市場化進程中公辦養老機構的改革及其發展

董紅亞

(浙江外國語學院 社會科學教研部,浙江 杭州 310023)

回應我國以經濟建設為中心、促進市場經濟發展的要求,公辦養老機構從1979年啟動改革,近四十年來漸次推進,但以效率為導向的改革目標與公辦養老機構的福利、公益屬性存在內在矛盾,始終難以平衡好公平和效率的關系這一改革的核心問題。當前,國家明確要全面放開養老服務市場,讓社會力量成為主體,但公辦養老機構目前還占據主體地位①依據中華人民共和國民政部《2016中國民政統計年鑒》,截至2015年底,全國共有養老機構27 752家,床位3 581 382張。其中社會福利院1 717家,床位377 201張;農村養老服務機構(主要是敬老院)15 587家,床位1 771 284張。兩者相加,公辦養老機構數占總數的62.4%,床位數占60%。,其改革直接影響著養老服務的市場化進程。改革成效為何不理想?這與公辦養老機構作為社會福利事業單位的特殊背景有關。事實上,我國公辦養老機構的改革是沿著事業單位和社會福利社會化兩個維度,圍繞政事分開這一政府職能轉變目標進行的。因此,改革的核心是所有權、經營管理權和收益處置權等關系的處理。本文從產權及委托—代理理論視角來檢視公辦養老機構的改革歷程及問題,并以此來探尋深化改革的目標路徑。

一、公辦養老機構的改革發展歷程

早在改革開放之初,我國公辦養老機構的功能和特點已基本成形,是補缺型福利的主要承擔者。其中,社會福利院負責接收安置城市流離失所、無依無靠以及其他需要寄養的各類人員,以老年人為主,所需經費由財政負擔;敬老院由村集體主辦,負責安置農村五保老人,資金來源為鄉統籌、村提留款。城鄉不同的制度設計使其改革路徑不同但又具有共性。從改革背景看,兩者都是沿著事業單位和社會福利社會化兩個維度推進,這一點在城市社會福利院的改革中表現得更為明顯;農村敬老院作為集體事業單位,參照事業單位運行,但長期沒有事業法人的“名分”。為規范實施市場化和社會化改革,民政部從2011年開始致力推動敬老院事業法人登記工作。從改革內容和目標看,兩者皆以職能、效率和機制為三條主線,一直致力于政府職能轉變,通過運營機制的改革來強化其公益性職責,提升運營管理效率(效益)和服務品質。

(一)社會福利院的改革發展

作為城市綜合性的社會福利事業單位,社會福利院的改革沿著事業單位改革和社會福利社會化兩個維度進行,改革的階段性特點和發展路徑較為明顯。

第一階段,院長負責制確立和開放辦院(1979—1986)。這一時期,全黨工作重心轉移到經濟建設。國家要求事業單位服從服務于這一中心,以管少、管好、管住為原則,改革人事制度,適當下放人事管理權限,激活事業單位活力。1979年,民政部在北京召開全國城市社會救濟福利工作會議,要求按照《城市社會福利事業單位管理工作試行辦法》有計劃地開展自費收養工作,開啟了城市社會福利機構的改革進程。1984年,民政部在福建漳州召開城市社會福利事業單位改革整頓工作經驗交流會后,改革力度明顯加大:一是簡政放權,實行院長負責制;二是按勞分配,實行承包制;三是對外開放,開展自費收養;四是創辦項目,增加經濟收入。

第二階段,法人制度確立和社會福利社會化啟動(1986—1997)。我國事業單位在這一時期的改革具有基礎性意義。一是確立法人制度。1986年頒布并實施的《民法通則》確立了事業單位法人制度①事業單位法人登記管理制度的全面建立要到1998年國務院頒布《事業單位登記管理暫行條例》,該《條例》規定,對事業單位實行法人登記制度,凡符合法人登記條件的發給《事業單位法人證書》。。二是明確改革目標和原則,要求探索建立與市場經濟體制相適應的事業單位管理機制。1995年,新中國成立以來第一次專門研究和部署事業單位機構和人事制度改革的“鄭州會議”強調,堅持“脫鉤、分類、放權、搞活”的改革方針。次年,中共中央、國務院辦公廳印發《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》(中辦發〔1996〕17號),明確要求遵循政事分開、推進事業單位社會化的方向,抓好改革。三是實行分類管理。1993年開始的工資制度改革把事業單位工資制度從機關分離出來,首次進行分類,明確為全額撥款、差額撥款、自收自支三種類型。在此背景下,1989年,民政部在湖南湘潭召開全國城市社會福利事業單位深化改革工作座談會,明確以提高效益、增強活力為中心,改革管理體制,突出面向社會,開展社會化服務[1]423:(1)確立院長的法人代表地位,主管民政部門主要負責院長的任命(或聘任、選舉)、考核和民主監督,院長直接領導班組,提高效率;(2)確定單位類別,大部分福利院被確定為定額補助單位,也有少部分被定為自收自支單位;(3)完善承包責任制,推行崗位責任制,引入競爭機制,打破鐵飯碗。這些措施實施后,各地福利院利用人員、技術、設備等方面的優勢,開展各類適宜的服務,取得了一定的經濟效益。

