濰坊市推行公職律師制度探析

【摘 要】 在新形勢下，推進公職律師制度對于建設法治國家、法治政府、法治社會具有重大意義。因此，針對推行公職律師制度實踐中存在的問題，要正確界定公職律師在法律上的地位，明確公職律師的基本職責，完善管理體制，建立激勵機制和評價體系，確保公職律師制度發揮應有的作用。

【關鍵詞】 公職律師制度;存在問題;對策;濰坊市

2014年10月，十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求在各級黨政機關和人民團體中普遍設立公職律師，在企業設立公司律師，并發揮參與決策論證、提供法律審查意見、防范法律上的風險等作用。2016年6月印發的《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》明確要求中央和國家機關各部委、縣級以上地方黨政機關在2017年底前，普遍設立公職律師。積極推進濰坊市公職律師制度，是加快“法治濰坊”建設的一項重要任務，不僅有利于規范權力運行，事先防范和合理規避各種法律風險，防止權力腐敗，還是各級黨政領導干部進行依法決策、促進依法辦事的重要依據，同時也有利于緩解濰坊全面深化改革中出現的各種社會矛盾、促進“平安濰坊”建設，對于推進濰坊治理體系與治理能力現代化意義重大。

一、推行公職律師制度的重大意義

1、大力推行公職律師制度是我國加入WTO后適應國際化的需要

世界上許多成熟的法治國家和地區大多建立起了各自國家的公職律師制度，如英國、美國、加拿大等，政府系統中擁有相當數量的公職律師，在政府行政執法、社會發展等方面都發揮了重要作用。我國加入世貿組織后，政府涉訴案件越來越多，政府部門的一般公務員因為沒有接受系統的法律專業知識學習，訴訟技能的缺乏，在應訴開庭時難以最大限度地維護政府的合法權益，迫切需要建立公職律師制度，最大限度的維護政府的合法權益，確保政府依法行政，讓行政權力在法治的軌道上正確運行。

2、大力推行公職律師制度是適應我國市場經濟發展的迫切要求

我國的社會主義市場經濟體制已經建立，特別是黨的十八大報告明確強調，要讓市場在資源配置中發揮決定性的作用，市場的作用得到進一步的明確。市場經濟本質上是法治經濟，市場經濟的健康發展與良好的法治環境更加密切，市場經濟要求政府通過推行公職律師的手段來提供一個穩定的法治環境，運用法律手段來引導、監督、調控市場主體的活動，以維護經濟秩序。

3、大力推行公職律師制度是建設法治政府的現實需要

十八屆四中全會通過的《全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是黨中央對于推進新時期的法治建設作出的頂層設計。為深入推進依法行政，加快建設法治政府，中共中央、國務院在2015年底出臺了《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》。黨的十九大報告對深化依法治國實踐作出新的戰略部署，明確提出“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法”的要求。當前，依法行政成為各級政府行政活動的基本準則，政府部門的一切執法活動都必須在法治的軌道上進行。實現法治政府建設的任務迫切要求公職律師為各級政府及其部門提供高質量的法律服務。

4、大力推行公職律師制度是完善我國律師制度的必然選擇

律師隊伍是一支由社會律師、公職律師、公司律師及軍隊律師共同組成的綜合性、專業性的隊伍。當前，我國大部分地區只配置社會律師，很少有軍隊律師和公司律師的存在，這種律師制度的單一性結構是不完備的，不適應新時代中國特色社會主義法治建設的要求。因此，建立公職律師制度是改革我國律師制度、完善律師隊伍結構的必然選擇。

二、推行公職律師制度實踐中存在的問題

1、法律層面對公職律師的保障不足

公職律師的立法在現行法律法規中尚屬空白。我國現行《律師法》關于在國家機關中任現職工作人員不得兼任執業律師的規定，明確國家工作人員無權擔任律師，兩者互不相容，律師不能成為國家工作人員。但從國內推行的公職律師試點工作實踐看，公職律師既是執業律師，同時又是從事國家公務的人員，顯然，試行的公職律師身份的規定與現行的《律師法》在法律上是沖突的，公職律師的身份不符合法律規定。

2、公職律師與法制機構的職能界定不清

關于公職律師的職責，在《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》中明確其履行黨政機關法律顧問相關職責。這一規定與當前政府法制機構的職能存在交叉，但公職律師與政府法制機構之間的分工合作卻沒有相關的法律法規進行規定，實踐中容易導致公職律師的職責往往流于形式，僅停留在對政府部門行政行為的事后補救，公職律師為政府提供事前法律服務的功能不能得到有效發揮。

