行政單位內部控制建設研究

陳慧

摘 要 本文首先指出了建立健全A市財政局內部控制制度的意義和要求，然后對其內部控制的現狀進行了分析，在此基礎上針對性地提出了改進該市財政局內部控制制度的建議。

關鍵詞 內部控制 監督 預算 評價考核

一、引言

財政部門內部控制，是指財政部門的自我監督。財政部門內部控制制度，是指財政部門為提高財政資金的使用效率，盡可能降低管理風險和糾正偏差，促進各個管理主體依法履行工作職責，確保財政資金的規范運行和財政目標的實現而制定和實施的內部管理機制。

內部控制制度體系，旨在規范財政局各單位建立和實施內部控制，制定風險管理辦法，確立內部控制操作規程。建立健全內部控制制度，對于實現財政資金的科學化管理，貫徹落實科學發展觀，建設和諧社會，具有重大意義。

第一，有利于促進各級單位遵紀守法，依法行權，營造良好的機關文化。

第二，有利于及時發現和彌補管理流程中的漏洞，提高資金使用效率，將財政風險降到最低。

第三，有利于調整、完善現行體制，不斷提高財政管理水平。

第四，通過監督和制約武漢市財政局分配資金的權力，可以有效遏制貪污腐敗現象，端正黨風黨紀。

第五，有利于各級單位在“取之于民，用之于民”的價值導向下履行工作職責，實現公共利益最大化，更好地滿足公眾需求。

二、建立健全武漢市財政局內部控制制度的要求

（一）適應財政體制改革的要求

建立健全A市財政局內部控制制度，有利于優化預算管理業務流程設計，在各職能部門中合理配置預算編制、執行和監督三方面的權力，形成崗位、職能、權責明確的預算管理制衡體系，促進中國經濟持續、穩定、健康發展，是適應中國財政體制改革的需要。

（二）適應國家治理水平與治理能力現代化的要求

A市財政局建立健全內部控制制度，應適應國家治理水平和治理能力現代化的要求，監督和反饋國家各項方針政策在武漢市的落實情況，防止權力濫用，強化廉政建設，并為國家決策部門提供調整決策方案的可靠信息和依據。

三、A市財政局內部控制的現狀分析

近年來，A市財政局越來越深刻地意識到內部控制制度對于提高財政資金管理效率的重要意義，盡管已經加大了建設力度，但由于各種原因，內部控制還存在如下問題：

（一）部分工作人員對內部控制制度的認識存在誤區

A市財政局部分員工對內部控制機制存在僥幸心理，認為內部控制主要是針對預算部門而言的，與自身沒有太大的關系，所以在執行工作的過程中缺乏應有的責任感。有的工作人員在被檢查時存在抵觸情緒，覺得自己的工作能力和道德素養受到了領導的質疑，部分工作人員認為實施監督工作對人際關系會有不利影響，因而在內部控制環節中放不開手腳。

（二）監督機制不健全

A市財政局各監督主體是憑借自身的管理權力，通過具體業務活動對相關業務主體實施監督工作的，每個監督主體既執行監督又要接受監督，因此很難保證各主體不會為了自身利益與其他主體聯合起來做出違反道德和紀律的事。在這種環境下，權力之間的相互制約就失去了效用，監督機制也失去了意義。

（三）偏重事后控制，不夠重視事中控制

財政內部控制包括事前控制、事中控制和事后控制。事前控制是對計劃的審核，事中控制是對其執行過程的控制，事后控制是對執行結果的監督。A市財政局在控制過程中更注重對執行結果的監督和報告，輕視對執行過程的監管。由此引發的弊端主要有兩點：一是不利于及時防范和發現業務流程中的各類錯誤和風險，并根據控制環境的動態變化及時調整內部控制方案；二是財政監督中的審計監督和社會監督本來就擔負了事后控制的職能，市財政局偏重事后控制會導致重復檢查，增加局內各單位的工作量，降低辦事效率。

