中職示范校政策執行：現狀調查與分析

孫翠香

摘 要 職業教育政策執行是將政策理想轉化為現實的唯一途徑，政策執行的有效性事關政策的成敗?；?個省市165位骨干教師的調查，發現僅有半數或少數的被調查者對中職示范校政策的目標、管理辦法、驗收辦法等有所了解；另外，政策內容和措施貫徹執行的情況并不理想，“造假”行為的存在、重硬件輕軟件建設、突擊花錢、組織機構和領導管理機制不健全、培訓難以滿足教師需求、監管不到位等問題較突出?；诖?，對政策目標的共識與完全理解、明晰政策執行涉及的一系列邏輯性任務、有效整合所有必要資源等，是政策執行亟需予以關注的問題。

關鍵詞 政策執行；政策目標；政策內容及措施；中職示范校

中圖分類號 G718.3 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）27-0040-06

政策學者艾利森（G.Alison）曾指出，“在實現政策目標的過程中，方案確定的作用只占10%，而其余的90%取決于政策執行。”[1]可見，職業教育政策的“執行”足以決定職業教育政策的成功與失敗。2010年5月22日，教育部、人力資源社會保障部和財政部聯合印發了《關于實施國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃的意見》（教職成[2010]9號），之后又出臺了一系列配套政策。這些政策在執行過程中是否被很好地理解和貫徹實施？帶著這一問題，圍繞中職示范校政策執行過程中的諸多內容和措施展開調查，希望能從過程的視角探析政策執行的現狀及問題。

一、調查對象與工具①

本次問卷以中職示范校的骨干教師（均為中職示范校政策的執行者）為調查對象，樣本主要來自天津市、河南省等5個省市，共獲得有效問卷165份。調查對象中男性占53.3%，女性占46.7%；年齡以31～40歲骨干教師為主；教齡大多在6～10年；學歷以本科學歷（占58.2%）為主。

本次調查主要采用自編調查問卷《中職示范校政策執行情況調查問卷》，問卷主要基于《關于實施國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃的意見》《國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃項目管理暫行辦法》和《2010年度國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃項目學校遴選條件》及《驗收指南》等相關政策編制而成。問卷主要包括兩個方面：一是政策執行者對政策的了解程度，諸如對政策目標、對政策管理規則和辦法、對驗收辦法等的了解情況；二是涉及政策執行者對政策內容和措施的貫徹執行情況等。

二、中職示范校政策執行現狀分析——基于政策執行者的視角

（一）政策執行者對政策的了解程度

1.對政策目標的了解程度

根據《關于實施國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃的意見》（以下簡稱《意見》），示范校建設最終要達成的目標是，“從2010年到2013年，中央財政重點支持1000所中等職業學校改革創新，形成一批代表國家職業教育辦學水平的中等職業學校，大幅度提高這些學校辦學的規范化、信息化和現代化水平，使其成為全國中等職業教育改革創新的示范、提高質量的示范和辦出特色的示范，在中等職業教育改革發展中發揮引領、骨干和輻射作用?！盵2]政策執行者對政策目標的理解程度直接影響甚至決定著政策執行的結果。

調查發現，一半（50.3%）的教師認為對示范校建設要達到的目標“非常了解”“比較了解”“了解”。其中，認為對示范校建設要達到的目標“非常了解”的教師占3.6%，認為對示范校建設要達到的目標“比較了解”的教師占21.2%，對示范校建設要達到的目標“了解”的教師占25.5%。另外，高達38.8%的教師對示范校建設要達到的目標“不太了解”，還有10.9%的教師對示范校建設要達到的目標“完全不了解”。見表1。

在前期進行的相關調查訪談中，我們發現許多示范校項目學校的領導和教師在談到示范校建設時所談最多的就是“資金”問題。由此，我們進一步設計了“領導及學校教職員工對示范校的理解似乎都聚焦到‘資金上，而對示范校要達到的目標不太清楚”這一問題，以調查教師對這一說法的態度。調查發現，近2/3（64.9%）的教師持贊同態度。其中，選擇“非常贊同”的教師占15.2%，選擇“比較贊同”的教師占21.8%，選擇“贊同”的教師占27.9%。相較而言，只有1/3的教師對上述看法持不贊同的態度，其中持“不太贊同”的教師占27.9%，持“完全不贊同”的教師占7.3%。見表2。

