主體權益下耕地非農化價值損失補償的反思與重構

李國敏+盧珂+黃烈佳

摘要 耕地及其轉化的非耕地同為土地的社會化利用方式，二者的多功能價值具有同一性和差異性。所以，在人類勞動的作用下，耕地非農化價值損失的實質，是土地的多功能價值在其不同社會化利用方式及服務主體之間的相互轉移或轉化，并沒有完全損失（甚至出現增值），也無需全部補償。但是，由于人類對耕地多功能價值和耕地非農化主體價值損失認識的局限性和不足，造成耕地非農化主體價值損失評估理論和方法存在缺陷，導致耕地非農化價值損失補償出現重復評估或低估等問題，致使耕地非農化價值損失補償的實踐嚴重背離其客觀真實，極大損傷相關利益主體耕地保護的積極性，最終使耕地保護政策存在缺憾而執行不力。為此，論文基于主體權益保護，采用文獻研究和演繹推理等研究方法，從認識耕地及其轉化的非耕地的多功能價值入手，分析耕地非農化主體價值損失的客觀真實，剖析現有耕地非農化價值補償的評估理論與方法以及實踐所存在的問題與原因，提出完善耕地非農化主體價值損失補償評估的理論與方法；同時基于耕地天然具有服務于宏觀主體的公共物品屬性，提出耕地非農化主體價值損失補償分配所應堅持的服務主體原則、生存發展原則和監管使用原則，并構建耕地非農化主體價值損失補償的分配機制。其目的在于闡釋耕地非農化主體價值損失并不完全等于耕地多功能價值，闡明主體權益下耕地非農化主體價值損失補償重構的意義，以強化各耕地保護主體的權利和責任，保障耕地非農化主體價值損失補償及分配的公平性，激發各主體保護耕地的積極性，從而實現對耕地的有效保護。

關鍵詞 耕地非農化；主體價值損失補償；主體權益；耕地多功能價值

中圖分類號 F323.211文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2017）12-0137-09DOI：10.12062/cpre.20170613

在中國，盡管非農化過程對耕地所有權主體的價值損失給予了適當補償，但對耕地非所有權主體需要補償的價值損失并沒有完全補償，尤其是受土地財政和“GDP”主義的影響，多數地方政府將代管的、本應用于耕地功能“回補”的非農化收益，大部分挪用于基礎設施建設，既造成部分耕地特有的功能價值損失得不到有效補償，也造成部分主體的價值損失也得不到補償，從而形成耕地非農化價值損失補償的不公平，削弱了耕地保護主體的積極性，致使耕地保護乏力。這就需要按社會補償原則，構建耕地非農化主體價值損失補償機制，讓優先占有或較多占有社會資源的組織或個人，對那些沒占有或者較少占有社會資源的組織或個人進行補償，以便促使社會資源的公平分配，進而完善耕地非農化補償機制，促進耕地的有效保護。

1 相關研究綜述

耕地非農化過程，既涉及耕地多功能價值及其損失的認識與評估問題，也涉及對耕地服務與保護主體的價值損失及其公平補償問題，是社會各界關注的焦點。在耕地多功能價值以及耕地非農化過程的長期研究中，學界不僅取得了豐碩成果，也達成諸多共識：一是耕地系統是復雜的“人工—自然”生態系統，具有為人類服務的經濟產出、生態環境和社會穩定等多功能價值屬性[1-7]；二是非農化過程必然造成耕地多功能服務主體價值的損失，應對相應主體所損失的耕地多功能價值給予合理補償，以加強對耕地的保護[8-11]；三是耕地的公共物品屬性容易被忽視，使得耕地非農化過程缺乏有效的經濟補償機制，造成耕地多功能價值外部效益的損失補償嚴重不足或缺失，產生耕地非農化主體價值損失補償的不公，致使耕地保護乏力[12-17]；四是應在重視耕地所有權主體非農化價值損失補償的同時，加大耕地保護轉移支付、加強生態補償、強化耕地保護主體責任以及嚴控耕地非農化收益分配與使用等，落實耕地非所有權主體非農化價值損失補償，以激發耕地保護各主體的積極性，保障國家糧食和生態安全[18-21]。

