強制性標準和推薦性標準的理解與適用
——以“一次性塑料杯案”為例

文/王瑋娟

強制性標準和推薦性標準的理解與適用
——以“一次性塑料杯案”為例

文/王瑋娟

引 言

《中華人民共和國標準化法》規定國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。隨著市場經濟的發展和國際接軌的需要，強制性標準出現了全文強制和條文強制兩種形式，于是，標準中出現了新的形式：強制性標準中的推薦性條款和推薦性標準中的強制性條款。問題是，當一個強制性標準中同時存在強制性和推薦性條款時，兩者的關系該如何理解？當推薦性標準中出現強制性條款時，是否應當強制實施？推薦性標準和條款的自愿采用是否在任何情況下都適用？如果不是，在何種情況下可以轉化為強制實施？本文從一起行政訴訟案件出發，就強制性標準和推薦性標準進行梳理，并對推薦性標準強制適用的法律依據和適用情形進行分析和限定，以期為執法實踐提供參考。

案例背景

2016年12月22日，上海市甲區市場監管局根據上海市質監局《上海市企業產品標準自我聲明公開和監督管理試行辦法》第十五條的規定，對轄區內企業產品標準自我聲明公開信息開展監督檢查。檢查中，甲區市場監管局發現J公司備案的企業標準Q31/009-2016中5.4條“負重試驗”采用的負重砝碼質量為0.1 kg、0.2 kg、0.5 kg和1 kg，低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術要求》6.6條“負重試驗”負重砝碼質量為3kg的規定。甲區市場監管局認為：J公司是一家生產一次性塑料杯的企業，而一次性塑料杯屬于一次性聚丙烯餐飲具，系列入《生產許可證》目錄的產品，根據《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產許可審查細則》（以下簡稱《審查細則》）“（六）食品用工具產品生產許可審查細則” 中7.2、7.3和《標準化法條文解釋》第十四條第3點的規定，J公司的企業標準應當符合GB 18006.1-2009的相關規定。2016年12月22日，甲區市場監管局作出《責令整改通知書》，責令J公司修改企業標準中5.4條，使其符合國家標準GB 18006.1-2009的相關規定。

2017年1月20日，J公司對上述《責令整改通知書》不服，向市質監局提出行政復議申請。經調查審理，市質監局于2017年3月20日作出《行政復議決定書》，維持了甲區市場監管局作出《責令整改通知書》的具體行政行為。

J公司仍不服，向甲區人民法院提起訴訟，要求撤銷甲區市場監管局和市質監局作出的行政行為。2017年6月30日，甲區人民法院經審理后認為，甲區市場監管局責令J公司修改企業標準使其符合國家標準規定的行為并無不當，責令整改行為認定事實清楚，適用法律規范正確，行政程序合法。市質監局在收到行政復議申請后，經調查審理，在法定審理期限內作出行政復議決定，合法有效，駁回J公司的全部訴訟請求。

案例分析

1.關于強制性標準和推薦性標準

《中華人民共和國標準化法》第七條規定“國家標準、行業標準分為強制性標準和推薦性標準。保障人體健康，人身、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制性標準，其他標準是推薦性標準”。從該條規定看，國家標準分為強制性標準和推薦性標準兩類，其中，強制性標準又分“保障人體健康，人身、財產安全”的標準和“法律、行政法規規定強制執行的標準”。對于后一類強制性標準在實踐中也存在兩種情況，一種是尚未發布的標準；一種是已發布的推薦性標準，經法律、行政法規規定可轉化為強制性標準。如依據《工業產品生產許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）所指定的實施細則中使用的標準中有些是推薦性標準，但這些推薦性標準在工業產品生產許可證審查、檢驗、生產的范圍內應屬強制性標準。

2.關于強制性條款和推薦性條款

國家質檢總局2000年發布實施了《關于強制性標準實行條文強制的若干規定》，其中第二條規定：“強制性標準可分為全文強制和條文強制兩種形式”。自此，強制性標準就出現了強制性條款和推薦性條款兩種形式。根據《中華人民共和國標準化法》第十四條的規定，強制性條款必須執行，推薦性條款可以自愿采用。但實踐中就出現了一個問題，當一個強制性標準中同時存在強制性條款和推薦性條款時，兩者的關系究竟如何理解和處理？

