我國政府信息公開審查機制的權重選擇

孫軍

摘 要：我國政府信息公開制度設置了行政復議和行政訴訟兩種審查救濟方式。公開數據顯示首選行政復議的公眾只有三成左右，而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政復議和行政訴訟的公信力和可信度遭受質疑。本文以中國裁判文書網公開的政府信息訴訟案件為數據來源，分析了我國政府信息公開行政復議、司法審查機制的現實困境，但重在剖析行政復議的權重，提出在制度設計和實踐依賴角度上我國更應該重視行政復議的力度。

關鍵詞：政府信息公開；行政復議；司法審查；權重

Abstract： There are two methods supplying in the Regulations of the People's Republic of China on the disclosure of government information for protecting Public's Right to Know： Administrative Procedures and Legal Remedies. But according to the open data， there are about thirty percent people would choose Administrative Review method， and only 30% people succeed in China's Administrative Procedural. The credibility and reliability of both methods is poor. This article analyses the current situation and give more attention to the Administrative Review method， and concludes that we should attach much weight to the Administrative Review system in the perfecting regulation design and practice chosen.

Key Word： Government Information Disclosure ；Administrative Review； Administrative Procedural； Weight Selecting

1我國政府信息公開審查機制的效率問題

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）頒行近10年時間以來，中國裁判文書網公開的全國各地各級法院一審受理的政府信息公開訴訟案件達到2萬多起，截至2016年，僅江蘇省受理的訴訟案件就達到3412起。我國采取的是行政復議和行政訴訟相結合的審查機制。筆者選取了南京、揚州、杭州三地進行了數據分析，以此來考察政府信息公開審查機制的實效以及完善問題。考察結果分析如下：

1.1行政內部復核公信力差。2008年至2010年南京市區、市兩級法院受理的信息公開行政案件中，通過信息公開訴訟尋找救濟的案件約占62.5%，只有37.5%的民眾選擇了行政復議。揚州市區、市兩級法院2014年至2015年受理的一審信息公開共30起案件中，啟動了行政復議程序的僅5起，占16.7%；該5起復議案件中，維持原行政決定的3起，占60%，撤銷原行政決定的僅1起，占20%，另有1起系原告提出了復議申請，但復議機關未予答復。2016年杭州市14家基層法院共審結信息公開行政案件90件，啟動了行政復議程序的33起，占36.7%；該33起復議案件中，有30起維持了原行政決定，占比高達90.9%，另3起案件中，復議機關未予答復2起，撤銷原行政決定的僅有1起。實踐中多數當事人選擇行政訴訟而不考慮申請行政復議，即便是復議前置的事項，當事人接受復議結果的比例也很低。行政復議程序的無力和缺乏信任程度可見一斑。

1.2司法審查可信度低。在上述揚州市法院2014年至2015年的30起信息公開案件中，駁回原告起訴或訴訟請求的16起，占53.3%；完全支持原告請求的8起，占26.7%；部分支持原告請求的1起，占3.3%；原告的勝訴率僅為28.5%。偏低的勝訴率讓社會對司法審查的可信度產生較大質疑。

杭州市的這90起信息公開行政案件中，發現除17起撤訴案件外（占18.9%），支持原告請求的22起，占24.4%，有51起被判決或裁定駁回，占比高達56.7%。

上述數據顯示在政府信息公開案件中，我國只有三成左右的涉案公民會選擇行政復議，行政復議不是大多數公民的首選。而選擇行政訴訟的勝訴率也不到30%，行政訴訟對行政復議結果的認同度如此之高，此間反映出的問題引人深思。

2行政復議和司法審查的權重分析

普遍而言，從國家資源配置角度來看，政府信息公開審查機制的設置，應重視引導大部分公開訴求通過行政復議渠道得到滿足，只有少量訴求通過司法救濟完成，這是大多數國家設置信息權利救濟制度時的選擇，只是在具體行政復議制度的內容方面有所差別。這是因為：

行政體制通常比較完備，行政資源比較豐富，國家的行政傳統通常也比較悠久，無論是政府還是公眾，對通過行政體系解決問題都比較熟稔，加上行政復議程序較為簡便，時限較短，整體效率較高；相對于行政體制，司法體制的形成大部分較晚，司法資源相對是比較稀缺的，尤其是我國，對司法的理解和定位趨于穩定才僅僅三四十年時間，司法資源一直嚴重匱乏（近些年來法官流失現象日趨嚴重），由于司法對公平性的天然追求，導致司法程序相對冗長，整體效率偏低。

行政機關熟悉具體糾紛的產生原因，容易在復核同時提供解決之道，對于復核事項高發區域，也容易有針對性地及時反饋、指導或干預，可以起到及時穩定社會局面的作用，而司法機關既不容易熟悉糾紛，其被動裁判的天然屬性也不允許其過于積極地主動了解糾紛，基本依靠訴辯雙方的程序行為來推動并完成訴訟過程，對結果的反饋只能是滯后的（我國法院有《司法建議》制度），雖然有助于行政機關改善行政，但對個案以及由此可能引發的群體性糾紛較難起到及時化解和穩定的作用。我國自改革開放以來，在法治建設和公民權利保障方面取得了長足的進步，但依法維權、理性維權、權利邊界等意識和習慣還遠未形成，權利的沖撞往往比較激烈，矛盾的形成和演化往往非常迅速，容易釀成區域性事件，因此更應采用行政復議途徑，發揮其優勢作用，及時應對訴求，高效化解糾紛。endprint