已有研究表明，學界在注重非農化過程中微觀主體（所有權主體）耕地經濟產出、養老就業保障等功能價值損失補償研究的同時，也逐漸重視宏觀主體（所有權和非所有權主體）的生態環境和社會穩定價值損失的補償研究。但是，在大多研究中，一是多從表象上認識耕地多功能價值及耕地非農化過程，簡單地認為非農化過程中耕地多功能服務價值完全損失且應給予全部補償，而忽視耕地及其轉化的非耕地同為土地資源的社會化利用方式，具有滿足人類社會發展需要的本質特征，忽視二者多功能價值之間存在相互轉移或轉化的過程；二是多用生態學中的“功能”概念替代經濟學中的“價值”概念，機械地根據耕地功能的形式加和式地對應計量耕地功能的價值，從而忽視功能與價值之間的內在關系，造成耕地功能價值的重復計量；三是簡單套用固定資產價值的評估方法，忽視了固定資產收益和耕地經濟產出收益變化趨勢的差異，忽視耕地資源日漸稀缺下經濟產出收益的趨升性，造成耕地經濟產出價值的低估；四是一味強調非農化過程中耕地多功能價值補償，而忽視耕地多功能價值的社會化轉化，忽視耕地及其轉化的非耕地都具有公共物品屬性的共性。也正是這些認識缺憾，造成耕地非農化主體價值損失補償的評估結果要么過低、要么過高，對實際支付幾乎沒有參考價值，而只能證實耕地對人類很重要，這就使耕地非農化的經濟補償政策與現實支付之間存在著矛盾[7]，也使耕地非農化主體價值損失補償嚴重背離客觀真實，進而削弱相關主體保護耕地的積極性，危及國家糧食安全和社會穩定。為此，在耕地多功能價值日益社會化的趨勢下，本文基于主體權益的視角，從認識耕地多功能價值及耕地非農化各主體價值損失入手，力圖在理論上揭示耕地非農化主體價值損失并不完全等于耕地多功能價值，完善耕地非農化主體價值損失補償的評估理論與方法，同時探討并構建中國耕地非農化主體價值損失補償及其分配機制，彌補耕地非農化主體價值損失補償不合理、甚至錯位等制度缺陷，力求在實踐中厘清各耕地保護主體的責任與權利，明確耕地非農化各主體價值損失，以便在協調各耕地保護主體利益的同時，合理補償各主體的價值損失，激發各主體保護耕地的積極性，進而實現耕地的有效保護。

2 耕地非農化主體價值損失補償的必要性

2.1 客觀認識耕地多功能價值的需要

從理論上看，一是耕地具有公共物品屬性，其多功能價值絕大部分具有強烈的外部效應，難以通過其產出物的市場價格而得到充分的反映，容易造成耕地多功能價值低估，致使耕地非農化主體價值損失評估結果不準確、不客觀；二是耕地多功能價值服務主體具有多層次性，并不唯一，其經濟產出價值一般僅涉及所有權主體，而其社會穩定價值和生態環境價值都涉及所有權和非所有權主體，使得非農化過程不僅給耕地所有權主體造成損失，也給其非所有權主體增加了耕地保護成本和壓力；三是耕地多功能價值既受到耕地數量、質量和地理等自然條件的影響，也要受到經濟政治以及土地制度、土地利用方式、社會價值觀和生態意識等社會因素的影響，使得耕地多功能價值以及耕地非農化主體價值損失評估尤為復雜、困難。也正是由于耕地多功能價值服務主體及服務形式的多層次性，決定了耕地非農化價值損失補償評估及分配的復雜性，尤其是在人們認知能力和理性有限的背景下，對耕地非農化價值損失補償的認識和評估存在諸多不足與缺陷，導致對耕地非農化價值損失補償及分配的不合理。可見，構建耕地非農化主體價值損失補償機制，有助于客觀認識耕地的多功能價值。

