公平發展：國家資格框架制度建設的國際比較與啟示

王琴

摘 要 世界各國爭相規劃、制定或實施國家資格框架制度的一個重要目的是保障社會公平和平等的實現。通過引入通用術語、認可先前學習、搭建職業教育與其他教育溝通銜接的框架，國家或地區資格框架提高了職業教育的社會地位，保障了學習者靈活的學習方式和個性化學習的開展。從國際范圍來看，國家資格框架制度在建設中也遭遇一定的問題：框架使用的術語過于復雜；雇主參與的程度有限；拓展職業教育進入高等教育的通道可能與職業教育的就業導向發生沖突。要構建我國國家資格框架，需要分階段構建融合普通教育與職業教育的綜合資格框架；建立推進利益相關者達成共識的機制；制定與國家資格框架相配套的一系列政策和解決方案。

關鍵詞 教育公平；國家資格框架制度；職業教育與培訓

中圖分類號 G719.1 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）25-0075-05

目前，世界已有150多個國家建立了國家職業資格框架（National Qualification Framework ，NQF），占全球的75%，其中歐盟28個成員國全部開發了資格框架。這些引進和開發國家資格框架的國家中，既有富裕的工業國家，也有貧窮的發展中國家；既有面積小的島國，也有全球面積最大的國家；既有人口稀疏的小國（100萬），也有人口眾多（1.5億）的大國；既有在聯合國人類發展指數名單中排名第二的發達國家，也有排名第146的貧窮國家[1]。顯然，建立國家資格框架制度已成為全球確定的政策實踐，許多國家將其作為改革職業教育和培訓制度并完善資格系統的政策工具。2016年，我國《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》明確提出，建立“國家資歷框架”，推進非學歷教育學習成果、職業技能等級學分轉換互認[2]。為此，研究其他國家和地區資格框架制度建設的實踐對于我國構建完善的國家資格框架具有重要意義。

一、國家資格框架構建的價值訴求

教育公平是社會公平的基石，是世界各國教育政策的價值追求。世界各國建立國家或地區資格框架的一個重要目的是保障社會公平的實現。

（一）引入通用術語，增加資格透明度，幫助學習者更好地規劃自己的學習

國家和地區資格框架通過引入關于類型、等級、學習成果、學分等通用術語，使得教育與培訓系統及其組成部分之間的關系更加透明和連貫。國家資格框架通常包含普通教育、職業教育與培訓、高等教育等不同類型的教育形式，框架從低到高有的分8個等級，最多的分12個等級。例如，澳大利亞和英國有8個等級，俄羅斯是9個等級，印度是10個等級，蘇格蘭是12個等級。資格框架采用學分制，學分的計算是基于學習時間的量，不受個體所用時間的影響，是指一個“普通”學習者要達到某一資格或學習項目的學習成果所需要花費的時間，而不去測量某一個體學習者實際花費的時間。計入學分的學習時間是指為獲得學習成果所開展的所有學習活動，既包括正式的學習，如課程、培訓、研討會等，也包括在實驗室或其他地點開展的以工作為基礎的各種實踐活動，以及在圖書館進行的信息檢索、個人開展的研究和方案規劃、進行的教育咨詢、輔導和反思等。不僅接受正規和正式教育的時間計入學分的學習時間，以工作為基礎的學習也計入學分的學習時間。

由于教育和培訓的要求和條件不同，基于“輸入”的資格認定難以進行不同類型資格的比照，因此，幾乎所有國家都建立了基于“輸出”的資格認定，引入“學習成果”這一概念，強調學習者具備的知識、能力和技能。每一等級的資格對需要達到的學習成果進行一般性描述，方便不同類型的資格進行比較，為學習者在不同類型資格間靈活轉換以及非正規和非正式學習成果的認定奠定了基礎，幫助學習者更好地規劃自己的學習和發展路徑。英國是首個嘗試以這種方式開發國家資格框架的國家。隨后，南非、新西蘭、智利、墨西哥、土耳其、博茨瓦納、孟加拉國和斯里蘭卡，以及澳大利亞的職業子框架、馬來西亞的技能子框架、毛里求斯的職業子框架，包括歐洲資格框架，在設計上采用的都是這種類型[3]。以學習成果為基礎的等級描述，為學習課程的開發、教育評估的實施、教育質量的評價提供了一個確切、透明的基礎。

（二）提供工具和資源，認可先前學習，提高社會包容性，為弱勢群體重新開展學習提供機會

實施國家資格框架制度的國家普遍建立了先前學習認定制度。先前學習認定制度對個人在正規學習之外通過不同路徑獲取的各種形式學習成果予以認定，包括參與社會和社區活動等非正規和非正式教育與培訓，以及在工作和生活經驗中獲取的知識和技能。

