基于層次分析法對北上廣新能源汽車推廣政策的比較

吳雪斌,王恩慈, 范 松,浦嫻娟, 焦 正

2009年元月,科技部、財政部、國家發改委與工業和信息化部共同啟動“十城千輛節能與新能源汽車示范推廣應用工程”(簡稱“十城千輛工程”),北京、上海、杭州等13個城市被列為“十城千輛工程”第一批試點城市.2010年,廣州、天津、蘇州等7個城市被列為第二批“十城千輛工程”試點城市.2011年,沈陽、成都等5個城市被列為“十城千輛工程”第三批試點城市[1].2011年,科技部、財政部、國家發改委與工業和信息化部共同發布《關于進一步做好節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知》,要求試點城市研究制定新能源汽車推廣示范政策,廣泛調動政府、企事業單位和個人購買、使用新能源汽車的積極性[2].2012年7月,國務院發布《節能與新能源汽車產業發展規劃(2012—2020)》,明確指出要大力推廣新能源汽車[3].在2009—2012年示范推廣工作的基礎上,2013年9月科技部、財政部、國家發改委與工業和信息化部聯合發布《關于繼續開展新能源汽車推廣應用工作的通知》,先后批復39個推廣應用城市(群)開展新能源汽車推廣工作.在中央政策的支持下,新能源汽車推廣試點城市因地制宜,探索實施了不同的新能源汽車推廣政策.

在當前環境惡化和石油能源供給日益緊張的背景下,發展新能源汽車產業不僅符合節能環保的要求,而且能夠帶動新的經濟增長點,是汽車產業未來發展的方向.雖然2015年我國新能源汽車產銷量出現了爆發式的增長,但總體而言,由于充電基礎設施不完善、補貼政策設置不合理等原因,新能源汽車的推廣效果并不盡如人意,產業競爭力比較弱.北京、上海和廣州作為試點城市,因地制宜,出臺了一系列推廣政策.三地的推廣政策不僅具有代表性,而且有示范作用,當然同樣存在不足.因此,本工作對三地的新能源汽車推廣政策進行比較研究,為我國的新能源汽車政策提供建議.

1 層次分析法的應用

1.1 層次分析法

層次分析法(analytic hierarchy process,AHP)是美國數學家薩蒂提出的一種定性與定量相結合的分析方法[4],該方法通過對各層次指標兩兩重要性賦值構建判斷矩陣,并根據判斷矩陣的最大特征值λmax和正交化特征向量獲得各個要素的權重.獲得權重之后,還需進一步計指標.若一致性比率CR≤0.1,則表示通過了一致性檢驗;否則需要重新打分,調整判斷矩陣.AHP分析框架如圖1所示.隨機一致性指標RI如表1所示.

圖1 AHP的分析框架Fig.1 Framework of AHP analysis

表1 隨機一致性指標Table 1 Random consistency indicator

AHP的優點是能夠通過定量研究,可以克服現有文獻中單純的定性研究只能判斷兩兩要素相對重要性的缺陷,不足之處則是專家打分時主要是根據自身的專業知識、經驗來打分,具有一定的主觀性.

1.2 指標說明

通過對現有政策的查閱、整理和歸納,可以發現我國新能源汽車推廣政策主要集中在以下4個方面:補貼政策、充電基礎設施建設政策、交通管制政策、政府采購政策.補貼政策影響消費者的購買和使用成本,從而影響需求.充電基礎設施建設政策和交通管制政策會對新能源汽車使用的便利性產生影響.政府采購政策除了政策本身的直接效應外,還能發揮政府的引領示范作用,增強潛在消費者對新能源汽車的信心.因此,選取上述4個指標作為二級指標建立新能源汽車推廣政策評價指標,如圖2所示.

圖2 新能源汽車推廣政策評價指標Fig.2 Evaluation index of new energy vehicle promotion policy

由圖可知:根據補貼對象和方式的不同,補貼政策分為乘用車購置補貼政策、專用車和客車購置補貼政策、運營補貼政策、團購補貼政策;在考慮政府規劃、消費者使用成本、充電設施運營企業建設成本的基礎上,充電基礎設施建設政策分為用地政策、電價支持政策、充電設施建設補貼政策;交通管制政策分為限行政策、限購政策.指標設定完畢后,通過問卷形式請該領域的專家、學者根據表2所示的指標重要性判斷尺度[5]對各指標的相對重要性進行打分,然后取眾數構建判斷矩陣.判斷矩陣以及由此得出的各要素權重系數詳見表3～6.