2.對政策執行過程中管理規則和辦法的了解程度

為規范和加強國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃項目管理，提高建設計劃實施和項目管理效益，教育部、人力資源社會保障部和財政部于2011年7月印發了《國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃項目管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），對示范校建設政策執行的各級機構及其管理職責做了相應規定。其中，對項目學校設立專門機構、明確管理職責等做了明確規定。這些管理規定和辦法直接影響著示范校建設過程中具體任務和措施的展開。

調查發現，僅有三成的教師對示范校項目管理辦法（包括資金管理）“非常了解”“比較了解”或“了解”。其中，認為對示范校項目管理辦法（包括資金管理）“非常了解”的教師占2.4%，“比較了解”的教師占12.1%，“了解”的教師占16.4%。另外，一半多的教師（54.6%）對項目管理辦法（包括資金管理）“不太了解”，還有14.6%的教師“完全不了解”，這種狀況非常值得關注。見圖1。

3.對示范校項目驗收辦法（包括驗收指南）的了解程度

示范校項目驗收辦法（包括驗收指南）在一定程度上體現著政策的目標，政策執行者對該目標是否了解、了解程度如何直接影響著政策執行過程中的行為。調查發現，僅有四成的教師對示范校項目驗收辦法（包括驗收指南）“非常了解”“比較了解”或“了解”。其中，“非常了解”的教師占2.4%，“比較了解”的教師占15.21%，“了解”的教師占22.4%。另外，近一半的教師（45.5%）對項目驗收辦法（包括驗收指南）“不太了解”，還有14.6%的教師“完全不了解”。見圖2。

（二）執行者對政策內容和措施的貫徹執行情況

在政策執行過程中，執行者是否堅決有力地貫徹政策的內容和措施是政策執行力度的重要表征之一。為了解政策內容的貫徹執行情況，我們設計了一系列問題，重點調查政策執行過程中材料填報、資金使用、教師培訓、項目監督與管理等方面的情況。

1.政策執行過程中是否存在“造假”情況及其程度

根據示范校申報條件及要求，申報學校需要填報各種任務書及建設方案。另外，根據示范校檢查驗收的要求，項目學校需要提交總結報告、典型案例、直接成果、佐證材料、檢查驗收評價表等大量材料。在上述申報材料及驗收材料填報過程中，政策執行者是否能按照學校實際情況和政策需要如實填報材料呢？另外，根據《暫行辦法》第二十一條規定，“在計劃實施過程中有下列行為之一的，可視其情節輕重給予警告、中止或取消項目等處理”，其中一條就是“編報虛假申報信息，騙取項目學校建設權”[3]。

調查發現，高達79.3%的教師認為示范校建設和驗收過程中存在大量‘造假行為：編造各種電子文檔、數據、師生人數、租借設備等現象“非常普遍”“比較普遍”或“普遍”。其中，認為“造假”行為“非常普遍”的教師占23.6%；33.9%的教師認為“比較普遍”、21.8%的教師認為“普遍”，這一結果亟需引起政策制定者及執行者關注。相對而言，僅有20%的教師認為示范校建設和驗收過程中各種‘造假行為“不太普遍”或“不存在”，其中僅有1.8%的教師認為示范校建設和驗收過程中不存在各種“造假”行為。見圖3。

2.示范校建設重“硬件建設”還是重“軟件建設”情況

按照《暫行辦法》規定，中央財政專項資金支出主要包括：基礎能力建設費（不得超過中央財政專項資金總額的20%）、校企合作機制建設費、專業課程建設費、師資隊伍建設費（不得超過中央財政專項資金總額的10%）。那么，學校在示范校建設過程中是否按照上述規定來進行建設的呢？調查顯示，近2/3的被調查者認為，示范校建設過程中，學校只注重硬件建設，大量購置儀器設備，而對學校的軟件建設并不太重視。其中，認為這一說法與實際情況“非常吻合”的教師為21人，占12.7%；認為“比較吻合”的教師達33.3%；19.4%的教師選擇了“吻合”。相比較而言，僅有1/3的教師認為實際建設過程中學校并不是只重硬件建設。見表3。