這一制度對于受教育水平較低的學習群體（如早期輟學者及參加社區學習的成人）有著非常重要的意義，他們可以隨時隨地進入學習系統，繼續開展學習，促進自身潛力的實現。同時，對非正式和非正規學習的確認，避免了學習者進行重復學習，也減少了人們在教育、培訓和社會方面的發展障礙。目前，英國資格與學分框架、新西蘭資格框架、南非國家資格框架等都實施了先前學習認可政策。南非資格局2002年發布先前學習認可政策后，不斷進行改進，對先前學習認可的標準、內容和指導原則都做了詳細規定。實踐證明，這些因各種原因提前從正規教育體系“出局”的群體，非常珍惜對他們在工作中獲得的知識、技能和能力的認可。

（三）構建職業教育與普通教育平等的形象，提升職業教育培訓證書和工作場所培訓所獲證書的地位

國家資格框架的構建加強了職業教育與其他類型教育之間的聯系，為不同水平和類型的資格搭建了溝通和銜接的橋梁，并提供了垂直上升和水平轉換的通道，促進了學習者在不同資格間的轉換和發展。在職業教育沒有得到充分重視的國家，甚至那些職業教育和培訓系統享有盛譽的國家，增加就讀職業教育進入高等教育的可能性，是改善職業教育的社會地位、促進學習者報名參加職業教育和培訓的主要方式。

英國于2011年頒布的《資格與學分框架》根據學習難度和學習量對職業教育領域的各種資格進行了分類與整合，將普通中等教育、職業教育與高等教育共同放置于統一的國家資格框架中，并在它們之間建立了明確的對應關系[4]。蘇格蘭學分和資格框架（SCQF）把所有證書、文憑、學位以及學徒制等都納入資格框架中，第12級的專業學徒證書與該等級的博士學位相當。新西蘭資格框架體系最初只包括職業技術教育的資格，之后高等教育學位及高中的“國家教育成就證書”也引入到國家資格框架，使新西蘭資格框架體系涵蓋了中等教育、高等教育、職業技術教育等各類型教育的資格，為各類型教育之間相互溝通提供了平臺，實現了中等教育、職業技術教育和高等教育之間相互銜接，便于學習者從一種類型的教育進入到另一種類型的教育[5]。針對職業教育缺乏“縱向移動”的機制以及職業教育與普通教育缺乏融合的狀況，印度于2012年頒布《國家職業教育資格框架》，在職業教育、普通教育和就業市場之間設置多層次的出口與入口，建立職業教育體系內各層次間的聯系，在職業教育與普通教育之間實現資格證書互認，加強職業教育與產業界的合作，促使印度職業教育達到國際水準[6]。澳大利亞資格框架對義務教育后教育和培訓采用國家統一的資格認定體系，將職業教育與培訓從高中層次經由本科層次延伸到研究生層次，大大擴展了職業教育縱向上升的學習通道，使職業教育從終結性教育走向終身性教育[7]。愛爾蘭、馬耳他、葡萄牙和羅馬尼亞等國家也合并了已有多個機構的資格，形成了覆蓋不同類型和資格水平的體系。2011年以來，奧地利、德國、荷蘭、挪威和瑞典等國家已經啟動了把非正規和私營部門的資格和證書納入國家資格框架的工作程序。

可見，無論是發達國家還是發展中國家，都著力構建職業教育資格框架或包含各級各類教育的綜合性資格框架，提升職業教育的社會地位，構建職業教育與普通教育的平等形象。世界勞工組織專家調研發現，在澳大利亞、愛爾蘭和墨西哥，都存在促進轉換和發展的正面影響的記錄[8]。

二、國家資格框架建設中遭遇的問題及成因

世界各國和地區構建的資格框架體系，對于提升職業教育的社會地位，保障學習者采取靈活的學習方式并開展個性化的學習起到了一定作用，但國家資格框架在構建中也遭遇諸多問題。

（一）資格框架使用的專業術語過于復雜，影響了人們對資格的理解

由于要把所有的證書和資格都包括進來，資格框架引入了許多新的術語，但職業標準和各級資格的詳細規定往往導致資格框架的文本冗長而繁瑣。一些基于能力或單元標準的框架，往往使用復雜的技術語言，在不同的子框架引入不同的專業術語，或僅僅取代舊的、熟悉的語言，這往往產生相反的效果。例如，愛爾蘭資格框架達成了一個“普遍認可的協議”，但子框架術語的不一致阻礙了它的有效實施[9]；新西蘭框架使用的單元標準的概念被大學拒絕接受[10]。