（四）預算控制不完善

預算管理是A市財政局內部控制的重點，主要存在如下幾個問題：

1.預算數據缺乏真實性和科學性。預算部門獨立于業務部門，由于不參與具體業務流程，因而對相關業務的具體預算規模缺乏足夠的了解，很多預算實際上是由業務部門編制再交由預算部門進行調整的，很難保證相關業務部門不會為了部門利益夸大資金的需求量。

2.預算編制的完整性存在風險。市財政局的預算編制目前只是整個財政局收支的一部分，還有一部分預算沒有被反映出來。

3.預算執行存在風險。預算執行過程的控制力度不夠，一些業務部門隨意改變資金用途，不合理超支使用，甚至在預算外進行支出活動。

四、建立健全A市財政局內部控制制度的對策

（一）內部控制制度的基本框架和內容

A市財政局內部控制框架由以下五個部分組成：

1.控制環境。控制環境是指對內部控制產生影響的各種環境因素，具體包括管理結構、組織架構、崗位職能、權責分配、機關文化，以及員工的業務能力和道德素養。控制環境設定了A市財政局的內部控制基調，深刻影響到各級領導和員工對內部控制重要性的態度和認識。

2.風險評估。風險對A市財政局實現其財政目標具有一定的影響，風險評估就是識別和分析實現內部控制目標的過程中遇到的風險，并確立防范和應對風險的策略。

3.控制活動。控制活動是指為確保管理層指令的執行和財政目標的實現，根據風險評估的結果，制定處理程序，采取相應的控制措施，將風險控制在可以承受的范圍內。具體包括授權、業績評價、信息處理、實物控制和職責分離等相關活動。

4.信息與溝通。在A市財政局內建立了一個反映財政運行活動的財政信息系統，全面、及時、準確地收集、處理和傳遞與內部控制相關的財政運行信息，保證財政管理人員按照法律法規履行其職責。管理層要了解各單位的財政運行情況，以便相關工作人員及時溝通交流。endprint

5.對控制的監督。監督就是由具備一定專業素養的財務人員對內部控制機制的建立和運行情況進行監督和報告，評價其有效性，發現并指出內部控制機制中的缺陷和不足，以便管理層制定相應的改進方案，從而促進內部控制機制的不斷完善。

（二）建立健全A市財政局內部控制制度的路徑

1.單位領導的重視。建立健全內部控制制度，需要提高A市財政局各部門工作人員的認識和重視度。單位領導給予足夠的重視，有利于建設高素質的干部隊伍，有利于營造良好的機關文化氛圍，有利于帶動全體員工更好地履行職責和義務。

2.充分發揮監督檢查處的監管作用。監督檢查處承擔著監督檢查職能，反映財政收支中的重大問題，雖然涵蓋了整個財政運行過程，但由于不從事具體業務活動，所以無法通過此類活動制約相關業務主體。因此，必須充分發揮監督檢查處的監管作用，將監督檢查處的監管職能和各業務主體之間的相互制衡結合起來，形成一個有機整體，構建一個完善的內部控制監督體系。

3.內部牽制與外部監督相結合。內部牽制的有效性，一方面取決于相關人員的素質和自律意識，一方面依賴于單位領導賦予的權限，這兩種因素都受到對自身定位的影響，具有一定的主觀性。外部監督具有相對的獨立性和客觀性，恰恰彌補了這種缺陷。內部牽制與外部監督相結合，有利于發現并糾正單位內部工作過程中的缺點和疏漏之處，提高監管效率，進一步強化和完善內部控制制度。