2.2 客觀認識耕地非農化主體價值損失的需要

耕地非農化主體價值損失補償，是基于主體權益，對非農化過程中各主體的耕地多功能價值損失給予補償的過程。在理論上，耕地及其轉化的非耕地同為土地滿足人類需求的社會化利用方式，二者的多功能價值具有同一性和差異性。其中，同一性是指土地不同利用方式所具有的滿足人類需要的本質屬性；差異性是指土地不同利用方式所具有的多功能價值屬性在形式和數量上的差別，如：經濟產出所表現的農產品與非農產品在形式及大小的差異，生態環境功能產出在形式及大小的差異等。現實非農化過程中，耕地服務于人類的多功能價值本質并沒有改變，只是功能價值的形式及大小在耕地及其轉化的非耕地之間發生轉移或轉化。這種轉移或轉化過程，盡管在表象上表現為耕地的功能價值被損失、被轉化或被轉移為非耕地的功能價值，但其實質過程是在人類勞動的作用下，土地社會化服務功能方式轉化下的耕地多功能價值的轉移或轉化，并沒有完全損失，也無需全部補償。當然，在服務或所有權主體發生改變時，對轉移、轉化或消失的差異性功能價值，都需要對原主體進行補償；在主體未發生改變時，對轉移的差異性功能無需補償（如部分生態價值），但對轉化或消失的差異性功能價值，如果該功能價值對人類生存發展與社會穩定具有不可替代的作用，則需要補償，以“回補”這種特殊性功能，如糧食安全保障功能以及生態環境功能等。可見，構建耕地非農化主體價值損失補償，有助于客觀認識非農化中耕地多功能價值的轉移或轉化過程。

2.3 強化耕地保護責任與權利的需要

從現實來看，一是耕地非農化使村集體及村民獲得遠高于耕地保護的現實收益，必然使得他們的耕地非農化欲望強于耕地保護意愿；二是推動耕地非農化的地方政府，受“土地財政”主流觀念的誘導，往往憑借其掌握的“公權力”，挪用耕地非農化收益，擴大推動其發展的財政實力，繼而維護其政績；三是承擔耕地保護任務的地方政府，在未能有效獲取耕地保護轉移支付補償的情況下，只能過多承擔著耕地保護的社會成本及壓力，也無緣于政績的提升，致使他們想法設法推動耕地非農化而無意去實施耕地保護；四是社會公眾依法享受耕地保護的糧食安全與社會穩定等社會成果，理應積極參與耕地保護，但在參與機制不暢的背景下，公民雖有參與耕地保護的積極性，卻難以或并未積極參與耕地保護而履行其保護耕地的義務。這就必然形成非農化過程中的耕地保護主體責任與權利不明確、甚至“倒掛”的格局，從而極大誘發部分耕地保護主體的非農化熱情，也扼殺部分耕地保護主體的耕地保護動力，致使相關主體的耕地保護行為“失范”，甚至形成與耕地保護目標背道而馳的格局，導致耕地保護嚴于“紙”而亂于“行”。可見，構建耕地非農化主體價值損失補償機制，是強化耕地各保護主體責任與權利的需要。

2.4 完善耕地非農化價值損失補償制度的需要

在理論上，一是隨著社會分工的細化，耕地多功能價值服務也將日益社會化，使其不僅服務于所有權主體，也服務于所有權主體之外的全體公民，從而形成耕地多功能價值服務主體的多層次性；二是受土地所有制度及財產制度的影響，耕地多功能價值對其服務主體的服務形式及程度存在差異性。這就意味著非農化過程對耕地各主體所造成的利益損失也存在差別，需要進行差別化補償，以保證耕地非農化價值補償及分配的社會公平。然而，在現實上，中國耕地非農化過程實際上是政府出于公共利益的需要，采取土地征收方式，在給予農村集體適當補償的條件下，將農村集體所有制的耕地轉化為全民所有制建設用地。在此過程中，出于多種原因，政府僅對耕地所有權主體的價值損失給予補償，而缺乏對耕地非所有權主體的相關利益損失給予相應補償，尤其是缺乏對過多承擔耕地保護社會成本及壓力的耕地保護者給予適當補償。這就使得政府把本應用于新耕地開發和現存耕地改良的耕地非農化補償“專款專用”資金，大部分被視為“土地財政”收入挪為他用，最終使耕地非農化價值損失補償的本意難以落實。可見，構建耕地非農化主體價值損失補償機制，是完善耕地非農化價值補償制度的需要。