將方案層各要素相對于準則層的權重與其所隸屬的準則層相對于目標層要素的權重相乘便可計算出該要素相對于目標層的權重.準則層、方案層各要素指標的權重如圖3所示.

表2 指標重要性判斷尺度Table 2 Criteria for judging the importance of indicators

表3 準則層B的指標權重系數及一致性檢驗Table 3 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer B and consistency test

表4 基于準則層B1方案層C各指標的權重系數及一致性檢驗Table 4 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B1

表5 基于準則層B2方案層C各指標的權重系數及一致性檢驗Table 5 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B2

表6 基于準則層B3的方案層C各指標權重系數及一致性檢驗Table 6 Weight coeきcient of each indicator for criterion layer C and consistency test on the basis of criterion layer B3

圖3 準則層、方案層的要素指標權重Fig.3 Weight of each indicators of the criterion layer and scheme layer

2 新能源汽車推廣政策

2.1 補貼政策

2.1.1 購置補貼政策

為了鼓勵消費者購買使用新能源汽車,財政部等相關部門出臺了一系列政策,規定符合條件的新能源汽車免征購置稅和車船使用稅[7-8].在稅收優惠政策的基礎上,中央財政還安排資金對新能源汽車給予購置補貼,具體的補貼標準如表7所示[9].在中央財政資金補貼的基礎上,各個推廣城市還要求地方財政對新能源汽車給予購置補貼,具體的補貼標準如表8所示[10].

表7 2015年中央財政對新能源汽車的補貼標準Table 7 Subsidy standards of central f i nancial for new energy vehicles in 2015

表8 2015年北京、上海和廣州新能源汽車的補貼標準Table 8 Subsidy standards for new energy vehicles in Beijing,Shanghai,and Guangzhou in 2015

為了避免過度補貼,北京和廣州規定補貼總額以新能源汽車售價60%為上限.2014年上海市閔行區、浦東新區和嘉定區出臺政策,符合條件的新能源汽車購買者除了享受國家、上海市的補貼外,還享受額外的區級財政補貼,其中嘉定區還明確指出了支持數量上不封頂.

由上述資料可以發現,在購置補貼政策方面北京、上海和廣州3個城市的共性是補貼力度都很大.但層次法分析法的結果表明補貼政策的權重是最低的,說明過高的補貼政策不宜長期維持.通過對比可以發現,補貼政策比較完善的是廣州,其次為北京,而上海的補貼政策則有待完善.上海市沒有設置新能源汽車的補貼上限,而且符合條件的購買者可以享受三級財政補貼,這不僅增加了財政壓力,也易造成過度補貼現象的發生.以眾泰云100為例,上海的購買者最高可以享受10.5萬元的補貼,購買者自身只需承擔4.5萬元.毫無疑問,長期過低的獲得成本會使得產業發展過度依賴補貼.此外,上海市對純電動補貼采用了“一刀切”的模式,沒有按照續航里程設置補貼標準,這點是不科學的.北京市補貼政策的不足之處在于插電式混合動力汽車沒有補貼,因為在目前電動汽車技術不夠發達,續航里程普遍偏低的情況下,插電式混合動力汽車是純電動汽車的良好替代品.

2.1.2 運營補貼政策

2015年5月11日,財政部、交通部與工業和信息化部聯合印發《關于完善城市公交車成品油價格補助政策加快新能源汽車推廣應用的通知》,指出將逐年下調目前城市公交車成品油價格補助標準.2015—2019年,公交車成品油價格補助中的漲價補助以2013年實際執行的補助標準作為基數逐年遞減(見圖4),而在對燃油車做減法的同時對新能源公交車做加法,按表9所示的標準[8],根據車型給予新能源公交車運營補貼.為了鼓勵新能源汽車的推廣使用,政策規定2015—2019年我國城市公交車成品油價格補助中的漲價補助標準與該城市新能源公交車推廣使用的數量掛鉤[11].