4.優化預算管理流程。預算管理分為預算編制、預算執行和預算監督三大模塊。按照“三權分立”的原則構建一個適應財政部門內部控制需要的預算管理新模式，實現良性互動的同時保證獨立性。明確職能分工和權責界限：預算編制應當具備絕對的完整性，不得出現預算外資金；加大預算執行的控制力度，不得隨意調整；完善預算監督體制，確保各模塊依法高效運行。模塊化設計有利于防止整個預算流程出現不必要的重疊及管理空白，不斷優化預算工作對接流程，提升管理效率，降低管理成本，減少舞弊的可能性。

（三）建立健全武漢市財政局內部控制制度的配套措施

1.績效考核。績效考核有利于充分調動員工的積極性，促進員工提高業務能力和道德素養。A市財政局應制定詳細的績效考核評分細則并進行推廣，明確告知考核結果將與工薪待遇和評優評先直接掛鉤，督促員工將內部控制制度落實到實際工作中。

2.懲罰措施。內部控制制度的建立健全既取決于相關人員的業務能力和道德素養，又受到外部因素的影響，所以采取懲罰措施是十分必要的。完善A市財政局內部控制制度的相關政策法規和條款細則并嚴格執行，開展檢查工作，并對檢查結果進行通報：及時提醒并糾正工作中的疏漏和失誤，進行輕微懲罰；對于違規失職行為，要追究當事人的責任，給予警告或降級處分；造成嚴重后果的，應由內部控制委員會移送紀檢組，按照法律程序處理。

3.提高信息公開透明度。A市財政局內部控制制度的建立健全受自身因素的影響，具有一定的局限性。應搭建一個便捷高效、陽光透明的信訪平臺，定期公開內部控制的相關信息，將財政運行全過程置于公眾的視野之下，接受群眾的監督，虛心聽取群眾的意見。

（四）建立健全A市財政局內部控制制度的評價考核制度

內部控制評價，是指通過對內部控制系統進行測試和追蹤，確定其可信度。內部控制評價包括過程評價和結果評價，過程評價是對內部控制環境、風險識別與評估、內部控制措施、監督評價與糾正、信息交流與反饋等體系要素的評價，結果評價是對內部控制主要目標實現程度的評價。實踐證明，完善的內部控制制度并不等同于有效的內部控制，內部控制制度的評價對于保證內部控制制度的有效實施具有十分重要的作用，因此必須建立健全內部控制制度的評價考核制度。

1.檢查法。A市財政局的內部控制執行情況都會通過書面材料反映出來，通過抽取一定的書面證據，可以追蹤具體業務的特定流程，從而判斷該流程是否執行了內部控制，內部控制是否有效。比如一項采購計劃的更改必須經由指定的部門領導簽字蓋章才能執行，評價人可以通過檢查相關文件上是否有該領導的簽名簽章，來判斷內部控制制度對該項管理工作的有效性。

2.模擬法。針對重點業務，根據規定的業務辦理流程進行重復模擬，一個環節也不能漏掉。評價人通過比較實際業務和模擬業務結果的符合度，可以判斷該業務在實際辦理過程中是否嚴格執行了相關程序，內部控制措施是否有效。此種方法可以通過檢查差旅費報銷是否涵蓋了不該報銷的支出，來驗證相關人員是否具備業務素養以及內部控制制度對此業務是否有效。

3.觀察法。評價人員在被評價業務的辦理場所進行實地觀察，檢驗該項業務是否嚴格按照內部控制制度執行。此種方法具有一定的局限性，應注意避免被評價人員察覺，使用時也要盡量結合其他技術方法。

（作者單位為中南財經政法大學會計學院）

參考文獻

[1] 羅飛.對財政運行內部控制問題的探討[J].四川財政，2003（10）：11-12.

[2] 茆曉穎，孫文基. 我國財政內部控制問題研究[J].財政研究，2010（02）：9-11.

[3] 劉家發，黃林.淺議財政部門內部控制與內部監督制度的構建[J].財政監督，2004（12）：28.

[4] 田志剛.地方財政內部控制框架及構建研究[J].中南財經政法大學學報，2009 （02）：47-50+143.endprint