3 耕地非農化主體價值損失補償評估的重構

耕地非農化主體價值損失補償，是對非農化過程所造成的耕地多功能服務主體價值損失給予補償，需要以耕地多功能價值的評估理論與方法為基礎，對非農化過程中所造成的耕地多功能價值服務主體的損失進行全面評估。客觀地講，在非農化過程中，耕地服務于所有權主體的農產品經濟產出價值完全損失，而服務于所有權和非所有權主體的社會穩定價值和生態環境價值一部分被損失，另一部分則保留在非耕地利用方式之中，并沒有完全損失。也就是說，耕地非農化主體價值損失補償在數值上并不完全等于非農化之前的耕地多功能價值，而等于非農化過程耕地經濟產出價值、生態環境價值和社會穩定價值的損失之和，也等于各耕地服務主體的價值損失補償之和。因此，根據學界已有研究成果的表述形式，耕地非農化主體價值損失補償（V），在具體價值形式上可表述為：等于耕地非農化經濟產出價值損失補償（V1）、耕地非農化社會穩定價值損失補償（V2）和耕地非農化生態環境價值損失補償（V3）之和。具體公式為：

V= V1+V2+V3（1）

為此，基于耕地具有農產品經濟產出、社會穩定和生態維持等多功能價值的學界共識，結合耕地非農化的客觀過程，探討耕地非農化主體價值損失補償的評估思路與方法。

3.1 耕地非農化經濟產出價值損失補償

耕地經濟產出價值是指耕地及其生態系統的經濟產出物價值，是糧食作物、經濟作物和其他作物的經濟效益總和[22-23]。耕地經濟產出價值是直觀的，人們很早就認識到其客觀存在性，但在非農化過程中，耕地農產品經濟產出功能價值被轉化，即被非耕地利用方式的非農產品經濟產出的功能價值所替代。盡管在人類勞動的作用下，非耕地的經濟產出遠遠高于耕地的經濟產出價值，但一是由于耕地農產品經濟產出價值對人類生存非常重要，難以為非耕地經濟產出價值所取代；二是由于在中國以政府為主導的土地征收過程，必將伴隨著耕地的使用用途和所有權主體發生改變，這就需要對耕地的經濟產出價值及相應的所有權主體價值損失給予完全補償 。所以，在非農化過程中，對耕地非農化經濟產出主體價值損失補償，在數值上等于耕地的經濟產出價值。

對耕地經濟產出價值的評估，大多數研究及實踐都采用收益還原法，但在整體上依然還存在一些不足：一是耕地凈收益確定多采用耕地經濟產出物在實際收益下的地域平均值，而并不是采用客觀的社會化平均凈收益，這就使得在現實凈收益不客觀的狀況下，低估或高估耕地經濟產出功能價值；二是對農產品價格穩定不變的假設不符合客觀規律，忽視農產品與工業品的價格變化差異，嚴重背離耕地資源日漸稀缺下農產品價格或耕地價值的自然趨升性特征，其結果必然形成低估農產品的未來凈收益，從而低估耕地的經濟產出功能價值；三是對折現率的確定多采用林英彥的實質利率修正值[10-11]，或“安全利率+風險利率”的調整值，這種取值方法在實質上僅只是評估微觀配置耕地的最低盈利期望，并沒有全面考慮社會配置耕地的最低盈利期望，從而忽視耕地功能服務的社會化屬性及趨勢，導致耕地經濟產出功能價值評估不準確。這就意味著已有研究的評估方法和結果必然存在顯著的系統誤差。因此，在耕地經濟產出功能價值日益社會化的趨勢下，應從社會化的宏觀角度，采用社會折現率參數（r），并考慮農產品價格自然增長率（gi），利用耕地經濟產出物的社會客觀凈收益（ai+1=ai（1+gi），i=1，2，……，n），評估非農化過程所造成的耕地經濟產出功能價值損失。其基本評估公式為：

式中，V1為耕地非農化經濟產出價值損失，ai為單位耕地經濟產出物年凈收益，n為收益期限，ri為還原利率（社會折現率），gi為農產品價格平均年自然增長率。

當然，在沒有特殊原因的情況下，耕地自然稟賦特性使其具有較穩定的永續經濟產出。所以，一是根據耕地經濟產出特征，其收益年限可認為是無限期（n→∞）；二是作為國家公布的社會折現率（r）具有穩定性，可假定長遠不變（目前為6%）；三是農產品價格年平均自然增長率（g）是比較穩定的，假定其長期不變。其中，r>g。這樣，公式（2）轉化為（3）：

