加泰羅尼亞獨立的經(jīng)濟賬

林越

從10月27日加泰羅尼亞議會單方面宣布獨立到現(xiàn)在已過去一個多月。在筆者看來，此次加泰羅尼亞“獨立”事件所反映的根本性問題，是西班牙在經(jīng)濟危機期間所面臨的財政危機。換句話說，經(jīng)濟層面的算計和考量，即使不是唯一決定因素，也是推動“獨立”發(fā)生的最主要原因。非此無以解釋為何在現(xiàn)行憲法實施的近40年間，加泰羅尼亞地區(qū)沒有在其他時間點訴諸如此極端的方式來要求全面自治。

“獨立財政”并非簡單加減

經(jīng)濟動機對于身份認同模糊的公民至關重要。加泰羅尼亞獨立的經(jīng)濟后果的正、負面信息，會在很大程度上影響上述群體的投票意向。對有著深厚加泰情結并徹底抗拒西班牙人身份的人來說，脫離西班牙統(tǒng)治的自由就是終極目標，至于獨立后的經(jīng)濟是好是壞則是次要的。對有著雙重身份認定的人來說，沒有實質好處的獨立就沒有意義。2015年關于身份認同的調查顯示，只有26%的受訪者表示自己只是加泰羅尼亞人而非西班牙人，約有四成的受訪者在兩個身份之間沒有明顯偏好。因此，加泰羅尼亞“獨立”的經(jīng)濟賬該怎么算顯得無比重要。

獨立運動中，有一種論調被反復提及：“西班牙在搶劫我們”或“西班牙歧視我們”。這背后是對現(xiàn)行自治共同體財政模式的不滿。加泰羅尼亞自治政府認為，居住在加泰羅尼亞的公民上繳的稅收，占中央政府收入的19.5%，但只獲得14%的轉移支付，兩者之間的差距占到其地區(qū)GDP的8%。考慮到加泰羅尼亞地方財政赤字占其生產(chǎn)總值的8.4%，如果該地區(qū)可以獲得完全的財政自主權，那基本可以解決其財政赤字問題。

上述略顯簡單粗暴的計算有一明一暗兩個深意。明面上，可以最大程度地獲得當?shù)鼐用竦墓缠Q，將近10年來地方公共資本投入減少、基礎設施和服務設施投入不足、人民生活水平降低歸咎于中央政府實施的地區(qū)間收入轉移的財政制度。隱晦一些的是，把“獨立”的經(jīng)濟賬從對未來收益的估算替換為對過去損失的修正，但這種修正只涉及收益，完全不考慮成本。

如果加泰羅尼亞脫離西班牙王國，新成立的政府必須負擔一個政治實體的外交和國防成本，獨立后的絕對財政收益必將少于紙面上現(xiàn)有數(shù)據(jù)的簡單加減。只談好處不談其他僅在一種情況下有意義，那就是追求西班牙財政制度的聯(lián)邦化。這樣一來，下述猜測就很可靠：加泰羅尼亞獨立運動從一開始就是漸進式的，其短期和直接目標是以獨立為威脅，要求中央放權，實現(xiàn)地區(qū)財政的完全自治。

雙口徑形成復雜體系

西班牙的財稅制度并非單一體系，而是根據(jù)1978年憲法分為普通自治共同體財稅模式和適用于巴斯克、納瓦拉兩個自治區(qū)的特殊財稅協(xié)定。

由于歷史原因，后一種模式在上述兩個自治區(qū)實現(xiàn)了地方財稅的自治，即地方稅務與中央稅務分離，地方僅向中央繳納必要的公共管理費用。前者在剩余15個自治區(qū)實施，由中央進行財政協(xié)調，中央依個人和企業(yè)收入按累進稅制從各地區(qū)收繳公共收入，再按人口基數(shù)向各地區(qū)撥款并進行必要的公共建設。這意味著，經(jīng)濟發(fā)展程度和人均收入相對較高的地區(qū)對共同體的貢獻度較大。其也是加泰羅尼亞政府長期抱怨所在。

只是，對地區(qū)收入轉移制度公平性的評價很難用中央對地方的收支缺口來衡量。這涉及兩個不同的統(tǒng)計口徑。通常，人們會直觀地以地區(qū)邊界進行分割，即以一地區(qū)所在居民和企業(yè)上繳中央的稅收和他們從中央直接獲得的補助之差，來判斷該地區(qū)是凈貢獻者還是凈收益者。但這種方法并不能準確衡量實際的貢獻者和受益者。

舉例來說，如果非加泰羅尼亞居民從加泰羅尼亞公司購買商品或服務，傳統(tǒng)方法會將產(chǎn)生的增值稅收入分配給加泰羅尼亞，而從實際稅收貢獻者角度來看，增值稅收入需要在加泰羅尼亞和購買者居住地進行分配。又比如，在支出方面，中央財政投資馬德里至巴塞羅那的高速鐵路，按直接投資歸屬地計算，這筆支出中的大部分將分配給阿拉貢地區(qū)，因為在該地區(qū)鋪設的軌道和車站的公里數(shù)最多；但從實際收益者角度看，該項投資必須按照旅行者的出發(fā)地或目的地進行區(qū)域分配，因此這項公共建設的幾乎全部支出應在馬德里和加泰羅尼亞間進行分配。

比較來說，后一種方法衡量的中央預算活動的再分配效應更為準確地考慮到了加泰羅尼亞與周邊地區(qū)的經(jīng)濟往來。加泰羅尼亞的經(jīng)濟繁榮不是獨立于西班牙其他地區(qū)的，而是嵌入在整個國家內(nèi)部的，認為獨立能帶來更好的經(jīng)濟發(fā)展有倒為因果的嫌疑。依照非傳統(tǒng)統(tǒng)計口徑，加泰羅尼亞相對中央政府的財政結余仍為負數(shù)，但絕對值下降約一半，占地區(qū)GDP的5.8%而不是8.4%。

