新形勢下對國企集團管控的思考

張曉軍|文

近年來，隨著國企改革的不斷深化，集團管控取得明顯成效，但也不同程度存在功能定位不準，缺位、錯位和越位等矛盾和問題。在中國特色社會主義新時代，國企必須在全面深化改革中，加快構建以管資本為特征的集團管控。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。這為新時代全面深化國有企業改革提供了思想遵循和理論引領。2017年4月，國務院明確以管資本為主推進職能轉變是當前國有企業改革的主旋律。適應新形勢，構建國有企業“管資本”定位下的集團總部管控體系顯得十分緊迫。

集團管控的功能定位和作用

我國企業集團管控是隨著我國社會主義建設、改革開放的探索實踐逐步發展形成的，具有鮮明的時代特色。

1.我國企業集團管控的演變及特點

（1）計劃經濟時期的行政化管理。新中國成立到改革開放之初，我國企業領導體制主要經歷了工廠管委會和職代會制度、廠長負責制、黨委領導下的廠長負責制，與計劃經濟模式相適應。由于當時國家處于國民經濟恢復時期，需要通過政府直接管理才能實現有限資源的配置。這一時期，國企都是行政附屬物，不具備集團化的經濟條件。

（2）改革開放三十年的集團管控。改革開放后，國有企業領導體制主要經歷了廠長負責制、廠長經理負責制、現代企業制度三個階段。這一時期，放權讓利、承包經營、自負盈虧等措施，全面釋放經濟活力，企業數量急劇增長、企業層級相應增多、企業規模迅速擴大，以母子公司為主體結構的企業法人聯合體成為普遍，國企呈現集團化發展態勢。

（3）新時代進入跨國集團管控。經過四十年的改革開放，國有企業實現由單一企業和行政性公司向大企業、大集團體制轉變，形成了一批國際競爭力較強的大型企業集團。適應新時代國企做強做優做大的發展目標，國企集團管控也朝著中國特色現代國有企業制度轉變，重點將黨的領導和黨的建設融入公司法人治理結構，由資產管理向資本管理轉變。

縱觀新中國成立以來企業組織形態的演變，我國企業集團管控表現出以下幾個主要特點：

一是定位明確。集團總部的功能定位是價值創造和管理。

不論計劃經濟時代的行政管理，還是改革開放以來由行政管控到公司治理的轉變，以及新時代國企向跨國公司發展，管控方式如何變換，其功能定位始終是價值創造和管理。

二是管控高效。集團作為企業中樞，管控高效是集團的基本要求，反之，低質低效的集團管控，必將導致企業萎縮或者在市場競爭中被淘汰出局。如集團集中資金管控，對大宗原輔材料集中采購等，消除沉淀資金，把資金用于刀刃上。

三是作用突出。集團管控的作用，主要是把方向、管大局、管監督，發揮掌舵者的作用，一般通過戰略引領、方向指引、大局掌控，使企業集團朝著既定的方向發展。如集團集中投資管理，減少重復投資，有利于提高投資回報，確保戰略目標實現。

四是改革發力。改革是國企健康發展的必然，集團管控也要適應國企改革相應調整。從20世紀90年代起，國家引導企業向集團化方向發展，開展國企戰略性重組，抓大放小，改革重組，形成一大批中央和地方國企大型集團。黨的十九大以來，又以建設具有全球競爭力的世界一流企業為目標，推動國企做強做優做大。

2.我國企業集團管控的功能及作用

近年來，隨著企業集團改革的不斷深化，集團管控功能及作用更加突出。

（1）戰略管理功能作用明顯。集團總部的中樞地位，決定了把方向、管大局是其首要功能。集團總部作為戰略的形成和實施主體，在內部發揮戰略引領和導向作用，避免業務單元自行實施所帶來的風險。如中國遠洋按照構建國有投資公司的組織模式及產業管控體系，將總部職能確定為“定戰略、調資源、抓考核、防風險”，突出發揮戰略決策作用。

（2）評價和監控功能突出。集團總部的評價、考核制度，以及風險管理與監督檢查職能，是總部對系統企業管理者角色的體現，通過考核評價和激勵機制，加強對授權的監督推動戰略決策和資源配置等功能落地，實現對各業務板塊、子公司及重點項目的跟蹤、評價及退出決策；通過整合審計、紀檢、財務、董監事監督力量，實現風險監督管理系統化、制度化。如國家電投等將評價、監督、風險管理作為總部基本功能，突出防范風險的作用。