筆者認為要視具體情況而定。如果推薦性條款與強制性條款之間相互獨立、并無關聯，而且也沒有其他的法律和行政法規規定、也無指令性文件時，推薦性條款的理解和執行較為容易，即由企業決定自愿采用；否則，要看推薦性條款與強制性條款之間的關系及相關法律法規的規定。例如GB 18580-2017《室內裝飾裝修材料 人造板及其制品中甲醛釋放限量》的前言中明確“本標準第4章為強制性的，其余為推薦性的”，其中，第4章中規定的是甲醛釋放限量值，第5章規定的試驗方法，包括測定的方法、測定的箱件尺寸。實踐中試驗方法與限量值直接相關，因此，其試驗方法雖為推薦性條款，但在該標準未提供其他等效試驗方法的情況下，對于企業而言是唯一的選擇。

3.關于推薦性標準和推薦性條款的強制執行

《標準化法條文解釋》第十四條第3點指出“推薦性標準一旦納入指令性文件，將具有相應的行政約束力”。從指令性文件字面理解，其含義應包括：一是發布主體，即制發單位對接受單位有行政管理權、宏觀管理權或業務指導權，制發單位與接受單位之間存在隸屬關系或監督、指導關系；二是主體權限，即指令性文件的內容應屬制發主體的權限范圍；三是效力范圍，即推薦性標準具有的行政約束力應在指令性文件所限定的范圍內。從實踐看，指令性文件的外延應包括法律、法規、強制性標準等。

結合前述分析，推薦性標準和條款強制執行的途徑主要以下幾種：第一種是法律和行政法規的規定，在法律、行政法規規定的范圍內必須執行；第二種是企業自我承諾執行并明示，如在產品或其包裝上標注的推薦性標準，產品必須符合；第三種是經濟合同中引用的推薦性標準，在合同約定的范圍內必須執行；第四種是獲得認證并標示認證標志銷售的產品，必須符合認證標準；第五種是強制性標準引用的推薦性標準，在強制性標準適用的范圍內必須執行。

4.“一次性塑料杯案”的分析

案件中，GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術要求》前言中指出“本標準的5.8條是強制性的，其余為推薦性的”，其中5.8條為“衛生理化指標”，甲區市場監管局責令J公司修改的6.6條為“負重試驗”，是推薦性條款，因此，J公司認為推薦性條款無需強制執行，其制定的企業標準是符合相關規定的。

但是，甲區市場監管局、市質監局均認為該推薦性條款應當強制執行，該觀點在訴訟中也得到了一審法院的認可。其理由主要在于：一是J公司是一家生產一次性塑料杯的企業，一次性塑料杯是列入工業產品生產許可證目錄的產品，是需取得《全國工業產品生產許可證》后方能生產、銷售的產品。根據《工業產品生產許可證管理條例》第十條規定，“國務院工業產品生產許可證主管部門依據本條例第九條規定的條件，根據工業產品的不同特性，制定并發布取得列入目錄產品生產許可證的具體要求”?！秾嵤┺k法》第六條第一款規定，“質檢總局負責全國工業產品生產許可證統一管理工作，對實行生產許可證制度管理的產品，統一產品目錄，統一審查要求，統一證書標志，統一管理”；第八條規定“質檢總局根據列入目錄產品的不同特性，制定并發布產品生產許可和職能實施細則，規定取得生產許可的具體要求，需要對列入目錄產品生產許可的具體要求作出特殊規定的，應當會同國務院有關部門制定并發布”。而《審查細則》“（六）食品用工具產品生產許可審查細則”7.2和7.3規定“負重性能、耐溫性能、跌落試驗參照執行GB 18006.1-1999（后被GB 18006.1-2009所替代），適用于一次性餐飲具”。因此，GB 18006.1-2009中6.6條雖為推薦性條款，但因行政法規《工業產品生產許可證管理條例》的規定，使其必須在工業產品生產許可證所規定的范圍內強制執行。

其次，J公司生產的一次性塑料杯外包裝上標注有其獲取的QS證號，表明其生產的一次性塑料杯是根據《工業產品生產許可證管理條例》，通過《審查細則》審查、檢驗，并取得工業產品生產許可而生產的產品。根據《實施辦法》第四十六條規定，“取得生產許可的企業應當保證產品質量穩定合格，并持續保持取得生產許可的規定條件”，而根據《實施辦法》第二章和第三章的相關規定，產品質量合格的依據是《審查細則》，取得許可的條件包括與所生產產品相適應的生產條件。因此，J公司生產的一次性塑料杯因取得工業產品生產許可且在外包裝上標注有工業產品生產許可證的標志，使其必須符合《審查細則》中的有關要求，即GB 18006.1-2009中6.6條的規定。

綜上，GB 18006.1-2009中6.6條雖為推薦性條款，但對于J公司具有行政約束力，其企業標準Q31/009-2016中5.4條“負重試驗”中所采用的負重砝碼質量低于強制性要求，甲區市場監管局責令其改正，使其符合國家標準規定的行為并無不當。

（支持單位：上海市質量技術監督局政策法規處）