第三階段,泛市場化和社會福利社會化全面推進(1997—2007)。這一時期,建立比較完善的社會主義市場經濟體制成為社會共識。九屆全國人大一次會議明確了事業單位改革的總體思路,要求除教育和基礎科研部門以外,要通過改革,三年走向市場。1998年,在天津召開的全國專業技術人員暨事業單位人事制度改革工作會議強調,要通過推行聘用制度、建立崗位管理制度、完善分配制度、健全人事監督制度等,增強活力,減輕國家財政負擔。為此,國家大力推進社會福利社會化。國務院辦公廳下發《關于加快實現社會福利社會化的意見》(國辦發〔2000〕19號),要求深化現有國家、集體興辦的社會福利機構改革,探索社會化管理新路子,按照產業化的發展方向,逐步建立起適應市場經濟要求的運行機制。社會福利社會化的核心是改變國家包辦社會福利事業的做法,公辦養老機構社會化是其中的一個重要方面[2]。具體舉措為:(1)收養社會老人,只要付費,都可入住;(2)實行企業化管理,探索工資總額包干、工效掛鉤等多種分配形式,試行生產要素參與分配的辦法;(3)開展多種經營,以實業養事業;(4)試行外來人員承包制,允許社會能人交納一定租金進行承包。2002年4月,湖北省枝江市社會福利院率先在全國啟動“一院兩制”改革,進行整體租賃經營,實施公建民營。此后,北京、福建、浙江等地陸續開展了養老機構公建民營。社會福利社會化的結果是使原有財政全額撥款的社會福利院轉為定額補助單位,定額補助單位轉為自收自支單位。如遼寧省1998年統計,100%的城市福利院、養老院辦起了經濟實體,其中沈陽市大東區社會福利院開設經營項目,開展有償服務,到1995年底,創收凈值達100萬元,率先在全國社會福利系統內實現了自收自支[3]。

第四階段,公益性的提出和社會福利社會化思路調整(2007年至今)。這一階段,國家強調事業單位的公益性。黨的十七屆二中全會提出要分類推進事業單位改革。2011年,中共中央、國務院下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》(中發〔2011〕5號),明確到2020年要形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系,并按照社會功能將事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。凡從事公益服務的,繼續保留在事業單位序列,強化其公益屬性。不能或不宜由市場配置資源的,為公益一類;部分可由市場配置資源的,為公益二類。

為抓好落實,民政部先后于2007年在河北石家莊召開全國民政事業單位建設經驗交流會,2010年在江蘇無錫召開全國社會養老服務體系建設推進會,調整社會福利社會化思路,明確公益性質,探索推進現代管理方式,積極推動法人治理或公建民營等,培育發展專業化的養老服務經營管理機構[4]。具體舉措為:(1)定好公益屬性,主要收養“三無”五保、低收入和失能老年人;(2)以供養型和護養型為主,并發展為示范性養老機構;(3)推行工作人員聘用、招聘和職位管理制度;(4)理順與主管部門的關系,民政部門主要是規劃、指導、監管,社會福利機構依法獨立承擔民事責任,享有內部人事管理、經營決策和收入分配等自主權。2013年,國務院制發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》(國發〔2013〕35號),要求加快公辦養老機構改革。當年底,民政部發出《關于開展公辦養老機構改革試點的通知》(民函〔2013〕369號),明確了公辦養老機構改革的兩種辦法,即公建民營和轉制為企業,并擇定124家公辦養老機構開展試點。各地試點時都選擇了公建民營的改革方式。據不完全統計,到2014年,全國實行公建民營機構有40多家,涉及床位1.5萬余張①數據來自筆者主持的浙江省民政廳重大委托課題“養老機構公建民營機制研究”課題組的調研,課題組通過網絡、電話問詢和直接調研等方式收集到全國公建民營養老機構(含敬老院)的數量。。