（3）服務協調功能增強。集團總部具有統一的品牌和系統調控能力，在與政府以及金融機構對接中，發揮談判優勢和協調能力，為業務單元的發展提供政策及金融方面的支持；對企業內部資源統籌配置，統一營銷渠道、統一戰略形象、統一內部市場等，使各業務單元無需投入而直接采用。如國開投推動共享服務，設立培訓與保障中心，統籌后勤服務等保障工作，實現管服結合。

不同類型管控模式比較分析

目前，我國國有企業集團大致采用戰略管控型、財務管控型、運營管控型等模式。

（1）戰略管控型。集團總部作為戰略決策和投資中心，具有資本增值和產業發展雙重目標，追求集團總體戰略控制和協同效應培育的主要功能。作為集團總部首先強化對外部市場分析和研究能力，統籌制定集團總體戰略，指導二級平臺制定業務戰略及經營目標，并跟蹤戰略落地情況，及時調整戰略，實現戰略閉環管理。

（2）財務管控型。集團作為投資決策中心，以追求投資回報、資本增值為目標，具有投資、產權管理和財務監控等基本功能。集團對下屬子公司的管理控制主要通過財務手段來實現。突出“管資本”的功能定位，加強專業化的資本運作能力，通過資本平臺搭建、股權投資、多元化融資、資產證券化等手段，實現國有資本的優化配置和保值增值。

（3）運營管控型。集團總部作為經營決策和生產管理指揮中心，具有資本增值和主導產業產品市場占有率的雙重目標，追求對企業資源的集中控制和管理，企業經營活動的統一和優化。通過母公司的業務管理部門對控股子公司的日常運營進行直接管理，特別強調集團經營行為的統一、整體協調成長和對行業成功因素的集中控制與管理。

三種模式各有優缺。現實中，企業集團管控往往是以一種模式為主導的多種模式的綜合。如上海寶鋼集團除了對鋼鐵生產業務采取經營管控型模式外，集團總部對金融、貿易等業務采取戰略管控型模式。再如，中鋁集團堅持集團戰略管控、板塊運營管理、實體企業生產經營的管控模式，不斷做實板塊，強化板塊專業化運營管理職責，但在扭虧脫困轉型升級的特殊時期，更多地采用運營管控模式。可見，企業集團管控模式并非一成不變，而是隨著集團轉型或內外部條件變化而動態調整。

新形勢下集團管控的改革取向

盡管集團管控取得明顯成效，但也不同程度地存在功能定位不準，缺位、錯位和越位現象突出，集團管的過多、過細、過死等矛盾問題。國有企業集團要在全面深化改革中加以解決，構建以管資本為特征的集團管控。

一是探索構建總部“管資本”與二級平臺“管資產”的管控格局，形成總部—二級平臺—三級子公司的三級架構。總部作為資本層，突出資本投資和資本管理，以股權關系為管理紐帶對二級平臺進行投資和資本管理，行使所有者的職責；二級平臺以業務板塊劃分，作為專業業務管理平臺負責業務推進；三級子公司則為具體的經營實體單位。具體的管理線條，集團一般采用逐層管控模式，總部僅對二級平臺實行管控，不直接管至三級子公司。

二是加強集團總部體現戰略價值的管理職能。隨著集團總部“管資本”新定位的逐步明確，總部應充分轉變職能，承擔“管資本”重要使命：著眼于具有戰略價值的產業投資管理職能，加快剝離工作量較大的行政性、事務性工作，對工作內容存在協同的內容進行整合，提升總部的專業化管理能力。改革現行管理架構，產業運營職能下沉至所出資企業，精簡總部機構，形成“小總部、大產業”的架構。

三是探索法人治理的董監事隊伍建設。要加強集團總部規范董事會建設，同步推進集團公司由二級企業的“上級單位”向其出資人的角色轉換，搭建逐級授權的三級法人治理結構，明確授權事項在企業內部的決策、執行、監督機制，落實相應責任。落實黨組織在法人治理結構中的關鍵作用和法定地位，明確黨組織前置審議程序，發揮核心作用。構建涵蓋審計、內控、合規、全面風險管理、紀檢監察、安環、所屬企業監事管理、黨群巡視組等多項職能的監督體系，做到權力“放得下，管得住”。