社會學制度主義視角下現代職業教育體系國家制度建設分析

王曉杰+譚紹華+張俊生

摘 要 現代職業教育體系國家制度是國家職業教育制度的集合，它在各種機構與組織、權力與行為的關系中交織形成。基于社會學制度主義，現代職業教育體系國家制度建設包括規制性要素、規范性要素、文化-認知要素。目前，我國現代職業教育體系國家制度建設面臨以下困境：制度環境固化，良好的制度建設氛圍營造受到阻滯；制度包容性不夠，協調、針對性的制度規范難以確立；制度供給不足，系統、科學的規制性框架尚未形成；制度化過程乏力，有效的制度關注與執行難以到位。現代職業教育體系國家制度建設要走出當前困境，應營造制度建設氛圍，達成制度文化認同；明晰制度規范尺度，確保制度的靈活性；直面制度現實需求，強化法律法規供給；調動多元主體參與，落實各方主體權責。

關鍵詞 現代職業教育體系；國家制度建設；社會學制度主義

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）25-0018-05

一、制度分析：對社會學制度主義的解讀

1984年，“新制度主義”最早出現在《新制度主義：政治生活中的組織因素》中，此作品是新制度主義興起的標志，為深化制度研究奠定了堅實基礎[1]。社會學制度主義是新制度主義的代表性分支，其在理論上有涂爾干的結構理論、韋伯的合法性理論以及社會組織理論作為支撐，制度分析更合理、科學。社會學制度主義分析具有不同于其他制度分析方法的鮮明特性：一是強制性，通過定義“法令規章體系”，概括舊制度主義含糊不清的一系列法律法規和規章制度；二是將社會的文化認知，即“共同意義”“普遍的符號體系”構建作為制度產生的根本機制[2]。

從制度的概念來看，社會學制度主義是從更廣泛的意義上對制度進行界定，打破了制度與文化概念上的界限，把文化本身也界定為制度[3]。斯科特主張“制度是由物質資源、符號性要素、社會活動構成的持久社會結構，包括規制性、規范性和文化—認知要素”。也就是說，制度不局限于實體的制度，不單是法律、法規、規章，同時也包括被合理證明的行為規范、行動者共同行動的邏輯及共同信念等。

從制度建設的角度來看，職業教育制度建設不僅取決于體系內部的行動者，更是由外部制度環境所決定，權力規制和文化積淀發揮著突出作用。制度之所以能夠建立并存在是由于其能適應某種文化環境，這種環境賦予了制度以合法性[4]。基于此，制度建設應在規制與文化之間保持適度的張力，由表及里，從更廣泛的意義上厘清制度要素，充分考慮文化對制度建設的影響。

從制度與行動者的關系來看，制度的產生、發展和創新過程都離不開人，制度一經制定、實施便會成為事實存在，就對生活在其中的人產生作用。制度的功能并非僅向行動者提供策略動機，也會影響行為者的身份認同、個人喜好、共同意義的構建。同時，制度得以實行或適用主要是由于人們主觀上以制度為取向規范自己的行為，而非僅是制度的強制性促使人被動地服從于制度[5]。強制性的規制并不能達成制度所預期指向的行動者的行為方式，行動者的認同與主觀接納是制度化得以實現的必要條件。

二、社會學制度主義視角下現代職業教育體系國家制度的要素

社會學制度主義主張制度由規制性要素、規范性要素、文化-認知要素構成，三要素由表及里、相互影響，如表1所示。其中，具有強制性的規制性制度文本是基礎，當制度要求逐漸被主體選擇性接納，制度便以社會責任的形式發揮規范作用。而制度最終能夠真正發揮效力的內核是文化—認知要素，只有行動者達成對制度的理解與認可，制度才得以有效運行。基于社會學制度主義的分析視角，現代職業教育體系國家制度建設應關注文化背景在制度化過程中的作用，建立起以規制性要素、規范性要素和文化—認知要素為基礎的交互作用的制度系統，通過溝通制度與文化，體現出制度被社會所認可的文化特質[6]。

（一）規制性要素

規制性要素即強制性要素，處于制度表層，相對易于設計、安排或修訂，包括法律、法規和規章制度等。制度要發揮其在國家與社會發展中的影響和作用，需要建構人們互動的穩定性結構模式，來增強事件的可預測性和秩序，降低不確定行為發生的幾率。規制性因素就是通過強制性的機制來制約、調節和規范社會行為。現代職業教育體系國家制度需要以國家權威為秩序基礎，以法律制裁為保障性基礎，利用法律、法規的工具性，通過禁止、鼓勵、獎懲等方式對職業教育的參與者進行活動干預。