(二)農村敬老院的改革發展

敬老院一直是村集體興辦的農村集體福利事業單位。農村推行家庭聯產承包責任制時,也并沒有改變這一性質,相反更加強調要通過鄉統籌、村提留落實好五保待遇,辦好敬老院。工作人員大部分為鄉鎮(街道)政府臨時聘用人員,由鄉鎮(街道)政府從預算外資金列支工資,有的直接從五保供養經費中列支。20世紀90年代后,敬老院也開始探索社會福利社會化。主要的辦法,一是動員社會各界為敬老院捐款捐物;二是發展種養殖業,實行以副補(養)院;三是有條件的可收養社會老人,彌補五保經費不足。1997年3月,民政部出臺《農村敬老院管理暫行辦法》,明確了上述做法。2000年開始啟動的農村稅費改革使鄉統籌、村提留成為歷史,五保供養經費也隨之由財政列支。因此,從經費供給角度看,敬老院也成了國辦養老機構,但其管理體制仍和社會福利院不同,由鄉鎮政府主管,縣級以上民政部門為行業主管單位①這一管理體制后來在一些縣市有所調整,敬老院由民政部門直接建設、直接管理。浙江等一些省份在2011年后還將敬老院管理指導任務從社會救助處調整到社會福利處,實行養老機構統一管理。。2006年,國務院頒布實施《農村五保供養工作條例》,將敬老院改名為“農村五保供養服務機構”,但沒有改變農村集體福利事業單位這一性質。各地在落實財政保障的同時,繼續堅持社會化,積極開展以副補院,對外收養。有的推行承包制,開始實施公建民營。2010年,民政部出臺《農村五保供養服務機構管理辦法》,明確這一機構是“為農村五保供養對象提供供養服務的公益性機構”,并強調“符合條件的農村五保供養服務機構,應當依法辦理事業單位法人登記”。實行院長負責制,由主辦機關聘任,定期進行考核;根據實際需要科學設定崗位,實行崗位責任制;工作人員由機構聘用,并訂立聘用合同或勞動合同。2011年開始,民政部致力于推動敬老院事業法人登記工作。到2013年底,全國已完成50%敬老院的法人登記工作②數據來自民政部《2013年民政工作報告》,http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzsyfzbg/mzggbg/201312/20131200570125.shtml,2017年6月13日。。

總體來看,由于地處農村,社會養老服務需求不旺,加之硬件設施、管理效益、服務質量遠不及社會福利院,敬老院的改革動力相對不足。

二、公辦養老機構改革述評

綜上所述,我國公辦養老機構改革特點鮮明,它是在整個國家經濟制度重構的背景下,從計劃經濟向市場經濟體制轉型過程中進行的,其中事業單位改革是其重要背景和主線。改革的動因,前期是為了適應市場經濟體制改革,激活機制,減輕財政負擔;進入2000年后,又加上了應對人口老齡化,滿足社會老人對機構養老的需求等因素。

公辦養老機構改革近四十年來一直沒有中斷,其間重點和方向多有變化,但有三個較為明確的主題貫穿全過程:一是獨立的事業法人追求。這既是搞活機制的要求,也是事業單位改革的需要。從院長負責制開始到明確事業法人,到政事分開,包括農村敬老院的事業單位法人登記以及建立內部獎懲制、崗位負責制、人員聘任制等,無不體現著這一精神。二是明確的效率導向。在公辦養老機構改革伊始,效益就被提到議事日程。從社會福利社會化的提出,到減少財政投入、自負盈虧、財政資金效益最大化,乃至推進公建民營等,提高效率成為一以貫之的改革目標。在此目標下,先是激發機構活力,其后轉向搞活機制,再到構建面向市場經濟的新機制等。三是社會化的發展機制。這種社會化既包括投資主體的多元,也包括服務對象的普惠,讓更多的老人能進入公辦養老機構,特別是運行機制的民營化,讓社會力量參與發展。這一現在被概括為“公建民營”的做法,在當時大多稱為“承包”,旨在搞活機制,增加服務供給。

這三個主題實際上都沒有完成,或者說因理論準備不足、研究不充分而難以完成。

第一,有了法人地位但缺乏法人治理結構。盡管明確了事業法人,但事業單位整體上還是依附于政府,是國家間接行政組織[5],公辦養老機構面臨同樣的問題,最主要的原因是政府沒有厘清職能邊界。民政部門或鄉鎮政府擔當主管單位,主要承擔規劃、指導、監管職責,但又給予他們任免主要負責人的權力,并對財務管理、廉政建設等承擔責任。這樣的授權事實上很難把握尺度,民政部門或鄉鎮政府在實踐中大多趨緊從嚴,以致公辦機構“有法人之名、無法人之實”,部分農村敬老院更是名實皆無,無法實施獨立的經營管理決策。