此外，對“學習成果”的理解通常需要具備教育和專業領域的背景知識，只有那些有能力“理解”他們的人才能“通曉”其透明度。有研究顯示，在澳大利亞，“學習成果”沒有給大眾提供有關資格的足夠信息，資格的授予與教學并不一致[11]。新西蘭資格框架中學分轉換和對先前學習的認可機制只是提出了一些指導原則和總體策略，尚缺乏可操作性的要求和具體策略，致使其實施過程不夠規范和標準[12]。由于各自文化資源的不同，即使綜合框架使用的術語簡單并且內涵一致，通常也是教育和培訓人員比學習者或其他利益相關者理解得更到位一些。

事實證明，國家資格框架引入的通用語言只是一種工具，要實現其透明度還需要其他激勵措施，如規劃進階的路徑或支撐先前學習的認證制度。僅是更改術語不會對現實產生任何改變，簡單地把普通教育與職業教育放在資格框架的同一水平，不足以賦予他們同等的地位，除非有相關政策賦予職業院校畢業生進入大學學習的權利和機會[13]。國家資格框架要在實踐中切實發揮作用，還需要來自政府相關政策的支持。

（二）資格框架的制定需要利益相關者的參與和協調，但雇主的參與程度非常有限

對于國家資格框架的合法性來說，利益相關方的廣泛參與非常重要。一些國家的官方報道稱，利益相關者的廣泛參與是其開發國家資格框架的突出特色。的確，綜合資格框架的構建為教育培訓的各利益相關者（包括勞動力市場與教育培訓機構）提供了對話與合作的平臺。有證據顯示，國家資格框架的開發推動了跨部門之間的對話與合作，越來越多的用人單位參與資格的界定、資格等級的認定，并確定哪些知識和技能更重要。俄羅斯的國家資格框架由俄羅斯工業商會以及俄羅斯實業家和企業家聯盟驅動，并成立了俄羅斯國家資格開發機構[14]，制定和實施國家資格框架的過程幾乎是第一次把各利益相關方聚集到一起。

然而，對于大多數國家來說，國家資格框架的構建通常是由政府或中央機構而不是利益相關者推動的。特別在人口較多、利益相關者之間以及政策制定者之間存在較多分歧和爭端的國家，很難達成共識。國際勞工組織研究發現，行業的有效參與一直是一個挑戰，雇主對國家資格框架的參與是非常有限和膚淺的，而且不同部門間也是不平衡的，往往只是在某些特定領域，如在建筑行業，用人單位或專業機構密切參與了資格框架的構建[15]。

影響利益相關者參與的另一個重要因素是協商程序和協商機制的安排。在職務上地位相似的人彼此間存在權力之爭，沒有人愿意認可他人的權威。馬來西亞國家資格框架的子框架相對成功，但并沒有形成“更加連貫和銜接的資格制度”，因為負責不同教育機構的政府部門之間存在分歧[16]。墨西哥的勞動能力框架，最初試圖通過一個復雜的項目把所有的利益相關者和主要角色都納入進來，然而，這導致程序和安排行不通[17]。此外，時間和經費的支持也是重要的影響因素。在威爾士，行業代表說，他們沒有時間和精力參與資格框架的討論，資格框架的一些表述太復雜。威爾士的行業技能委員會認為，影響雇主參與的主要問題是資金，因為參與這項工作會影響他們從事生產經營[18]。

（三）資格框架拓展職業教育進入高等教育的通道可能與職業教育的就業導向發生沖突

各國資格框架都著力于完善職業教育的上升通道，然而拓展職業教育與高等教育之間的銜接通道，有可能與加強職業教育與勞動力市場的關聯發生沖突。在蘇格蘭，當通往更高文憑的發展路徑得到廣泛接受后，資格證書開始失去他們作為就業的結業資格的特征[19]。傳統觀念對職業教育的輕視和社會對“高學歷”的盲目追求，通往高學歷教育通道的打通容易導致職業教育陷入盲目升學傾向。

此外，國家資格框架增進在職人員進一步學習的愿望在現實中的進展并不順利。在智利，工人們對為他們頒發資格證書表示感激，但是，還沒有明確的證據表明這些資格證書增進了他們的職業前景或進一步學習的可能性[20]。可見，國家資格框架的構建只是為繼續學習提供了可能性，要真正實現在職人員的繼續學習還需要制定相關激勵政策。

三、基于公平取向的我國國家資格框架的構建

十八大以來，追求公平成為我國教育政策的基點和導向，教育公平在職業教育領域的體現就是從制度上保障職業教育公平的實現。近年來，我國政府出臺了一系列政策推動職業教育的發展。但由于傳統觀念的影響，人們對職業教育依然存在偏見，職業教育與普通教育的平等地位尚未實現。為此，構建中國自己的國家資格框架，實現職業資格證書與普通教育學歷證書的等值、互認，是當前我國發展現代職業教育的戰略選擇。