V=a1r-g（3）

3.2 耕地非農化社會穩定價值損失補償

對耕地社會穩定功能價值的評估，大多數學者主要考慮資料收集和評估計量的可操作性等問題，常采用分解求和的方法，將耕地社會穩定功能價值劃分為生存養老保障功能價值、就業保障功能價值和糧食安全保障功能價值[22，24]，但從耕地多功能價值的服務機理來看：

首先，耕地作為一種生產資料，主要是通過人類勞動而生產出經濟作物，進而實現耕地對微觀主體的生存養老保障功能。也就是說，耕地對微觀主體的生存養老保障功能是通過耕地經濟產出功能來實現的，經濟產出功能是耕地對微觀主體生存養老保障功能在經濟上的實現形式。如果同時考慮耕地經濟產出功能價值和生存養老保障功能價值，勢必會形成重復計量而夸大耕地非農化微觀主體價值損失。

其次，從耕地及其轉化的非耕地的利用過程來看，一是耕地在給予微觀主體就業機會的同時，也為社會增加了就業機會；二是耕地非農化在可能使耕地所有權主體失去就業機會、增加其就業成本和壓力的同時，非耕地的社會化利用也是在滿足社會的耕地非農化需求，依然還是為社會提供了另一種形式的就業機會，甚至創造了更多的非農業就業機會，緩解人口快速增加下的社會就業壓力。也就是說，在非農化過程中，盡管非耕地對其微觀主體和宏觀主體依然提供了就業保障功能，但由于耕地非農化前后所有權主體的改變，需要對耕地非農化的微觀主體價值損失給予補償補充。

再次，耕地所承擔的糧食安全保障功能是耕地滿足人類生存發展需要的一種社會化利用方式，是土地社會功能屬性的一種特殊形式。盡管耕地非農化造成耕地服務主體失去糧食安全保障，但它實際上是人類社會消費結構和產業結構升級對土地利用結構變化的需要，也是對土地資源優化配置的需要，它不僅滿足了社會發展對非農用地增加的需要，也極大地緩解了耕地被占有的壓力，從而提高了土地的綜合利用率，尤其是非耕地利用方式作為土地的另一種利用形式，對其服務主體依然具有保障和穩定非農產品需求功能，只是服務主體以及服務形式發生了一些變化。然而，耕地保障糧食安全和社會穩定功能對人類社會生存發展具有重要意義、且難以被替代，這就需要盡力補償耕地非農化過程中耕地非農化所損失的糧食安全保障功能價值，以保障社會糧食安全，維持社會穩定。

由此可見，耕地非農化社會穩定功能價值損失補償（V2），并不完全等于耕地的社會穩定價值，而是等于非農化過程中耕地所損失的所有權主體就業保障功能價值（SV1）和國家糧食安全功能價值（SV2）之和。其評估計量模型為：

V2=SV1+SV2（4）

其中，耕地非農化就業保障價值損失補償的評估公式為：

SV1=Ea·Q1·θ·k（5）

式中，Ea為人均年培訓教育費用（客觀費用），Q1為被評價地區單位耕地平均承載的農業人口，θ為耕地功能等級系數，k為人均平均培訓年限（一般采取簡短的多次速成培訓模式，k取小于或等于1）。

耕地非農化糧食安全價值損失補償的評估公式[19]為：

SV2=D-SM·CC0·1r-g（6）

式中，D為全國糧食需求價值量，S為全國糧食供給價值量，M為全國現有總耕地面積，C為地區糧食平均產量，C0為全國耕地平均糧食產量，r為社會折現率，g為農產品價格平均年增長率。此外，D>S，否則供給大于需求，就無需考慮國家糧食安全問題，也無需擔憂耕地非農化對糧食安全的影響。