第二,效率目標演變成經濟效益導向。把提高效率作為公辦養老機構的改革目標有其合理性和重要意義,傳統計劃體制下形成的機制確實不能激發社會福利機構的最大潛能[6]119,但這一導向在實踐中被解讀為經濟效益的目標導向。“社會福利事業單位要撤除圍墻,向全社會老人開放,大膽走向市場,要由依賴國家包辦包攬向依靠養老市場、自主經營、自負盈虧的方向轉變”,“要轉變運行機制,實行事業單位企業化管理。要按照產業化的發展方向,深化現有國家辦老年社會福利事業單位的改革,從單純供養模式向供養、教育、醫療、康復、文娛一體化服務和服務、經營一體化模式轉變”[7]。“絕大多數社會福利機構工作人員深切意識到必須面向福利服務市場自我發展、自負盈虧的緊迫性”[8]13。這些想法在當時極富代表性,也在其后深入人心。于是,這一有悖公辦養老機構本質的“共識”在其后的發展中定型,形成了制度慣性,致使公辦養老機構應該體現社會公平的福利性、公益性初衷被背棄,由此產生了兩大副作用:一是福利反導向,影響群體公平。城市社會福利院由于條件好,更能吸引社會老人入住,為取得財政以外的收入,相當一部分機構不惜拒收“三無”老人。據1988年民政部的不完全統計,全國城市社會福利事業單位生產總值達3 000多萬元,純收入達1 600多萬元,相當于年事業費的10%①數據來自民政部《全國城市社會福利事業單位深化改革工作座談會紀要》,http://laws.66law.cn/law-11626.aspx,2017年6月13日。。這些收入的很大一部分是通過自費收養老人獲得的。社會福利機構以福利性定位,依靠財政支持,又在缺乏入院評估輪候的前提下讓社會老人以較低價格入住,當優質資源稀缺時,就成了部分有權者的福利,既制造了福利反導向,又造成了老年群體間的不公平。發展到2015年底,全國523.5萬城鄉特困人員(即原農村五保和城鎮“三無”對象),只有103萬入住公辦養老機構,僅占總數的19.6%。城鎮社會福利院自費寄養老人8.5萬人,而同期收養的特困老人只有7.1萬人②參見中華人民共和國民政部《2016中國民政統計年鑒》,(北京)中國統計出版社2016年版,第 8、342、350、351頁。年鑒顯示,到2015年底,全國有城市“三無”對象 6.8萬人,農村特困人員516.7萬人。2016年,在農村養老服務機構的“三無”和特困人員有929 846人,自費人員158 926人;在社會福利院的“三無”和農村特困對象有101 074人(其中兒童29 387人),自費85 462人。。其中盡管有一部分特困老人是不愿或不適合入住機構,但畢竟占比過低。二是拉大城鄉差距,影響區域公平。位于城鎮的社會福利院既有創收,又有財政投入,以致福利堆積,而敬老院因為是農村集體事業單位,財政不投入或投入較少,設施簡陋,服務欠缺,廣大農村老年人較少享受或根本享受不到應有的服務。

第三,社會化發展機制成為政府推責手段。社會化的初衷是想借助社會力量,多投入,搞活經營機制,增加收入,改善養老機構設施條件,但不少政府部門卻以社會化為名甩包袱,把經營不好和設施簡陋、風險隱患大的公辦機構交給社會主體運營,以減少財政投入;把新建公辦養老機構作為招商引資項目,收取高額設施使用費、經營風險押金,或要求社會主體前期投入不菲的改建資金或后期裝修配建資金等。這一招商引資的傾向及做法,加重了接管的社會主體日后經營的壓力和營利的取向,迫使他們不得不通過價格機制選擇入住對象,從而將低收入群體乃至一般收入的老人排除在外,以致背離了公辦機構的基本性質和職能。

歸結起來,這三個主題涉及公辦養老機構作為事業單位的本質、基本屬性及運行機制,特別是公平和效率的關系,事關長遠發展,也是改革的根本問題。公辦養老機構要不要辦?答案是肯定的。在老齡化先行的歐洲國家有為數不少的公辦養老機構,均以公益性質而存在。即便是美國,公辦養老機構也占到了機構總數的7%,并占據了低端養老服務市場的80%[9]。問題是公辦養老機構如何辦才能在保證其公益性的同時保持活力和效率,促進社會公平,成為養老服務健康市場的一部分。對此,民政部在《關于開展公辦養老機構改革試點的通知》中明確要求公辦養老機構實行公建民營和轉制為企業。楊團等學者較早用公私合作伙伴關系或協同理論進行了解釋[10]。這一理論雖然能解釋政府和市場、政府和社會的關系,但不能解決公辦養老機構之所以存在的公益性及其實現問題。如果沒有相應的制度保障,無論是公建民營還是轉制為企業,公平、公益和效率的矛盾將仍然得不到有效解決。相反,還會產生諸如公辦、民辦、公建民營機構三者之間新的不平等競爭,導致困難老人進入公建民營機構更加困難。