3.示范校購買儀器和設備與政策要求相吻合情況

按照《暫行辦法》規定，中央財政專項資金在基礎能力建設費用支出方面，應“主要用于購置中央財政重點支持專業所需的實驗實訓設備”，實際情況是否如此呢？示范校購置的實驗實訓設備是否是專業建設所必須的、適用的實驗實訓設備呢？調查發現，有一半（52.7%）的教師認為在示范校建設過程中，花大價錢購置了大量沒有太多實際使用價值的儀器和設備，這些儀器和設備的使用率較低，只是為了應付驗收。其中，12.7%的教師認為實際情況與上述現象“非常吻合”，認為“比較吻合”的教師占21.8%，認為“吻合”的教師占18.2%。相比較而言，僅有不到一半的教師選擇了“不太吻合”（36.4%）或“完全不吻合”（10.9%）。見表4。

4.示范校建設過程中是否出現盲目招生與引進教師現象

根據《意見》，示范校在師資隊伍建設方面要“創新人事分配制度，形成吸引人才、穩定隊伍的激勵機制。改善教師隊伍結構，聘用有實踐經驗的行業專家、企業工程技術人員和社會能工巧匠等擔任兼職教師?！憋@然，改善教師隊伍結構特別是聘用來自企業和行業的技術技能人才是一個重要舉措。另外，示范校建設在驗收評估時，對于學生人數等都有一定的評估標準。調查發現，有近一半（47.3%）的教師認為示范校在建設過程中存在突擊引進教師、盲目擴招等現象。其中，9.1%的教師“非常贊同”上述說法，持“比較贊同”看法的教師占15.2%，持“贊同”看法的教師占23%。相比較而言，52.7%的教師不贊同上述說法。見表5。

5.示范校建設經費支出與有關規定相吻合程度

示范校建設計劃的資金主要用于哪些方面？以及這些資金怎么用？諸如此類問題，在《暫行辦法》中都有相應規定，但示范校在建設過程中，是否存在不符合要求的資金使用與管理情況呢？調查發現，近2/3（64.3%）的教師認為在示范校建設和驗收過程中，存在資金不到位、突擊花錢、資金使用缺乏靈活性等問題。其中，對此說法持“非常贊同”看法的教師占15.2%，持“比較贊同”看法的教師占29.1%，持“贊同”看法的教師占20.0%。相比較而言，持不贊同看法的教師占35.7%，其中，持“不太贊同”觀點的教師占30.3%。見圖4。

6.專門的示范校組織結構及管理機制與有關規定相吻合程度

《暫行辦法》規定，項目學校應設立專門機構具體負責本校項目建設的規劃、實施、管理和檢查等工作，且這些專門機構還要履行多種職責。例如，職責之一即是“按照教育部、人力資源社會保障部和財政部有關規定及本辦法的要求，編制、報送學校立項申報書、項目建設方案和項目建設任務書，并對有關申報材料的真實性負責。”那么，示范校是否建立或成立了這樣的專門組織機構，這些專門組織機構是否履行了示范校建設與管理的諸多職責呢？調查發現，近一半（47.9%）的人認為“示范校建設缺乏完善的組織機構和領導管理機制”。其中，9.7%的教師認為該說法與實際情況“非常吻合”，21.8%的教師認為“比較吻合”，16.4%的教師認為“吻合”。相比較而言，認為上述說法與實際情況不相吻合的教師占52.1%，其中多達41.2%的教師認為上述說法與實際情況“不太吻合”，認為“完全不吻合”的教師占10.9%。見圖5。