（一）逐步構建融合普通教育和職業教育的綜合資格框架

縱觀世界各國的資格框架制度，有的只覆蓋職業教育與培訓，但大多數是涵蓋職業教育、高等教育和普通教育等所有類型和層次教育的綜合框架。針對我國職業資格證書與普通教育學歷證書結構性脫節的狀況，借鑒國際通行做法，有必要建立綜合性的國家資格框架。

由于我國職業教育證書制度存在學歷證書和資格證書兩套體系，二者尚未形成對應關系，因此，建立我國資格框架制度應該分步實施。首先，建立職業教育分級制度，形成層次結構清晰的職業教育資格框架體系，縱向建立完善的職業教育層級架構，橫向實現職業教育學歷證書與職業資格證書的等值互認。這樣，職業院校學生獲得畢業證書的同時也能獲得等值的職業資格證書，他們可以進入勞動市場就業，也可以繼續學習獲得高一級學歷證書（或資格證書）。相應的，在職工作人員在需要時也可以重返職業院校開展學習，其在工作崗位獲得的知識和技能可以通過權威認證機構的認證，折算成學分，抵扣相應的學習單元。其次，建立融合普通教育、職業教育、高等教育以及成人教育與培訓的綜合性框架，明確各級各類教育的定位和資格等級標準，實現職業教育與高等教育、職業教育與普通教育的銜接和融通，賦予職業教育與普通教育的同等地位，提高技能人才的社會認可度，避免職業教育學生盲目追求高學歷。

（二）建立推進利益相關者達成共識的機制，確保利益相關者的充分參與

國家資格框架的利益相關者包括政府及其職能部門、教育機構、企業、行業組織和個人，他們是對資格框架目標能否實現產生重要影響的關鍵群體和個人。為了解決不同層次、不同類型的教育與培訓資格證書的整合以及證書轉換標準的制定，需要國家資格框架的各利益相關者發揮自身的優勢資源，形成合作聯盟[21]。實踐表明，只有行業部門參與到資格框架的開發過程中，資格標準的制定或學習成果的界定才會更加合理，才會有更多的學習者獲得更好的就業機會，行業部門才會獲得他們需要的技能[22]。因此，確定利益相關者，并建立通過對話達成共識的機制，是確立資格框架的關鍵環節。

首先，建立一個獨立的管理主體——國家資格管理機構，負責國家資格框架的管理。在我國，由于教育部、人力資源和社會保障部都對資格框架具有濃厚的興趣，可以指定其中一個部作為主要領導者，從而構建一個有效的內部政策協調機制。其次，在管理主體的主導下，建立利益相關者的激勵與約束機制、合作與監督保障機制，清晰界定各利益相關者的權責關系，賦予他們更多的自主權，以促進各利益相關者的有效參與。特別要注重發揮企業和行業協會在職業資格設定、職業標準開發和資格認證中的作用，形成職業標準動態更新機制。第三，設立專項經費，保障國家資格框架體系的順利構建。

（三）制定與國家資格框架相配套的一系列政策和解決方案

職業教育與社會和勞動力市場是密切關聯的，僅僅建立國家資格框架制度這一單一的政策不可能產生有價值的變革，必須認真考慮各部委政策的連貫性以及相關教育和培訓機構的支持力度。國家資格框架的每一個目標都不會隨著國家資格框架的引入自動產生，如果沒有長期的實施策略、支持政策以及利益相關者的強有力承諾，資格框架很可能只是政府行為，并不會產生任何實際效果。我國要建立國家資格框架，必須有相關配套制度和政策的支持。首先，構建基于學習成果的統一、科學的資格等級設置和標準認定規范。學習成果表明了學習者獲得的知識、技能和能力，依據學習成果進行資格等級的評定，有助于構建不同類型教育相互比較和轉換的框架架構。但對學習成果的評定內容，要考慮我國學歷證書和職業資格授予的傳統，避免一味照搬國外的概念。其次，建立學分累計、認定和轉換制度。學分是學生學習成果的量化，學分的認定是不同教育機構基于自身質量標準，對于相同學習經歷的認可[23]。學分轉換是新的教育機構對申請入學的學習者已有學習成果的確認。通過學分轉換，打通非學歷教育與學歷教育、職業教育與學術教育之間的壁壘，能夠促進學生在不同教育機構之間有序流動。學分的認可和轉換也有助于職業院校保持自身的辦學特色，避免課程設置與普通高校的趨同化，方便職業院校學生畢業時靈活選擇畢業去向，愿意就業的具備就業技能，愿意升學的可以通過補修需要的學分進入高一級院校就讀。第三，建立先前學習認定制度，明確先前學習認定的適用范圍、標準和原則。對不同年齡階段的學習者通過非正規和非正式途徑獲得的知識、技能和能力進行認定，為他們提供進一步學習的機會，從而最大限度地發揮個人潛能。

參 考 文 獻

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