三、基于產權及委托—代理理論視角的改革問題解讀

(一)產權及委托—代理理論

產權制度的核心是財產所有權,傳統理解為靜態的、法權意義上的財產實體歸屬。現代意義上的產權制度側重于對財產實體的動態經營和價值的動態實現,它不再是單一的所有權,而是以所有權為核心派生出經營權、收益權、分配權等。這些權利可以由同一主體行使,也可以由財產所有權享有者委托行使,由此產生委托—代理關系[11]4549。1933年,美國學者伯利和米恩斯率先提出“委托一代理”理論,倡導所有權和經營權分離,企業所有者保留剩余索取權,讓渡經營權利[12]24。目前,這—理論已從最初對經濟活動領域的描述發展到公共活動領域,成為當今研究政府及公共政策的主要工具之一。

國內對委托—代理理論的研究和應用始于20世紀八九十年代的國有企業改革。隨后,學界不斷創新研究方法,拓展研究領域,從最初的定性闡述發展到定量研究,從針對企業的、簡單的委托—代理發展到針對不同行業、不同環境下的多重委托—代理,從應用于國有企業改革發展到行政管理,從應用于經濟領域發展到社會領域[13]。

委托—代理理論有兩個基本的假設:一是委托人和代理人都是“理性的經濟人”;二是委托人與代理人之間信息不對稱。這種信息不對稱,在委托方,存在委托鏈條過長、目標定位不清、授權不充分等問題;在代理方,存在內部人控制以及消極怠工、假公濟私等道德風險[14]。單一的委托—代理,如有一方為政府,因政府所具有的強制性和唯一性,無論在決策制定還是執行過程中都占有信息和權力優勢,意味著責任的不對等,極易出現逆向選擇或道德風險問題,最后導致決策低效,政府失靈[15]。多重的委托—代理中,政府身兼代理人和委托人,信息非均衡分布狀態更為嚴重,也就增加了公共領域委托—代理的風險[16]。從代理人角度看,由于國有產權代理人的利益沒有真正與其經營績效結合起來,往往以經營權侵蝕所有權的短期行為來替代[17],除貨幣利益最大化外,代理人還有名譽、權力等非貨幣化的利益追求,執行公共政策時,他們會以“工資、職位津貼、公眾聲望、權力”以及“輕松地管理”等為由,改變或放棄委托人設定的目標[18]398。可以說,這種風險是全鏈條的、系統性的[19],由此造成委托—代理的失效、失范。

要解決這種風險,需要建立激勵和約束機制以促使代理人按照委托人的利益最大化目標而行事。激勵和約束是同一個問題的兩個方面,“激勵起一個發動機的作用,約束起一個剎車的作用”[20]。法瑪的代理人市場聲譽模型即是如此。在競爭的市場,代理人的市場價值取決于其過去的經營業績,代理人必須對自己的行為負責,改進自己在市場上的聲譽,才能提高未來的收入。其他的激勵措施包括貨幣和非貨幣收入。約束機制主要表現為完善法人治理結構,去行政化、推進代理人職業化,加強社會中介機構的監督等[21]。這是公民將所有權委托出去后,保留對公共權力行使者的選擇與監督權利的基本依據[22]。

委托—代理關系還可以是雙向的,這種雙向基于代理人具有的專業能力,故有著合作決策的必要[23]。當具有競爭關系的多人參與委托代理時,委托人的業務能力顯得十分重要,需要花心思去提高[24]。這對作為委托人的政府部門提出了提高履職能力的更高要求。

(二)基于委托—代理關系視角的公辦機構改革問題解讀

推進公辦養老機構改革,就是要改革過去集投資建設、經營管理于一體的事業單位管理體制,通過委托—代理關系,實行所有權和經營權的分離,政府承擔對福利設施的投資建設,把設施的運營和服務供給交由專業組織,既確保實現公益性,又解決管理效率和服務品質問題。從實踐看,這種委托—代理是多重的。在我國,國有財產屬于人民,人民將自己的權利委托給政府,構成第一層委托—代理。政府將一部分權利授予事業單位、國有企業行使,形成第二層委托—代理。如果行業專業性強,事業單位無合適專業團隊,無法有效運營,就可以再繼續授權,產生第三層委托—代理關系,即事業單位將所有權留在自身,將經營管理權交給社會主體。相比第二層委托—代理關系中雙方千絲萬縷的行政牽絆,這一層的委托人與代理人在地位上相對平等,也可以在更廣的范圍內篩選合宜的專業主體,因此理論上講第三層委托—代理更為中立、開放和專業,但并不意味著第二層委托—代理不可行。只要委托—代理雙方權責清晰、利益對稱、激勵考核機制健全,也就是達到現代產權制度的基本要求,無論第二還是第三層委托—代理都是其中的選項。