圖4 城市公交車成品油價格補助標準Fig.4 Subsidy standards for the price of ref i ned oil in urban buses

表9 2015—2019年新能源公交車運營補助標準Table 9 Standards of operating subsidies for new energy bus(2015—2019) 萬元/輛

在國家運營補貼的基礎上,上海市和廣州市對新能源公交車也給予運營補貼,其中上海市按行駛里程給予新能源公交車8年運營補貼,補貼標準采用按年核定、每年發放的形式.現階段,電動公交車運營每年補貼16.5萬元,插電式混合動力(含增程式)公交車運營每年補貼7萬元,超級電容公交車和雙源無軌公交車運營每年補貼5萬元,油電混合公交車運營每年補貼3萬元,液化天然氣(liquef i ed nature gas,LNG)公交車運營每年補貼6.5萬元.上海市對于使用節能和新能源等環保型公交車新增的運營成本,按照8年運營周期制定補貼標準.公交車運營商在購置車輛時便可獲得首次運營補貼,從第二年開始,運營補貼根據上一年度車輛的實際使用情況支付.若上一年度單車年平均行駛里程達到5萬km以上(LNG公交車的單車年平均行駛里程在6萬km以上),政府則會向運營商全額支付當年的運營補貼;若上一年度單車年平均行駛里程低于上述標準,當年運營補貼將以同比例扣減[11].廣州市則按照廣州市交通行業綜合補貼的標準,給予新能源公交車相應的運營補貼.

由此可以看出,在運營補貼政策方面,北京市缺乏相關政策,上海市的政策比較詳盡,而廣州市雖然制定了相關政策,但是比較模糊、不夠細化.

2.1.3 團購補貼政策

為了鼓勵新能源汽車的推廣使用,上海市除了給予乘用車購置補貼、運營補貼外,還積極鼓勵各單位團購新能源汽車,團購數量超過10輛的單位可獲得2 000元的補助.

2.2 充電基礎設施建設政策

2.2.1 用地政策

北京、上海和廣州針對新能源汽車充電基礎設施的安裝和用地政策分別做出了相應的規定.北京市要求新建的小區按照不低于18%的比例配建充電樁.上海要求新建的住宅小區、超市賣場等公共場所以及獨立用地的公共停車場,P+R(park and ride)停車場按照不低于10%的比例預留充電設施安裝條件,其中包括電力管線的預埋以及電力容量的預留.廣州市要求工信委和國土資源部門按照“統一規劃、適度超前、統籌安排、逐步實施”的原則編制充電設施專項規劃,要求新建小區、商場、酒店等場所安裝的充電設施或預留的接口不得低于規劃車位數的18%,公共機構的內部停車場配有充電設施的電動汽車專用停車位不得低于規劃數的10%.上海市在土地政策方面給予充電樁安裝一定的支持,規定充電樁的安裝在原則上不征用土地,但是需要利用市政道路建設充電樁的,可向主管部門申請辦理相關手續后按照市政公用設施的建設和管理要求使用土地.另外,上海市對于合建充電設施的行為給予鼓勵,若根據原有的加油加氣站選址合建充電基礎設施,國土部門將在規劃參數的確定和土地政策供應政策方面給予支持[12-14].

2.2.2 電價支持政策

表10為北京、上海和廣州電價支持政策的比較.由表可以看出,雖然層次分析法表明電價支持政策的權重較低(9.09%),但是北京、上海和廣州三地都對充電服務費進行了管制.這種明顯偏向于使用者的政策在一定程度上對新能源汽車的推廣起到積極作用,但由此導致的后果是許多充電廠商處于虧損狀態,從而降低了企業進入新能源汽車充電領域的意愿.

表10 北京、上海和廣州電價支持政策的比較Table 10 Comparison support policies for electricity price in Beijing,Shanghai and Guangzhou

2.2.3 充電設施建設補貼政策

北京市對公共服務領域基礎設施建設、公共場所私人用基礎設施建設提供項目投資總額30%的補貼,對私人自用充電設施則不予補貼.在公共領域,上海市安排地方財政資金給予不超過30%的補貼,對自建、自建專用的充換電設施免收服務費用.廣州市在公共領域給予30%的財政補貼(不含土地費用),對個人投資建設自用充電樁(機)的充電設施則不予補貼.

2.3 交通管制政策

2015年國務院召開常務會,提出了我國各地不得對新能源汽車采取限行、限購措施[15].根據國務院常務會議要求,北京、上海兩地取消了新能源汽車的限行、限購政策.廣州市同樣對新能源汽車不限行、不限購.北京、上海傳統汽車牌照的稀缺性遠遠高于廣州,其中北京市對傳統汽車的牌照采取搖號的方式,中簽率極低,而上海市傳統汽車牌照的費用已經超過8萬元.廣州市傳統汽車牌照獲得的成本要低得多,平均不足2萬元.對于新能源汽車,北京市實施免搖號政策,上海市給予免費牌照.因此,北京市和上海市新能源汽車對消費者的吸引力要強于廣州.