具體來說，國家在職業教育方面已有相關立法，例如，1996年頒布的《中華人民共和國職業教育法》中對職業教育體系進行了明確規定；2014年頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》從規劃背景、總體要求、體系的基本構架、體系建設的重點任務、制度保障和機制創新、保障實施等方面對職業教育體系進行了新的規定。這些法律法規在宏觀上對現代職業教育發展提供了強制性的制度保障。

（二）規范性要素

規范性要素即約束性要素，位于制度的中層，主要指社會規范類制度，能夠規范各種角色及不同角色對應的任務，確保行為，主體各自的敘事和意義建構活動。社會學制度主義認為制度在社會生活中發揮了重要作用，為人們在社會生活中的行為提供了道德框架的準則結構[7]。規范性要素是管理和穩定秩序的重要基礎，包括價值觀及行為規范，用各種規范來影響參與者的行動。價值觀方面包括社會的共同期望以及價值追求等，行為規范包括行為準則、團體規章等。相較于規制性要素，現代職業教育體系國家制度規范性要素的最大優勢就在于其一旦發揮作用，這種作用就容易變成一種長效機制。

政府為現代職業教育體系的建設和發展提供相應的“軟硬件服務”，盡可能地提高滿足職業教育發展所需的各種條件，確保軟硬件供給的數量和質量。政府提供現代職業教育發展的制度規范，應依據我國職業教育體系發展的期望、現狀、需求。例如，在《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》中，“完善經費穩定投入機制”要求提高資金使用效益，發揮好企業職工教育及就業經費、扶貧和移民安置資金等在職業培訓中的作用……地方教育附加費用于職業教育的比例不低于30%等。

（三）文化—認知要素

文化—認知要素處于制度最深層，是通過被社會認可的意義、符號系統來影響參與者價值觀、行為喜好，影響個體或群體活動，主要包括共同的信念、符號系統和意義框架，通過模仿性機制在社會互動中建構社會實在等[8]。社會學制度主義認為，文化本身也是一種制度，將消極與積極文化、主流與非主流文化進行整合后形成組織文化，從而影響個人的價值選擇，指導其實踐活動。制度和人是互動的，都處于動態的文化環境之中。職業教育面向的個人是動態的，具有主動性和為自己選擇負責的能力，其所涉及的教育行政部門應依據人的價值進行組織、管理，其所涉及的教育制度也不能脫離人的價值而存在。

受中國傳統文化和主流價值觀念的影響，整個社會形成了“重倫理，輕技術”的氛圍。我國職業教育發端于19世紀60年代的實業教育，自1917年黃炎培建立“中華職業教育社”開始，“職業教育”一詞才被廣泛使用。我國職業教育雖歷經一百多年的發展，但其受重視程度、成熟度仍亟待加強。近年來，國家加大了對職業教育的關注與宣傳，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，要研究設立職業教育活動周，通過宣傳增強社會關于職業教育的認識，介紹高素質勞動者在職業技能方面的先進事跡和重大貢獻，引導全社會形成尊重各行各業勞動者、尊重技術、尊重勞動、尊重知識、尊重創新的觀念……用優秀成果來引領職業教育的改革創新。

三、社會學制度主義視角下現代職業教育體系國家制度建設的困境

現有職業教育制度固有的功能性缺陷已無法滿足現代職業教育發展的需要，如無法較好解決普職溝通渠道單一、中高職銜接不暢等問題。建立現代職業教育體系國家制度勢在必行。然而，現代職業教育體系國家制度建設是一個復雜的系統性工程，其不僅涵蓋了法律、法規和政策等強制性要素，而且是一個由社會規范、文化認知等多種要素構成的有機整體，在制度建設過程中面臨著諸多困境。

（一）制度環境固化：良好的制度建設氛圍營造受到阻滯

制度建設應在對制度構成分析的基礎上深層次地剖析其合法性的意義構建，即制度是否與社會文化環境相適合，是否被行為主體所認同。制度環境只有與文化相一致，才能真正扎根于職業教育實踐。制度環境要求組織要服從合法性機制，采取在制度環境下“廣為接受”的組織結構和行為方式。如果制度建立缺少相應的“廣為接受”的價值基礎，不能達成文化認同，那么結果注定是失敗的或不穩定的。

中國傳統文化積淀所形成的制度文化，對職業教育制度建設產生了部分消極影響。中國傳統文化中的“重倫理、輕技術”和“推崇‘勞心性，排斥‘勞力性”與當前“重應用，重實踐”的職業教育價值觀相背離。民眾難以對職業教育制度建設產生認同，職業教育有序發展及其制度建設的社會基礎薄弱。

