年來，我國日益嚴峻的環境問題，不斷提高的公民環境生態意識，以及日漸推進的生態文明建設，這些都成為環境保護立法的歷史機緣，環境保護相關法律規范層出不窮。積極的立法雖反映了環境法治的進步，但高頻的立法使得環境法律體系愈加龐大復雜，單就繁雜的新舊法律效力、一般法和特別法以及不同位階的法律適用問題，已十分考驗執法者適用法律的能力。行政執法時法律適用不當，行政主體將承擔為此造成的不利法律后果，同時還可能導致環境行政主管部門公信力下降。可見高頻的立法導致“有法難依”，從而使環境行政執法陷入困境和公信力下降的雙重風險

三、執法依據的缺位和過于原則

鑒于“宜粗不宜細”的立法思路，法律規范的高原則性和低操作性給執法帶來障礙，誘發執法風險。長期以來，我國在環境立法上秉持了“宜粗不宜細”的立法理念，這一理念的形成有其特定的歷史環境和現實國情。1972年6月我國首次派團出席了聯合國人類環境會議，此次會議促成了中國政府對環境問題的關注，在意識到環境問題的嚴峻性以及立法的嚴重缺失后，加快立法速度，盡量填補立法空白成為決策者的最佳選擇。同時，考慮到我國各地經濟社會發展不均衡，環境問題表現形式差異大，法律制度不宜一刀切，應盡量原則一些，賦予地方一定的自由裁量空間。

另外，我國人大立法受限于政府體制，立法妥協于行政，而行政機關之間又互不相讓，相互博弈的結果便是，虛無化、原則化的條款，以賦予各方足夠的解釋空間來維護自身利益。作為環境行政執法依據的法律規范過于抽象和模糊，缺乏可操作性，使執法者不能、不愿、不敢執行，往往失之于軟、失之于寬、失之于泛，法律成為一紙空文;與此對應，過于原則的法律規范還擴大了執法者的自由裁量權，滋生了選擇性執法和差異性執法，加重了同事不同規、同案不同處理的現象，破壞了社會的公平正義。

法律空白不僅帶來執法空白，還容易引發執法風險。因為缺少法律的規定，處理案件會采用其他的方式，如有些案件是按照執法者個人的意思裁判，每一案件都會有自己的裁判結果，這樣的裁判方式會造成權力的濫用，有利益的競相執法，沒有利益的推諉扯皮、置之不理。

四、現有立法體制障礙

行政立法主體各自為政，閉門立法容易催生執法風險。在我國，政府及相關行政主管部門在環境立法方面起著舉足輕重的作用。一方面，環境保護法律的起草工作經授權由相關行政主管部門完成;另一方面，大量行政規章由政府及相關行政主管部門制定并頒布。授權行政主管部門擬制草案的做法，造成立法行為各自為陣，立法工作成為政府部門間利益博弈的“主戰場”，涉及環境保護的部門眾多，各部門閉門立法將帶來部門權力擅自擴張、無問責規定和職責虛無化、漠視關聯部門和公眾的利益、行政強權化和司法救濟簡單化。倘若法律制度從源頭起便不具有廣泛代表性，成為小團體維護或實現自身權益的工具，那么即便是合法的環境執法行為也將因“惡法”之治而帶來執法風險。由于執法依據的合法性，這種執法風險并不反映為執法人員承擔不利的法律和政治后果，但因它本身具有的社會危害性可能激起行政相對人的不滿和反抗，導致執法者人身危險和政府公信力的下降。

五、體制職能缺乏協調

根據我國環境與資源保護法律的規定，中央和地方政府設置的其他行政機關也依法在職權范圍內享有一定的環保監督管理權。按照環境問題來源和政府機構職權等的不同，可以將它們分為環境污染防治分工負責機關和自然環保分工負責機關兩大類。另外，在政府設置的宏觀調控、專業經濟管理機構中也有許多涉及環保工作。在我國，政府部門中涉及環保事務的行政機關還有很多，它們職能的特點是對社會和經濟發展實行綜合平衡和宏觀調控。“龍多不治水，”多個部門各自為政，人員和資金分散，環保工作效果的考核機制分散，導致環保這一系統性很強的領域被人為地割裂開來，大大影響了環保執法的效果。

我國當前環境行政職能交叉、缺乏協調的行政執法體制，使得環保部門及其他有環境管理權的部門采用部門利益最大化的執法方式，執法不作為、亂作為，往往激化矛盾，造成污染和破壞態勢的擴大，甚至激化群體事件，使得環保系統承擔監管失職、貪污瀆職的風險。

六、行政主體環境法律責任形式單一

行政主體環境法律責任的形式單一，即承擔環境法律責任的主體單一。首先，這種單一表現在一律是由環境保護監管人員或者其他有關行政機關工作人員承擔相關法律責任，而作為監管者的行政機關整體沒有任何承擔法律責任的方式。這無疑是不全面的，因為有時行政機關工作人員往往不是出于自己的私利，而是從整個機關的大局出發，甚至為了該區域所在公共利益考慮，因此只追究行政機關工作人員個人的法律責任有時不僅起不到環境保護監管不力的作用，而且反而會成為相關責任主體犧牲個別工作人員，從而逃脫法律責任的有效方法。其次，這種單一表現在，我國有關環境與資源保護的單項法律在行政主體責任的設置上，過分偏重于環保部門及其他享有環境資源管理權的部門責任人的責任，對于政府及黨委主要領導者的責任沒有規定，甚至模糊處理。而在我國的現有執政體制下，很多環境違法行為本質上不是環保部門及有關部門的自身問題，而與黨政一把手的決策領導有關，一旦追究責任，環保執法和監管人員往往成為黨政領導的替罪羊。該問題在《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《森林法》等法律中均有體現。

七、結語

對于環保部門執法人員而言，倘若全面掌握相關法律知識和執法流程，對事實作出準確的定性和判斷，能夠準確解釋和適用法律來處理實際的問題，就可以避免風險，然而，現有的制度環境帶來了潛在的執法風險。從立法角度來看，這些因素主要涉及立法體系及其適用的問題、法律制度自身的問題、制度所確立的執法體制機制問題，以及法律責任問題。由此，從立法角度，直面制度自身的問題，很有必要，不僅有助于化解環保執法人員的自身顧慮，更是公平正義的內在要求。

【作者簡介】

李學明（1964—），河北滄縣人，河北海岳律師事務所高級合伙人兼副主任.