2.4 政府采購政策

2009年12月,上海市出臺《關于促進上海新能源汽車產業發展的若干政策規定》,該規定提出了加大新能源汽車的政府采購力度,將符合條件的新能源汽車納入《上海市政府采購自主創新產品目錄》,實施政府優先采購,并逐年擴大政府采購的規模[16].廣州市根據《廣東省電動汽車發展行動計劃》,對政府新能源汽車采購做了相應規定,即自2010年起,將已經列入國家《車輛企業生產及產品公告》的電動汽車產品納入政府采購目錄,鼓勵機關事業單位購買電動汽車,并在車輛定編和資金方面優先安排[17].北京市在政府采購政策方面則缺少相關的政策.

總體而言,北京、上海雖然在政府采購方面出臺了相關的政策,但在政策表達上比較模糊,較多地使用了“鼓勵”“優先”等字眼,缺乏強制性.

2.5 政策效果

在新能源汽車推廣政策的激勵下,北京、上海和廣州新能源汽車的推廣都取得了一定的成績.上海市已經成為全國最大的新能源汽車市場,2015年的銷售量超過了3萬輛,而北京市全年銷售2萬多輛.廣州的補貼力度強于北京,與上海的差異也并不明顯,但是新能源汽車的銷量卻遠遠低于北京和上海,這主要是由新能源汽車與傳統汽車獲取牌照的成本以及便利性的差異導致的.

3 國外新能源汽車的推廣政策

3.1 日本

與我國政府的做法相類似,日本從2006年開始就對購買新能源汽車的消費者給予購置補貼和稅收優惠.消費者除了獲得購置補貼,還可以享受購置稅和重量稅的減免.與中國不同的是,日本制定了補貼退出機制,即當新能源汽車的年銷售量增加至10萬～15萬輛且其與同級別汽油車的價格差縮小至50萬日元(約合3萬人民幣)時,政府將退出補貼.

為了推廣新能源汽車,日本非常注重消費者的使用便利性,這表現在對充電基礎設施的補貼上.在日本,充電設備費、建設費以及配電費都可以享受政府補貼.根據補貼對象的不同,補貼標準雖然略有差別,但是補貼力度明顯強于中國,其中用于公共用途的充電設備費用可以獲得2/3的補貼,用于其他用途的充電設備費用可以獲得1/2的補貼.另外,建設費采用定額補貼的方式,具體補貼金額根據審查結果或合同、發票來確定[10].

在政府采購方面,日本制定了“綠色采購法”,支持政府部門采購新能源汽車等節能環保產品.

3.2 德國

與中國不同,德國并不直接給予新能源汽車消費者購置補貼,而是在稅收上給予優惠.例如,德國對傳統汽車按年征收保有稅,但對于2011年5月—2015年12月購買的新能源汽車免征10年保有稅,對2016—2020年購買的新能源汽車免征5年保有稅.

同日本一樣,德國也非常注重消費者使用新能源汽車的便利性.德國在用地政策上對充電基礎設施建設的支持力度非常大,例如,2009年柏林市政府就免費提供土地用于建設充電站.此外,德國新能源汽車的使用者還擁有諸如使用公交車道、免費使用專屬停車位、限制通行區豁免等特權,極大地提高了新能源汽車使用的便利性.

3.3 對比

通過比較可以發現,日本、德國對充電基礎設施的支持力度明顯強于中國,而中國則有較大的提升空間.在購置補貼政策的設置方面,日本制定了補貼退出機制,較中國更有前瞻性.在政府采購政策方面,日本從法律層面給予新能源汽車推廣相應的支持,這與中國形成了鮮明的對比.

從實際推廣效果看,日本的推廣效果強于中國.相關數據表明,2014年日本新能源汽車銷量占全國汽車總銷量的0.57%,而同時期中國和德國的新能源汽車銷量均占全國汽車總銷量的0.18%[18].雖然德國沒有像中國這樣采取“撒錢”的方式給予消費者“購置補貼”,但是卻取得了和中國同樣的成績,這也驗證了AHP的分析結果,即準則層中補貼政策的權重比較低.

4 政策建議

4.1 因地制宜,逐步減弱購置補貼力度

由層次分析法的結果知,補貼政策所占的權重最低,僅為7.69%,遠遠低于充電基礎設施建設政策.與此相對應的是政府購置補貼力度較大,充電基礎設施建設卻比較滯后,嚴重阻礙了新能源汽車的推廣使用.高額的購置補貼政策也帶來了一些負面效應:高額的補貼使得一些企業出現了騙補行為,其中有些企業甚至根據政策制定生產計劃,只滿足于眼前的補貼,而不把精力放在技術攻關上.