公辦養老機構改革前,國家同時承擔出資者、所有者、經營者、管理者的角色,扮演了全能政府角色。改革之初,政府逐步將經營管理權、部分收益分配權等交由民政部門或鄉鎮政府任命的院長等負責人行使,但公辦養老機構大多沒有獨立法人,只是行政任命管理,還不是嚴格意義上的委托—代理。到了改革的第二、三階段,名義上具備獨立法人的公辦養老機構有了財產所有權、經營管理權和收益分配權,形成了第二層委托—代理,但在事業單位管理體制下,這一層的委托方即主管的民政部門或鄉鎮政府,代理方即社會福利院、農村敬老院等,雙方是上下級行政關系,地位不對等。雖然公辦養老機構具有法人資格但沒有建立起事業單位法人治理結構,從而造成委托—代理低效或失效。一是法定分權和賦權不足。政府部門管理隨意性較大,經常以行政手段干預事業單位經營管理和收益分配,缺乏激勵機制或不按激勵機制行事,致使市場機制對代理成本的約束作用難以發揮,制度激勵功能弱化,反而增加了控制成本、信息成本。二是委托目標偏離。這涉及公辦養老機構的定位問題。作為代理方的公辦養老機構,其職責是保障基本養老,本應由財政投入保障其日常運行以體現公益屬性,但委托方設定了“以事業辦實業,以實業補事業,辦好實業養事業”的經濟效益目標,公辦養老機構因而陷入兩難困境,要履行公益屬性,就要保障基本,收養農村五保和城鎮“三無”等特困老人,收的人數越多,要求的財政支持越大,用于收養自費的社會老人的床位越少,經濟效益越差;反之,收養社會老人越多,經濟效益越好,公益性就難以實現,而且擠占了民辦機構的發展空間,扭曲了養老服務市場。到第四階段,委托方調整了委托目標,將公辦養老機構明確定為公益屬性,雖與代理人應有的職能、屬性保持一致,但委托方給出的公益性內涵并不清晰,只是列舉式地擴大了收住對象,從“三無”五保到低收入、失能老年人等,對如何促進公平、履行公益職能,則缺乏相應措施。三是管理團隊專業性不夠。公辦養老機構的管理人員大多在體制內選擇,來源受到很大限制,尤其是農村敬老院院長往往由鄉鎮民政助理員兼任或由已退休的村干部擔任,文化層次大多較低。城鎮社會福利院的院長還有行政級別,由民政局任命或聘任,經常更換,流動性很大。這也在不同程度上造成了委托—代理關系的低效。

在這種情況下,國家在改革的第四階段進行了政策調整,積極推進公建民營,也就是第三層的委托—代理關系,保留財產所有權,將經營管理權和收益分配權交給獨立的第三方社會主體。公建民營雖然在理論上講是一種更為有效的、可行的委托—代理關系,也是福利制度改革的國際趨勢,但從各地實踐來看,由于委托人對公辦機構的目標定位不清,有走偏的傾向。一是委托變成了政府甩包袱,規約缺失,公建民營變成了事實上的“民辦機構”,成為社會資本逐利的工具;二是招商又引資,委托—代理關系變成了混合制,由此強化了社會主體營利動機,使委托—代理關系變形變味,增加了國有資產流失的可能性,模糊了社會公益目標。

公辦養老機構委托—代理關系改革的低效或變形,從根本上說是沒有厘清政府、事業單位和社會主體的責權邊界,明晰各方的權利義務;同時,作為委托人的政府對公辦養老機構在養老服務市場化進程中的定位也不夠清晰。從操作層面講,還存在委托—代理實施規制缺失、激勵和約束機制不健全等問題。

四、深化公辦養老機構改革的目標和路徑

(一)確定科學的改革目標

當前,我國正在推進國家治理體系和治理能力現代化。這一改革總目標更加強調多元主體共治,強調民主基礎上的政府、社會組織、企業的參與和互動[25]。2016年 12月,國務院辦公廳下發《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》(國辦發〔2016〕91號),明確了養老服務市場的多元供給機制。公辦養老機構作為其中一員,仍有其存在的獨特價值,但必須進一步深化改革,以履行其應有職能。基于委托—代理理論的分析,改革的目標有三:一是成為真正獨立的事業法人;二是全面強化公益屬性;三是在養老服務業發展中發揮調控市場、化解風險的獨特作用。