3.3 耕地非農化生態環境價值損失補償

已有研究表明，耕地在生產農產品的同時，具有強大的調節氣候、涵養水源、保護土壤和生物多樣性以及提供景觀、娛樂等生態環境功能，但非農化過程必然使耕地的農業生產功能消失，致使耕地的許多生態環境功能喪失[13，19，24-25]。從耕地到非耕地的客觀過程來看，耕地生態環境功能的喪失程度與耕地非農化方式及程度密切相關，許多非耕地利用方式依然部分保留了耕地原有的生態環境功能，并不是耕地原有的生態環境功能完全喪失，而是隨耕地非農化方式及其程度的不同，始終服務于宏觀主體的耕地生態環境功能價值在非農化過程中不同程度地部分被損失、部分被保留轉移于非耕地利用方式之中，并沒有完全損失。其中，被保留并轉移于非耕地利用方式中的生態環境功能，其服務主體和形式并沒有變化、價值也沒有損失，也就無需補償。至于非農化過程中所損失的耕地生態環境功能，盡管其同時天然地服務于宏觀主體，服務主體并沒有改變，但由于耕地生態環境功能對人類生存發展的重要性以及難以替代性，需要非農化過程對所損失的耕地生態環境功能這一特殊功能進行“回補”。可見，在非農化過程中，耕地非農化主體生態環境功能價值損失，在數值上等于非農化過程中所損失的耕地生態環境功能價值，而并不完全等于耕地生態環境價值。

當然，鑒于耕地生態環境價值難以準確量度的特點，本文在參考已有研究成果的同時，考慮耕地生態環境價值自然稟賦服務年限的永續性（n→∞）、耕地非農化過程中耕地生態環境價值損失率（β），以及耕地等級差異（θ）、地區差異（δ）、社會折現率（r）和同當量環境功能價值價格的自然增長率（h）等因素，構建耕地非農化生態環境價值補償公式如下：

V3=C·θ·δ·β·1r-h（7）

式中，C為單位耕地年度社會平均生態環境價值，θ為耕地功能等級系數，δ為耕地生態價值地區差異率，β為耕地非農化生態環境價值損失率，r為社會折現率，h為同當量環境功能價值價格自然增長率（h）。

總之，耕地非農化主體價值損失補償的評估，既是對耕地非農化過程中耕地多功能價值損失的評估，也是對各耕地功能價值服務主體價值損失的評估，尤其在耕地社會穩定和生態環境價值等具有強烈的外部性以及耕地多功能價值服務具有主體多層次性的背景下，耕地非農化主體價值損失補償并不等于耕地多功能價值。

4 耕地非農化主體價值損失補償分配

4.1 分配宗旨

從價值服務主體來看，盡管耕地天然服務于人類社會，但隨著人類社會財產所有制度的建立，耕地多功能價值所服務的主體具有了層次性和差異性。在中國，一是耕地經濟產出價值主要服務于耕地所有權主體（村集體及村民），具有微觀性和直接性；而耕地社會穩定價值和生態環境價值則主要服務于全體公民（含所有權主體），既具有微觀性和直接性，也具有宏觀性和間接性。二是耕地多功能價值對不同的服務主體，其服務期限不同。其中，對承包耕地經營權的村民，其服務期限應為合約承包期限；對村集體和全社會，其服務期限應為無窮年限。這就要對耕地非農化所造成的耕地多功能主體價值損失，不僅應按耕地多功能價值的不同功能價值形式，結合其服務主體以及服務期限的差異，對其服務主體范圍實施相應的差別化補償，而且要加強耕地非農化主體價值損失補償資金的用途管控，以更好地保護耕地多功能價值服務主體的權利，強化各耕地功能價值服務主體保護耕地的責任和熱情。所以，耕地非農化主體價值損失補償的分配宗旨，是在加強非農化過程耕地多功能價值服務主體損失補償的同時，強化耕地各服務主體的權益保護，激發各耕地保護主體的積極性，促進非耕地利用方式的集約節約利用。

4.2 分配原則

4.2.1 補償服務主體原則

補償服務主體原則，要求耕地非農化價值損失補償應分配給耕地多功能價值所服務的客觀主體。在理論上，一是耕地多功能價值服務主體具有多層次性，尤其是社會穩定價值和生態環境價值，既服務于微觀主體，又服務于宏觀主體；二是耕地保護主體也具有多層次性，特別是具有公共物品屬性的耕地，擔負著國家糧食安全、社會穩定以及生態保持的社會功效，使得社會全體公民都有責任和義務參與耕地保護；三是按照權責利對等的原則，耕地服務主體也是耕地保護主體，這就需要將耕地非農化價值損失補償合理地分配給各耕地保護主體，以激發各保護主體的積極性。然而，在現實中，一方面，耕地多功能價值服務的外部性容易被忽視，使得非農化過程中的耕地功能價值損失難以得到應有的補償，導致相關的耕地服務主體利益受損；另一方面，耕地保護與耕地非農化之間存在巨大的利益差異，尤其是在耕地保護成本轉移支付不足的狀況下，既造成耕地保護責任主體過多承擔耕地保護的社會成本而得不到應有的補償，也造成耕地非農化過程的權力“尋租”、使用公共物品“搭便車”、侵犯保護主體基本物權等不當行為的產生，這些都將削弱相關耕地保護主體的積極性。所以，對耕地非農化主體價值損失補償，應堅持補償服務主體原則，以強化各耕地保護主體的責任，使各耕地保護主體的行動策略與價值取向保持一致，促進各耕地保護力量的協同。