根據產業生命周期理論,一個產業要經歷初創期、成長期、成熟期和衰退期4個階段.在初創期,政府注入資金支持是國內外通行的做法.但是我國新能源汽車產業正在逐步進入成長期,如果政府繼續采用“燒錢”的方式來刺激新能源汽車產業的發展,不僅對財政造成巨大壓力,也不利于新能源汽車產業的健康發展.從長遠看,我國的新能源汽車產業將是一個健康有序的、具有市場競爭力的、能夠滿足消費者需求的產業,這就要求新能源汽車產業必須加快從依靠政府政策推動轉向依靠自身實力,實現良性循環發展,依靠自己的力量賺取利潤,進行技術創新.因此,政府應逐步削減購置弱補貼力度,避免過度補貼帶來的負面效應.

購置補貼的力度應因地制宜.北京、上海由于獲取傳統汽車牌照難度大、成本高昂,而新能源汽車牌照政策對消費者已經具備極大吸引力,因此補貼力度削減的速度和幅度可以大一些.同時,節約的財政資金可用于充電基礎設施建設的補貼,提高企業建設充電基礎設施的積極性,增強新能源汽車使用的便利性.廣州市以及其他二三線城市由于傳統汽車牌照獲得的難度、成本相對較低,故在削減補貼時應循序漸進,而不能操之過急.

4.2 完善充電基礎設施建設政策

4.2.1 加大用地政策和基礎設施補貼政策的支持力度

由AHP的分析結果可知,用地政策和充電設施建設補貼政策相對于目標層的權重是最高的,但是我國用地政策和基礎設施建設政策的支持力度不如購置補貼政策.相對于日本、德國,我國的用地政策和充電基礎設施建設政策都還有較大的發力空間.

4.2.2 逐步放開充電市場

層次分析法的研究結果表明,電價支持政策的權重為9.09%.目前,我國充電基礎設施比較滯后,如果不對充電服務費進行管制,就會使得使用者的充電成本較高,從而不利于新能源汽車的推廣.價格管制的弊端會降低企業進入該領域的意愿,同樣不利于新能源汽車的推廣.因此,各地可以借鑒北京的做法確保新能源汽車的使用成本低于傳統汽車的使用成本,同時以充電量為基礎對充電服務企業給予補貼,確保其能夠獲得正常利潤.但是從長期看,電價支持政策的權重較低,政府不必對充電價格進行較多的管制,而應該明確地方政府、業主、開發商、物業和電網企業等的責任和權利,推動落實住宅小區和黨政機關、企事業單位、機場景區及其他社會停車場等建設充電設施的要求,積極吸引民間資本進入充電服務市場,創新商業模式和投融資模式促進充電網絡體系建設.待充電基礎設施比較充足時,可以逐步放開充電市場.由經濟學的基本原理可知,在充分競爭的市場中不用擔心出現過高的充電服務費.

4.3 細化政府采購政策

層次分析法表明,政府采購政策所占比重為15.91%,明顯高于補貼政策.然而,與高額、過度的補貼相對應的是政府采購政策的缺失、不到位.雖然中央對政府購買新能源汽車的比例做出了要求,但是政府購買的多為公交客車、出租車,而環衛車、郵政車等采購數量較少,真正購買新能源汽車作為公務車的案例更是屈指可數.政府采購所發揮的引領示范作用,遠遠超過新能源汽車本身的價值.但是目前我國各級地方政府在新能源汽車采購政策大多停留在文件層面,并常用“鼓勵”“優先”“擇優”等措辭,在實際操作過程中不具有強制性約束力,這也是政府采購不盡如人意的重要原因.因此,我國應細化政府采購政策,甚至研究出臺具有強制性的政府采購政策,發揮政府的推廣示范效應,推動新能源汽車產業的發展[18-20].

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[2]中華人民共和國科學技術部.關于進一步做好節能與新能源汽車示范推廣試點工作的通知[EB/OL].(2011-11-10)[2017-03-12].http://www.most.gov.cn/tztg/201111/t2011111090811.htm.

[3]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于印發節能與新能源汽車產業發展規劃(2012—2020年)的通知[EB/OL].(2012-07-09)[2017-03-11].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/09/content 2179032.htm.

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