7.專家及時有效的指導與有關規定相吻合程度

《暫行辦法》規定，“省級教育、人力資源社會保障和財政部門負責指導項目的實施，檢查和監督項目學校的建設進展情況，及時解決建設過程中的問題”。那么，這些示范校建設的項目學校在實際建設過程中，是否有專家給予了及時、有效的指導呢？調查發現，近六成（59.4%）的教師認為在示范校建設過程中缺少專家及時、有效的指導，或存在專家意見不統一等問題。其中，選擇該說法與實際情況“非常吻合”的教師占9.1%，選擇“比較吻合”的教師占25.5%，選擇“吻合”的教師占24.8%。相比較而言，僅有四成的教師認為上述說法與實際情況“不太吻合”（35.8%）或“完全不吻合”（4.8%）。見表6。

8.教師培訓能否滿足教師需求

提高教師隊伍素質是示范校建設的重要目標，為了達成該目標，對在職教師進行各層級及多種內容的培訓是諸多示范校采取的手段之一。那么，這些名目繁多的各級教師培訓是否能真正滿足教師的需求，是否契合教師的需要呢？調查發現，近3/4（72.2%）的教師認為示范校建設中的“教師培訓”很難真正滿足教師的需求、教師培訓效率低，對教師素質提升作用不大。其中，“非常贊成”這種說法的教師占15.8%，“比較贊成”這種說法的教師占29.1%，“贊成”這種說法的教師占27.3%，這一結果值得政策執行者高度關注。相對而言，只有1/4（27.9%）的教師不贊同上述說法，其中，僅有7.9%的教師“完全不贊同”上述說法。

9.政策執行過程中的監管情況

《暫行辦法》規定，“建立部際聯合監督檢查、地方監管和項目學校自我監測的三級監控考核體系，對項目學校建設計劃的實施實行事前科學論證、事中監控指導、事后效益評價的全過程審核、監控和考核。”[4]那么，在示范校建設過程中，各級教育管理部門是否對項目建設進行監管呢？調查發現，2/3（66.1%）的教師認為在示范校建設整個建設和驗收過程，都存在監管缺失、監管不到位的現象。其中，對此說法持“非常贊同”觀點的教師占18.2%，持“比較贊同”觀點的教師占22.4%，持“贊同”觀點的教師占25.5%。相比較而言，僅有33.9%的教師“不太贊同”或“完全不贊同”，其中有28.5%的教師“不太贊同”。見圖7。

三、討論與分析

中職示范校政策執行尚存諸多問題，從政策執行者對示范校政策的了解程度來看，僅有半數或少數的被調查者對示范校建設政策的目標、管理辦法、驗收辦法等有所了解，多數被調查者對示范校建設政策的目標、管理辦法、驗收辦法等不了解。從示范校政策的執行過程來看，政策內容和措施貫徹執行的情況并不理想，“造假”行為的存在、重硬件輕軟件建設、突擊花錢、組織機構和領導管理機制不健全、培訓難以滿足教師需求、監管不到位等問題較突出。

（一）政策執行者對中職示范校政策目標缺乏共識與完全理解

如果政策執行者對政策目標的認識不清晰，或者不同層級的政策執行者對政策目標的認識和理解相互沖突，那么，政策執行起來就有很大困難，就會出現政策執行偏差。調查顯示，作為中職示范校政策最直接執行者的教師，對該政策目標的理解程度不容樂觀；又或者學校層面的政策執行者如果僅僅將中職示范校政策目標理解為項目驗收標準中列舉的條款，諸如開發了多少門課程、培訓了多少人次的教師、購買了多少設備等，那么，示范校政策執行過程就會出現各種偏差。我們在訪談中發現，有的示范校在建設過程中，為了完成開發實訓課程的任務，花了40萬元與企業開發課程，結果開發出的課程僅僅用于項目驗收，并未鍛煉學校教師課程開發能力、并未在實踐課使用開發的教材。在訪談中，也有被訪談者談到這一現象，“就校本教材的建設來說，每一科任老師都必須根據實訓項目出一本校本教材，但教材印刷完畢像廢紙一樣放在倉庫從來不用?！倍槍κ痉缎＝ㄔO中的教師培訓問題，也有許多被訪談者表達了對教師培訓的不滿，“多數培訓都是請專家搞講座，老師們聽著空洞，沒有實效。應該針對專業分批分類培訓，讓老師能真正得到提高。”