即使如此，加泰羅尼亞仍然可以被認定為普通自治共同體財稅體系的凈貢獻地區(qū)。為彌補加泰羅尼亞的損失以及隨之而來的地方公共債務的上升，西班牙政府在2012年推出區(qū)域流動性基金。通過該基金，加泰羅尼亞在2012年和2013年分別獲得中央貸款166億和234億歐元，占基金總額40%，遠超其對全國GDP貢獻的份額。

區(qū)域流動性基金可以被看作是西班牙政府在經(jīng)濟危機期間再平衡地區(qū)間利益的應急手段，但這不足以平息加泰羅尼亞政府對現(xiàn)行體制的不滿。一方面，盡管利息低于市場價，由流動性基金填補的地方赤字始終是以負債方式呈現(xiàn)的；另一方面，由中央政府主持的基礎建設也不一定符合地方利益。

或帶動全國性財政改革

對加泰羅尼亞而言，與其推動普通自治共同體財稅體系的內(nèi)部改革，不如直接尋求類似巴斯克和納瓦拉地區(qū)的特殊財稅協(xié)定。

事實上，在西班牙社工黨執(zhí)政時期，也確實取得了實質性的進展。2006年，由加泰羅尼亞議會制定的新版《加泰羅尼亞自治條例》在西班牙國會大會投票通過，為新的自治財政模式確定了基礎。只可惜，新文本在同年被裁定部分內(nèi)容違憲，需要進行修改。

2006年至2010年，西班牙經(jīng)濟經(jīng)歷了從高速增長到危機的轉變。2008年以前，想要進行財稅改革還相對簡單些。這以后，西班牙財政收入減少，公共債務的利息成本上升，同時失業(yè)帶來的救濟補助開支迅速上升，造成入不敷出的局面。從危機后的情況來看，西班牙與歐洲其他福利國家類似，在經(jīng)濟增長期公共資源的耗費大大超過了其公共收入增長的潛力。國家面臨實施重大經(jīng)濟和稅收改革、削減公共支出的挑戰(zhàn)。財政緊縮成為逐步減少公共財政赤字的唯一方法。財稅制度的劇烈調整必然引起社會摩擦，但陣痛的過程在不同地區(qū)并不一致。一個地區(qū)，危機前的公共支出越“慷慨”，危機后的調整也就越艱難。而恰恰是在這一點上，加泰羅尼亞的財政窘境凸顯。

首先，由于多年來鞏固本土意識的努力，加泰羅尼亞在文化和教育方面的支出龐大，公共債務水平常年比所有地區(qū)平均水平高出50%以上。其次，危機后，由左派政治聯(lián)盟控制的加泰羅尼亞政府改革步伐緩慢，福利支出高居不下，地方債務不斷累積。從這個意義上來說，危機后，西班牙政府的政黨輪替激化了中央和地方在經(jīng)濟和社會政策上的對立與沖突。

從全球歷史經(jīng)驗來看，逆周期的凱因斯式擴張性財政政策也不失為渡過危機的選項，問題是獲得更大的財政自治權力是否就能帶來預期的結果，結論是不一定。首先，加泰羅尼亞的公共支出大部分是社會服務和福利，而民怨所至也是稅收上升和福利開支減少，很難想象更大的自治權會背離這一趨勢。其次，以拉動經(jīng)濟為目的的公共投資的效率取決于公共管理水平。這一點，加泰羅尼亞政府的表現(xiàn)并沒有好于西班牙的平均水平。2012年歐盟委員會一份報告衡量了歐洲國家和地區(qū)的政府質量。報告顯示西班牙在27個歐盟國家中排名第13位，而加泰羅尼亞在199個歐盟地區(qū)中排名第130位，屬于最差的三分之一。加泰羅尼亞政客的腐敗丑聞也絕不比馬德里政客來的少。從這一點來看，將西班牙樹為外敵并謀求獨立，恐怕也有轉移焦點的民粹式算計。

目前，西班牙中央政府動用《憲法》第155條全面接管加泰羅尼亞自治區(qū)地方政府權力，并宣布在12月21日舉行自治區(qū)選舉。無論結果如何，對于西班牙政府而言，未來幾年的挑戰(zhàn)都將不再局限于如何恢復和鞏固經(jīng)濟復蘇，而是要推行包括財政制度在內(nèi)的深層次改革。

鏈接

加泰羅尼亞“獨立”始末

加泰羅尼亞是西班牙東北部的一個自治地區(qū)，面積3.21萬平方公里，人口約757.1萬，是西班牙最富裕的地區(qū)之一，擁有西班牙重要的國際都會巴塞羅那以及獨特的語言和文化，在政治上的自治地位由來已久。

2017年10月1日，加泰羅尼亞地區(qū)舉行公投后威脅要脫離西班牙，西班牙憲法法院認定這次公投非法。在巴塞羅那和其他城市的一些投票站，警方和選民發(fā)生沖突，導致數(shù)百人受傷。

10月10日，加泰羅尼亞主席卡萊斯·普吉德蒙在加泰羅尼亞議會發(fā)表講話稱，盡管已經(jīng)通過公投贏得獨立的權利，但將暫緩加泰羅尼亞獨立進程，并尋求與西班牙政府談判。

10月27日，加泰羅尼亞議會宣布從西班牙獨立。隨后，西班牙參議院批準直接接管加泰羅尼亞。西班牙首相拉霍伊表示，誓將在加泰羅尼亞“恢復法制”。