4.2.2 保障生存發展原則

保障生存發展原則，要求耕地非農化主體價值損失補償應用于保障主體的生存發展，而不是用于服務主體對奢華生活或其他用途的追求。在理論上，耕地多功能價值不僅為微觀主體（所有權主體）提供了天然的保護屏障，也為宏觀主體（所有權主體和非所有權主體）提供了穩定的社會與生態環境，而耕地非農化必然使其相關主體將失去基本的生存發展條件。這就意味著，耕地非農化主體價值損失補償主要用于“回補”非農化過程所損失的耕地自然稟賦功能，以保障各主體的基本生存發展權利，激發各主體耕地保護的積極性。但是，在現實中，對耕地非農化主體價值損失補償，只是打包式地、粗糙地分配給政府和村集體及村民，但并沒有足夠重視耕地多功能價值對服務主體生存發展保障的作用方式及程度，僅在形式上重視耕地非農化主體價值損失補償對保障失地農民生活保障、回補耕地功能的作用，導致補償資金被大量濫用，結果僅使部分主體超量受益，也勢必誘發他們的耕地非農化熱情。尤其是使可獲益的地方政府，為滿足其增強財政收入和政績需要而加速推動耕地非農化，卻無心保護耕地，進而削弱相關耕地保護主體的積極性。因此，對耕地非農化主體價值損失補償的分配，必須堅持保障基本生存與發展原則，培養社會各耕地保護主體的責任和權利意識，進而促成全社會形成巨大的耕地保護合力。

4.2.3 監管補償使用原則

監管補償使用原則，要求對各主體的耕地非農化價值損失補償資金進行監管，進而規范補償資金的使用過程，防止補償資金的不合理使用。在理論上，耕地非農化主體價值損失補償既要對失去耕地服務的主體進行補償，也要對耕地非農化過程所失去的人類社會必需的、難以替代的耕地特殊功能（如糧食保障和生態維持等功能）進行補償，以保障人類社會基本生存發展條件，所以耕地非農化主體價值補償應屬于一種“專款專用”的專項資金，不能供人揮霍或挪為他用。但是，在現實中，一是由于耕地非農化收益遠大于耕地保護收益，致使相關主體寧愿選擇耕地非農化以獲取巨大的耕地非農化收益，從而使耕地非農化淪為村集體及村民“失地”而斂財致富的手段，淪為政府增強財政實力和發展政績的工具，甚至成為他們消極保護耕地的吸引力，成為社會耕地保護的阻力；二是由于缺乏管控耕地非農化價值補償流向的機制，許多獲益的耕地非農化受益主體迷失了耕地保護的方向，而挪用或揮霍耕地非農化專項補償資金，如受益的村集體及村民面對突如其來的巨額耕地非農化價值補償，選擇盲目消費于奢華生活而再度陷入貧困，最終增加社會負擔。因此，對耕地非農化主體價值損失補償的分配，必須堅持補償監管使用原則，加強對耕地非農化價值補償使用流向的管理，保障其合理而有效地利用，促進耕地的有效保護。

4.3 分配思路及應注意問題

4.3.1 分配思路

基于耕地多功能價值和基本國情，中國耕地非農化主體價值損失補償分配主要有三個流向：一是用于保障失地農民一定期限的基本生活需求；二是用于地區或村集體構建失地農民生存發展的保障體系；三是用于國家及區域對耕地及其生態環境的保護。