（二）政策執行涉及一系列邏輯性的任務，如果政策執行所負擔的任務陳述不清，極易造成執行失敗

中職示范校政策到底應該如何執行？應該完成哪些任務？調查中，我們發現，由于中職示范校政策是一個關涉多個內容、多個層面的整體性院校建設政策，因此，對于應如何開展示范校建設工作，許多政策執行者實際上是不清楚的，出現“眉毛胡子一把抓”“舍本求末”等諸多不合理現象。有被訪談者提到，“示范校建設雖然帶給我們很多改善，可是也耗費了學校幾乎全部教師的精力以及學校大量的人力、物力，這樣，教師就不能全身心投入到教學中，有悖示范校建設的本意?！币灿斜辉L談者提出，“示范校帶給老師們‘無休止的加班。除了正常上課的老師，其他老師都在‘加班，老師們得完成各種文字填報材料、調查報告、購買設備等等，導致老師們都疲憊不堪?！边€有被訪談者對示范校建設的“本末倒置”現象表達了比較尖銳的觀點，“從校領導到老師為了建設示范校，花費了大量的人力、物力、財力做材料，而這些材料的真實性不足，有一部分材料就是領導、老師費盡腦力‘杜撰出來的。而花了這么多的時間就為造一份假材料給上級看，還不如把時間花在研究教學上?！?/p>

（三）未能有效整合所有必要的資源，從根本上導致中職示范校政策在執行時出現諸多偏差

一般而言，政策執行所需的資源相當廣泛，諸如人力的配置、經費的合理預算與配套、充裕的時間、健全的執行組織機構等。但在調查中，我們發現中職示范校政策在上述幾個方面均存在一定問題。首先，人力的配置方面出現許多極端現象，有的項目學校全員參與，但由于任務不清，導致老師們加班加點卻做了許多無用功，教師怨聲載道；也有示范校將建設任務全部“外包”，由中介教育公司來“承包”，學校只有極少數教師參與到示范校建設過程中，大多數教師根本與示范校建設“無緣”，這樣就完全與示范校建設初衷背道而馳。其次，經費的預算與支出也“問題重重”。一位被訪談者直言，“我認為資金花費問題是大問題。根據示范校相關文件，建設示范校國家撥款1000萬元、地方配套1000萬元，政策不明確，學校不知道錢如何花?；ǖ翦X之后如何報銷？如何審計？第一年軟件花費及硬件花費的比例是多少？第二年又如何花？實際建設中，出現了第一年不會花錢，第二年花費超了報不了賬，現在學校教師很多項目自己墊錢搞調研、買資料，但學校由于各種問題不報銷，教師很為難?！边€有一位被訪談者提到，“資金的使用是示范校建設的重點，而許多建設成果來源于學校教師的努力工作，比如校本教材的編寫、教學資源庫的建立，但是國家指定的資金中并沒有對教師的努力進行獎勵這方面的規定，所以如何獎勵有貢獻的教師也是一大問題?！绷硗?，政策執行組織機構不健全、短短兩年建設期、政策執行監管不到位等也是造成中職示范校政策執行偏差的重要原因。

當然，上述分析大多是從“問題”的角度反思和審視中職示范校政策執行過程的諸多“不完美”現象，我們旨在為提高其他職業教育政策執行的效率和效果提供一定借鑒。但瑕不掩瑜，整體上來講，中職示范校建設政策帶給每一所示范校的深刻變革是所有職教中人都能感受到的，這種變革也正推動我國中等職業學校在內涵發展上不斷向縱深拓展。

參 考 文 獻

[1]Allison G. Essence of Decision[M]. Boston： Little， Brown and Company. 1971：212.

[2]教育部，人力資源社會保障部，財政部.關于實施國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃的意見[EB/OL]. [2017-07-19]. http：//www.chinadmd.com/file/it3exz36er3zw6eca33e6izr_1.html. 2017-07-19.

[3][4]教育部，人力資源社會保障部，財政部.關于印發國家中等職業教育改革發展示范學校建設計劃項目管理暫行辦法的通知[Z]. 教職成[2011]7號.2017-07-06.