1.從權利分置入手確立獨立自主的事業法人

獨立的事業法人地位是公辦養老機構接受委托,承擔代理責任,確保委托—代理關系有效的基礎。要按照中發5號文件要求,繼續推進政事分開,使公辦養老機構成為自主決策、自我管理的獨立法人,但這種分開不是簡單的去行政化,或轉變成獨立的非政府組織[26],而是通過權利分置,厘清政府和公辦養老機構的職責權限邊界,形成有效的委托—代理關系。政府享有舉辦權,承擔出資者、組織者、監管者的角色,落實到具體職能,就是“掌舵”養老服務行業,制定規則,規劃布局,包括公辦機構在內的各類所有制養老機構建設。公辦養老機構要建立起完善的事業單位法人治理結構,享有財產所有權、經營管理權等,滿足具有公共性質且差異性明顯的社會養老服務需求。事業單位法人治理結構是國務院2005年頒布實施的《事業單位登記管理暫行條例實施細則》首次提出的。2012年,中央機構編制委員會辦公室事業單位登記管理局局長李松武專文做過解釋。他認為,事業單位法人治理結構是以實現事業單位宗旨為目標,實行舉辦權與經營管理權分離,以決策層及其領導下的管理層為主要架構,由一系列激勵和約束機制組成的制度安排;核心是建立不以舉辦權為基礎的決策機制,實現決策權、執行權和監督權科學運行、相互協調;目的是確保事業單位公益屬性,有效解決公益服務的公平和效率問題[27]。可見,事業單位法人治理結構是獨立的事業法人的基礎和核心。建立法人治理結構,是從內在機制上真正激活事業單位,是委托—代理關系中約束機制的直接體現。公辦養老機構要成為真正獨立的事業法人,必須建立起相應的法人治理結構,從而完善第二層委托—代理關系。

2.以公平為取向強化公辦養老機構的公益屬性

推進國家治理體系和治理能力的現代化,要求事業單位以發展和公平為雙重目標與動力[28]。對公辦養老機構而言,要通過發展更加突出地負起促進社會公平的責任。這種發展不是從數量上進行擴張,繼續增加機構和床位供給,而是以公平為取向,通過機制創新,進行科學定位,強化其公益屬性。2011年國家在事業單位分類改革中已明確公辦養老機構的公益屬性,但從這幾年的實踐看,并沒有完全落到實處,主要原因在于各方對公益性缺乏深刻把握。公益是公共利益,將公辦養老機構的屬性從福利性改為公益性,不僅僅是對象的擴大,更是職能定位的變化,是公平性的增強。公辦養老機構的公平性問題,是在公辦養老機構逐步發展壯大、不斷開放中產生的,或者說是在社會福利社會化過程中出現的。當時收住特困對象即“三無”五保老人,盡管名為福利性,實質是托底的,是一種社會救濟,不僅設施條件差,而且供養標準低。當國家投入增多,公辦養老機構床位數增加,條件改善,而收養對象不經篩選評估,為所謂的“有錢”“有權”人時,公益性、公平性問題也就隨之凸顯。要解決好這一問題,首先是要明確養老機構的收住對象。養老服務的本質是人對人的照護,身體狀況是決定性因素,唯因失能失智、生活無法自理,才需要他人提供照護。而照護失能失智老人需要一定的技術和設施條件,故入住養老機構是一種較好的選擇。其次是要明確公辦養老機構的收住對象。公辦意味著財政投入,意味著在公共服務中解決困難人群所需,因此,公辦養老機構就應收住經濟困難的失能失智老人。這里蘊含著身體條件、收入狀況兩個要素,前者解決照護服務的等級,后者體現福利的梯度原則。再次是要建立篩選評估機制,通過家計調查,把那些需要照護但其收入不足以購買照護服務的失能失智老人篩選出來。最后是要建立照護服務經費保障機制。政府養老服務的資金要從補機構逐步轉向補人頭,根據評估后的照護服務等級進行支付,在區域內實行“費隨人轉”,做到精準保障。這樣,公辦養老機構的公益屬性才能真正明確,既解決福利反導向問題,做到相對公平,又能促進機構之間的競爭,實現公辦、民辦養老機構的錯位發展,在提升服務質量的同時縮小城鄉公辦養老機構的差距。公益性的清晰定位有利于委托方、代理方共同執行,發揮公辦養老機構保障基本、化解風險、調控市場等獨特作用。

3.在多元主體協同互補的養老服務業發展格局中發揮獨特作用

推進國家治理體系和治理能力現代化,就是要在科學定位各類主體職能基礎上做到協同互補。對于走向市場化的養老服務業而言,公辦養老機構起著保障基本、化解風險、調控市場等作用,有其存在的獨特價值。市場化并不能包治百病,完全市場化可能形成壟斷,造成普通老人、低收入老人住不起,無處養老;機構舉辦者追求利潤,可能導致服務質量下降,老年人權益難以保障。同時,民辦養老機構也會因經營管理不善而暫停或終止服務,使入住老人無處可去、無人照護,引發社會風險。可見,一定數量的公辦養老機構的存在,能夠起到防止市場失靈的作用。這也是本文所要強調的完善事業單位法人治理結構,保證第二層委托—代理關系有效性的原因所在。目前,公辦養老機構面臨的另一問題,是與民辦非企業法人登記的養老機構的關系處理。兩者看起來在屬性上高度重疊,都屬非營利的公益性機構,但實際上是不同的。民辦非企業法人登記的養老機構盡管為非營利性,但基于我國實際情況,其資金來源單一,主要是舉辦者的自有資金,以謀生為目的,對政府扶持高度依賴,經營性收費是其維持日常運營和發展的重要資金來源,因此仍存在經濟效益的追求,也有終止服務的風險。而公辦養老機構以財政保障為基礎,確立其公益屬性后,不會發生類似的問題,因而可以起到防止社會失靈的作用。