首先，確定耕地非農化主體價值損失補償量。在運用耕地多功能價值理論與評估方法的基礎上，按非農化過程中的耕地功能價值損失形式，確定耕地非農化主體價值損失補償資金的用途，并從耕地的經濟產出價值、社會穩定價值和生態環境價值的層面，評估耕地非農化過程中所造成的耕地多功能價值損失，確定耕地非農化主體價值損失補償量。

其次，確定耕地非農化主體價值損失補償分配的主體對象。按耕地多功能價值的服務主體，確定耕地非農化價值損失所應歸屬的主體對象，即：服務于所有權主體的耕地經濟產出價值損失補償，應歸屬于耕地所屬村集體及村民；服務于所有權主體的耕地就業保障價值損失補償，應歸屬于村集體及村民；同時服務于所有權和非所有權主體的耕地社會穩定價值損失補償和耕地生態服務價值損失補償，應歸于宏觀主體。

再次，確定耕地非農化主體價值損失補償分配方案。從評估過程來看，耕地非農化主體價值損失補償評估是在耕地多功能價值評估理論的基礎上，按價值性質及其服務主體，評估耕地非農化過程中耕地多功能價值的全部損失。這就需要按耕地多功能價值服務主體范圍，對耕地非農化主體價值損失補償資金進行分解，并分配給各耕地多功能價值所服務的主體。

為此，基于以上分配思路，構建耕地非農化主體價值損失補償分配框架（見圖1）。

4.3.2 分配應注意的問題

第一，明確耕地非農化主體價值損失補償資金來源。目前，中國耕地非農化之后的轉化利用方式，可分為商業出讓式（先征收，再出讓使用）和公益劃撥式（先征收，再劃撥使用）兩種。所以，按照“誰受益、誰支付”原則，中國耕地非農化主體價值損失補償資金應主要來源于出讓使用收益和劃撥使用收益，即由政府直接從商用出讓模式的出讓金中劃扣相應資金和間接從公益劃撥模式利用方式的外部收益中“征集回籠”相應資金兩種方式。

第二，建立耕地多功能價值保護基金。耕地服務于宏觀主體的社會穩定功能和耕地生態環境功能是一種公益性服務形式，具有公共物品的屬性，不僅難以分開，而且私人部門提供“回補”的效率較低，需要政府承擔提供相應服務。所以，對服務于宏觀主體及無法給予微觀主體的補償資金，在耕地垂直管理模式下，建立“中央為主、省級為輔”的各級補償資金代管模式，促成“專款專用”耕地保護基金的形成，再以轉移支付或直接支付的統籌和分塊相結合形式，嚴格用于新耕地開墾和存量耕地改良，以“回補”耕地非農化所損失的耕地多功能價值，保障糧食生態安全和社會穩定。

第三，建立補償資金使用監管機制。在人類“理性有限”和“欲望無限”的背景下，對村集體及村民，應把補償資金主要用于建立基本養老保障和項目發展基金體系，以保障其生存與發展；對代管補償資金的政府，應建立上報備案和“問責”機制，保障耕地非農化過程價值損失的“回補”，防止補償資金的無人監管或挪用、濫用。所以，應建立由上一級土地管理部門指導和監督使用的補償資金監管機制，以保障各主體的補償資金按既定的用途與方式使用，同時也要防止相關部門無端地干預和妨害各主體按既定用途和方式使用補償資金。

5 結 語

耕地及其轉化的非耕地同為土地的社會化利用方式，二者的多功能價值具有同一性和差異性。在非農化過程中，不僅耕地滿足人類需要本質屬性的同一性功能價值沒有變化，而且在形式及其大小存在差別的差異性功能價值并未完全損失，也無需全部補償，所以耕地非農化主體價值損失并不完全等于耕地多功能價值。但是，在現實中，由于人們對耕地多功能服務價值以及耕地非農化過程認識的局限性，造成耕地多功能價值以及耕地非農化價值損失補償的評估理論與方法存在系統誤差，導致補償及其分配的結果嚴重背離耕地非農化的客觀過程，也使耕地非農化價值損失的評估方法與結果不具有實際支付的參考價值，最終嚴重損害相關耕地保護主體的積極性，致使耕地保護政策乏力。因此，應基于非農化過程中耕地多功能價值損失的客觀真實，結合耕地多功能價值形式及其服務主體的差異性等特征，構建耕地非農化主體價值損失補償機制，對耕地各主體權益損失進行相應的差別化補償。

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