（二）制度供給不足：系統、科學的規制性框架尚未形成

現代職業教育發展的新局面有賴于通過一系列的制度安排及其相互之間的互動來實現。社會的制度形式會作用于社會成員，并在很大程度決定著他們對個人的期待，以及他們所成為何種人[9]。當面臨某種形勢時，行動者需要某種方式來理解和應對此形勢，而制度自然而然地滿足此種需求。制度供給不僅能夠規制社會成員的行為，更能夠提供一種“認知范本”，影響行動者的自我認同、喜好及價值觀念。然而，現代職業教育體系的規制性制度框架尚未形成，該做什么、禁止做什么、甚至需要從哪些方面做，各方主體在這些基本問題上難以找到制度依托，其制度化的進程也因此受阻。

從國家層面現有職業教育法律法規來看，已頒布法律1部，即《中華人共和國職業教育法》，制定7部行政法規和319部部門規章。職業教育專門性法律法規少，立法級別較低。現代職業教育體系是初等、中等、高等職業教育三個層次有效貫通，職業教育與普通教育雙向溝通，職業教育與職業培訓協調發展的復雜體系。而從整個法律體系來看，關于高等職業教育的法規較少，職業培訓的相關內容多在成人教育立法領域中予以規定，且配套的法律法規欠缺，操作性不強。另外，在實踐中，國家通過政策性文件對職業教育進行引導，但是對其政策法制化不夠重視，表現出政策在起主導作用，而法律起次要作用。

（三）制度包容性不夠：協調、針對性的制度規范難以確立

“制度”作為“協調、規范社會主體行為及其交互關系的一系列規則的總和”，往往是經驗性的。要發揮制度的影響和作用，關鍵是要讓制度變得管用、可行。當某種行為模式成為一種社會規范時才能轉變為一種長效機制。現代職業教育體系國家制度是國家對職業教育發展的頂層設計，從宏觀層面對職業教育進行統籌把控。建立權責明晰的微觀行為規范有賴于協調性較好的上層制度設計。然而，當前職業教育國家制度設計及安排的協調性不足，尚待完善。

在當前政府占據主導地位的“權責化”模式下，作為宏觀職業教育制度創新主體的國家機關難以真正調動其他主體制度創新的積極性。政府主導的自上而下的職業教育制度建設在其所運用的相關領域中難以發揮真正的效用。由于中國各地區之間存在很大差異，社會環境乃至發展機遇懸殊較大，各地模式化地對中央設計的職業教育制度安排以“堅決執行”回應，但在執行制度規范時難免出現“上有政策，下有對策”的現象和行為，從而使職業教育的制度效用難以真正發揮。

（四）制度化過程乏力：有效的制度關注與執行難以到位

在某個組織場域的互動中，行動主體對符號、意義系統即制度系統逐漸獲得理解、達成共識并形成信念。行動被重復和賦予意義的過程就是制度化的過程[10]。然而對于現代職業教育體系國家制度建設，各主體仍存在諸多認知與行為上的偏差，導致相關主體對職業教育發展及其制度建設漠不關心、參與意識淡漠。制度化過程中的不作為現象極為突出，制度化陷入疲乏無力的窠臼。

職業教育與普通教育分流與協調一直是國家職業教育發展的關鍵問題。由于公眾普遍認為，普通教育優于職業教育，職業教育淪為次要選擇，致使職業教育生源不優、社會職業人才供應不足等諸多問題，這也是國家制度規制的難點。另外，國家制度建設沒有微觀到直接指導各地學校、企業等制度具體執行層面，學校主體不關心國家制度的創新，企業則過多關注自身發展的利益，這就導致職業教育制度設計中的相關主體不參與、不關心，造成制度執行中的主體按部就班、方法單一、監督不利。

四、社會學制度主義視角下現代職業教育體系國家制度建設路徑選擇

從社會學制度主義視角進行分析，發現現代職業教育體系國家制度建設仍存在諸多問題。立足困境，我國現代職業教育體系國家制度建設應營造制度建設氛圍，達成制度文化認同；直面制度現實需求，強化法律法規供給；明晰制度規范尺度，確保制度靈活性；調動多元主體參與，落實各方主體權責，多維度、全方位確保我國現代職業教育體系國家制度建設的穩步推進。

（一）營造制度建設氛圍，達成制度文化認同

只有組織適應其所處的制度環境，即人們“廣為接受”的社會事實，能夠在文化認知上為所有社會群體所認同，組織所建構的制度結構才是有效的、穩固的[11]。事實上，只有在一個良好的制度文化建設氛圍中，才能使各個主體達到對現代職業教育體系國家制度文化上的認知與認同。同時，現代職業教育體系國家制度建設必須與中國傳統文化相一致，才能使制度建設扎根于文化土壤。