3、公職律師的管理體制及運行機制不健全

公職律師的工作具有很強的專業性和復雜性，公職律師不僅需要付出更多的時間、精力，有時還要承擔一定的風險，關于推行公職律師制度的意見僅僅規定公職律師只能為政府機關提供無償法律服務，導致其收入遠遠低于社會執業律師，實踐中政府機關很難吸引優秀人才從事公職律師。

三、濰坊市推進公職律師制度的思路與對策

1、明確公職律師法律上的地位

（1）應進一步明確公職律師的性質與定位。作為一名公職律師首先是律師，服務宗旨是在遵守法律的前提下，最大限度地維護本方當事人（政府或職能部門）的合法權益作為其職業道德的基本準則，公職律師首要的職責就是維護政府的合法權益。

（2）應進一步明確公職律師的法律地位。在黨的十八屆四中全會提出各級黨政機關及人民團體普遍設立公職律師的要求后，立法機關應根據黨中央的決定，及時修改相關的法律規定，把黨的最新主張上升為國家的法律，形成全國人民的共識。為此，應當通過修改《律師法》予以新的制度安排，對公職律師的概念、身份、待遇、執業資格、執業條件、職責范圍、管理模式、權利義務及獎懲等進行明確，實現推進公職律師設立工作于法有據。

2、明確規定公職律師的職權

黨內法規工作機構、政府法制機構和社會律師、法律顧問都是法律工作者，但在推行公職律師制度時，應對他們之間的職能與權限進行科學劃分。公職律師的職責，主要分為以下三類：

一是法律顧問性職責。主要包括在黨政機關作出重大決策及重大行政行為時進行合法性審查并提出意見;參與起草、論證法規、規章或規范性文件草案;參與洽談黨政機關的有關合作項目、參與起草、修改政府合同等職責。二是法律服務與法律事務類內容。包括為重大突發事件、信訪案件和涉法涉訴案件提供相關法律服務;代表黨政機關參加仲裁、復議和訴訟等法律事務的處理。三是其他相關職責。包括黨政機關關于公職律師職責的其他規定內容，如受指派參與執法檢查或進行法律援助等。

3、完善公職律師的管理體制

（1）確定公職律師的組織形式。從節省人力成本與國家有關縮減機構編制與經費的角度，進一步整合公職律師與同級黨政機關的法制、司法以及人大等相關法制機構，優化各級黨政機關的法規、信訪科室并將公職律師配置在其中，加掛公職律師辦公室或管理辦公室的牌子，以有利于整合力量，又能細化分工，確保公職律師工作進入快車道，發揮出更大的職能作用。

（2）加強公職律師執業管理。公職律師所在的各級黨政機關應當承擔起管理職責，建立健全公職律師在執業過程中的有關檔案，對其執業水平進行監督與考核，大力支持公職律師加入律師協會，參加業務培訓與交流，參與律師職稱評定等。同時，各級律師行業協會還要發揮應有作用，切實承擔起對公職律師的執業能力培訓與執業行為規范和自律，加強指導業務交流，幫助維護執業權益等工作，建立健全公職律師執業檔案;強化公職律師的執業責任。

4、建立激勵機制和評價體系

（1）物質激勵方面，建立公職律師獎勵制度。根據相關規定，公職律師僅能為政府服務，且執業不得收費，故其只能取得工資等勞動報酬，其專業性勞動價值得不到有效體現。為提高公職律師的工作積極性，從激勵和穩定公職律師隊伍的角度考慮，根據公職律師的崗位特點設置目標責任制，并實行必要的物質獎勵制度，根據公職律師完成專業任務的數量和質量進行獎勵。

（2）精神獎勵方面，建立與社會律師同步的專業評價體系。公職律師作為公務員，首先要與其他崗位的公務員有相同的職位晉升機會。同時，公職律師又具有律師身份，是律師隊伍的一個重要組成部分，理所應當與社會律師一樣對待，規定相同的律師權利，完全可以參加評聘相關的律師職稱，授予相關的律師專業稱號。通過職務與職稱雙重專業價值的評價，從精神層面激勵廣大公職律師認真履行崗位職責，并對其自身職位產生榮譽感和責任感。

【參考文獻】

[1] 王進喜，程韜. 政府律師[m].北京大學出版社，2007.

[2] 任勇.積極推行政府法律顧問制度[n].學習時報，2014-12-15.

【作者簡介】

秦朝明（1972.4—）男，漢族，山東昌樂人，本科學歷，濰坊市委黨校副教授，研究方向：憲法和行政法.