(二)明確改革發展的路徑

公辦養老機構要履行好職責,從產權及委托—代理理論看,實際上有兩條路徑:一是著眼第二層委托—代理,建設具有法人治理結構的公辦養老機構。經過近四十年的改革發展,我國公辦養老機構培育了一大批養老服務專業人才。過去由于是行政隸屬,公辦養老機構的負責人因行政崗位輪崗的要求,經常被調換工作崗位,導致目前稀缺的養老機構專業管理人才流失,這是非常可惜的。發揮好他們的作用,就是要加強法人治理結構建設,讓這支專業團隊按照事業單位的本質屬性去經營管理,實現公益服務的公平和效率。二是著眼第三層委托—代理,重點是明晰養老機構公建民營改革的宗旨,明確公建民營機構的職能,厘清委托—代理雙方的責權、健全激勵考核機制以保障養老機構“公建”應有的公益性,同時發揮“民營”優勢,提高經營管理效率和養老服務品質。公營和民營各有優缺點,兩種運營方式的并存有利于市場制衡。公建民營作為一種新生事物,在當前規制還不清晰和健全的情況下,還是應該謹慎把握其推進的力度。

(三)重點建設現代型養老機構

現代型養老機構是指具有法人治理結構的養老機構。所謂法人治理結構是指在市場經濟條件下,分設法人權力機構、管理機構和監督機構,明確相應的權利、責任和利益。這是委托—代理關系的應有之義,也是治理能力現代化的基本要求。

在改革過程中,要以法人治理結構為核心,按照權利分置的改革思路,推動事業性質的公辦養老機構從傳統型走向現代型,以約束機構實現公益屬性。一是要建好理事會。要充分體現公辦養老機構的宗旨和屬性,由政府部門代表、入住機構的老年人代表和其他方面代表參加,保證人數均衡,采取“票決制”的決策方式,以防止任何利益方壟斷理事會的決策權。養老機構主要負責人為當然理事;政府部門代表由民政或鄉鎮、街道政府等委派,負責舉辦方意圖的貫徹;老年人代表,即養老機構所在社區、護理人員等利益相關方代表,原則上推選產生。二是要建好管理層。作為理事會的執行機構,管理層由養老機構負責人及其他主要管理人員組成。養老機構負責人由理事會任命或提名,并按照人事管理權限報有關部門備案或批準;其他主要管理人員的任命和提名,視情況采取不同方式;院長作為執行層的代表,主要執行理事會的決策,承擔相應的職能。三是建好監督機構。可單設監事會,負責對理事、機構負責人等履職情況進行監督。同時,政府應建立合理的薪酬體系,激勵管理層履行公益服務職能,把社會效益放在首位。

對于公建民營機構,同樣也要引導其建立法人治理結構,以保證公益性和效率的實現。根據登記的性質,民辦非企業依法建立相應的理事會、監事會;企業則建立現代企業法人治理結構,形成相應的激勵、監督和制衡機制。

(四)深化公辦養老機構改革政府責任重大

需要指出的是,全面放開養老服務市場,目的是增加養老服務的有效供給。公辦養老機構作為養老服務市場中一支獨特的力量,如何發揮其應有的作用,政府責任重大。公辦養老機構進一步深化改革,在路徑上具有多樣性和復雜性。只要能實現公平和效率并舉的目標,都是可以探索實踐的。關鍵是作為委托方的政府要主動削減自己的權利,約束自己的行為,牢固樹立法治理念和契約精神,同時,扮演好出資人的角色,唯有如此,才能保障公辦養老機構享有自主權,包括決策權、經營權、用工權和分配權等,才能確立其獨立的事業法人地位;要督促指導公辦養老機構確立公平導向,建立現代法人治理結構;要派出代表參加理事會參與重大業務決策,發揮公辦養老機構保障基本、調控市場、化解風險的獨特作用,確保公益屬性的實現;要把公建民營作為公辦養老機構改革的優選方式之一,通過有效的規制,在實現公益性的同時,提高資源利用效率,并通過評估、監督檢查以及上繳一定額度設施使用費和風險保證金等,確保國有資產安全和入住老年人的權益。

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