一是著力宣傳社會發展對職業教育需求的力度，讓公眾對職業教育產生廣泛認同，如開展相關專題講座、舉辦演講比賽，以優秀職業技術人才的典例，為公眾樹立光輝榜樣等。二是注重培養學校師生和社會企業員工的國家制度意識，從對制度的權威意識、對制度的平等意識以及對制度制約權力的意識等三方面，使人們達成對職業教育制度的文化認同。三是在制度執行過程中，積極進行輿情分析，掌握民眾對制度執行看法，以便及時進行制度解釋與完善。

（二）直面制度現實需求，強化法律法規供給

法律、法規體現了國家意志，是各種要素相互作用以及形成自組織所遵循的重要規則。現代職業教育體系復雜而系統，國家法律法規供給是對整個職業教育發展的宏觀引領，制度建設不可能面面俱到、微觀具體。這就需要國家針對我國現代職業教育發展中需要迫切解決的重大問題，進行有側重地強制性制度建設。

制度建設是一項系統的工程，需要進行統籌謀劃、強力推進。相關立法部門需要厘清哪些問題需要國家強制力予以保障，明晰此問題解決需要法律、法規、規章哪個層次的制度規制。第一，制定或完善職業教育體系的基本法律。第二，在基本法律的指導下，完善各專項職業教育法規。第三，制定各部門協同工作制度等相關配套制度。例如，現代職業教育體系的建設切入點是“銜接”[12]，為實現中高職有效銜接，政府應盡快調整現行的招生制度，加強實施和完善高職院校自主招生制度等。職業培訓是現代職業教育體系的應有之義，也是職業教育發展新的增長點。政府需盡快完善現行職業教育法律中關于職業培訓的規定，如對職業培訓地位、學歷教育與職業培訓整合、非政府部門職業培訓等相關規定進行完善。

（三）明晰制度規范尺度，確保制度的靈活性

制度對職業教育各行為主體的行為進行規范，厘清制度規范下的行為尺度是實現制度有效性的關鍵。現代職業教育體系國家制度是地方職業教育制度的上位依據，而地方差異性又決定了國家制度需要一定的靈活性。相比實體制度而言，制度化過程中制度規約下各行為主體的相互影響所形成的價值認同、行為規范更具有實效性，若制度文本過于嚴苛，留給行為主體較少的空間，行為主體對制度的不遵從與忽視勢必會削弱制度的威力。因此，職業教育體系國家制度建設的強制規制要保持一定的“度”。

在國家法律、法規的立法過程中，相關部門要充分考慮地方職業教育發展的特殊性，給地方制度創新留有空間。同時，要充分調動地方職業教育立法的積極性，力求將國家“自上而下”的制度、地方“自下而上”的制度相互協調、銜接，共同推進行為主體對制度的認同。國家制度對各方行為者的規制需明確，但不應過于嚴苛，需尊重各方主體能動性的發揮，促進多元主體協同合作。

（四）調動多元主體參與，落實各方主體權責

政府、企業、學校及學生在職業教育推進過程中的權力與責任有所不同，行為模式也不同。政府對職業教育發展的價值導向，企業和社會公眾對職業教育的信念等都會對職業教育發展產生極大影響。發揮公民和社會組織在制度設計與運行中的作用，落實各方主體的權責，有利于達成各方主體對職業教育制度的認同與關注。

政府的行政方法需由縱向強制型轉向橫向契約型，建立起高效有序、協同互動的制度運行機制，積極鼓勵政府、學校、行業企業等多元主體共同參與制度建設。具體可從以下幾方面著手：調動行業企業、職教專家、教師等多元主體參與相關法律法規修訂的積極性，保障法律法規建立的科學、透明、公開；強化各主體部門的責任意識，明確各方主體權責，行動者依據規范履職盡責；建立相關問責制度，規范責任追究，行動者一旦行為越過了制度規制的底線，便要承擔相應責任；引導多元主體的相互督促，積極調動第三方機構監督，保障制度化的公正有序。

五、結語

現代職業教育體系國家制度建設，是推進我國職業教育法制化、現代化的重要舉措，需統籌把控制度設計、制度安排等各環節。基于社會學制度主義，從更廣泛的意義上界定制度，即制度是一種文化，現代職業教育體系國家制度建設不僅要考慮國家強制力的規制，同時也需扎根于民族的傳統文化，得到行動者的文化認同。在制度化過程中，制度只有得到行動者的認同，才能發揮其應有功效；行動者也依賴制度為其提供行為方式。行動者失去了制度規制則會在秩序混亂的社會中無所適從，但只有具有文化基礎、達成文化認同的制度才能真正約束行動主體。厘清制度發生的文化路徑，把握制度與文化之間的相互碰撞，能夠更加深入理解制度運行機制，促進現代職業教育體系國家制度建設的穩步推進。

參 考 文 獻

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