3 當前我國政府信息公開行政復議不利的原因

政府信息公開制度的完善是學術界和司法實踐部門的共同訴求，構建合理有效的審查救濟機制是這種訴求的主要表達方式，也是其實現的路徑選擇。我國當前的行政復議公信力和可信度都不容輕視，究其原因：

3.1推動力不同。不同于國外出自于公民知情權運動的推動，我國《條例》的頒行是一次來自于行政改革的結果，因此在公開原則、公開范圍、申請公開條件、權利救濟等方面的設計理念和實踐運作都不盡如人意，政府部門自身對公開效果的重視程度不夠，評價尺度不完備，監控動力不足。

3.2政府部門自我否定力缺失。政府信息公開行政審查的核心是政府部門自身對主動公開和申請公開行為的監督和控制，其實質以自律和責任為主，以社會監督為輔。而由于政府部門自身“自我否定的天然性缺失”，這種以自律責任為主的審查在現實中往往讓步于行政利益、行政傳統和保密文化。

3.3政府公信力不高。政府公信力是指政府通過公共管理中形成的自身信用獲得公民信任的能力，通常涉及政治能力、政府基礎管理體系、法制建設、政府政策實施、政府的廉潔程度和公眾認同感。根據一些社會組織的調查，我國政府公信力雖有緩慢提升，但評分常處于60～70之間，被媒體評價為“剛過及格線”。我國政府——尤其是地方政府的公信力不足是一個不爭的事實，這也正是行政復議制度作用不彰的基礎性因素。

3.4行政復議程序不合理。我國當前設置的復核程序，無論是流程還是人員，都還完全是行政化的，是“體內循環”，一方面是復核的程序上沒有給予申請人充足的當面的申辯機會，另一方面也沒有充分吸納社會力量參與審核。在政府封閉循環和公信力不高的因素作用下，程序缺陷的結果更被放大了。

4 政府信息公開審查機制的完善設想

總體而言，政府信息公開的審查救濟制度，與該國的政治制度、司法制度、歷史文化、民眾習俗甚至歷史重大事件密切相關。該制度的設置和安排，不單單是遵從行政、司法慣例，更重要的是對公民的訴求作政治和法律的雙重考量，使公民能夠快速、經濟而又信服地獲取并接受救濟的結果，從而維護社會和政治的穩定和平衡。因此，政府信息公開審查機制最終是要建立一個行政機關、社會和司法審查三者相互作用、相互制約的體系，其中公眾的知情權與政府保密權將達到互動性平衡。

世界各國普遍建立的政府信息公開審查制度不盡相同。以西歐國家為例：40個國家和地區中，設置了內部復審機制的21個（復審方式又不相同），有19個沒有設置；設置了外部復審機制的29個（復審機構大有區別），有11個沒有設置；設置了司法審查機制的32個（大部分是法院，但也有不少是其他機構），有8個沒有這個程序。可見審查制度存在相當的特殊性，需要從本國實際情況著手研究設置。

因此，應結合我國行政歷史、司法傳統對當前機制進行完善，構建適合我國國情的審查機制。

4.1信息公開案件的行政復議機制。較低的政府公信力是阻礙現行行政復議機制發揮作用的主要原因，盡管近些年政府方面已經開始有意識有步驟地落實提升政府公信力的措施，但這勢必是一個長期且緩慢的過程，反復的風險也較高，這與急需顯著實現行政復議機制目的的現實需求相矛盾。況且目前政府提升公信力的措施，仍以從內部制度改良為主，也有必要跳出行政系統，考慮外部行政復議的方式。

從我國歷史傳統、社會結構和政府權力在我國社會中的影響等角度，可以考慮設置外部行政復議機制，采用委員會形式，機構獨立于政府，人員主要由上一級行政機關主管和政務負責人構成，同時邀請社會各界有影響、聲望的人士參加，根據公示公開的合理機制選聘。申請人對委員會成員有一定的選擇權和申請回避權，從而顯著提升申請人對復核機構的信任度，發揮復核程序定紛止爭的作用。

同時要理性地認識到公正的程序往往比結果更容易使人產生信服的心態，因此必須設置科學合理的復核程序，使申請人有當面申辯的充分機會和時間，也給予其聘請律師提供法律協助的權利，規定復核機構有釋明之責，在復核程序中實現充分的意見交換，使申請人接受所參加的程序，從而信服從該程序獲得的結果。

4.2信息公開案件的司法審查機制。相較于政府公信力，我國的司法公信力只是略高一些，根據《小康》2016年公布的調查結果，法官信用僅僅位列第8名。黨的十八大把“司法公信力不斷提高”作為全面建成小康社會政治建設的一項重要目標。2016年10月27日上海市高級人民法院發布《上海市高級人民法院司法公信力指數（試行）》，在全國法院系統第一次嘗試建立了一套司法公信力指數，目的是在提高法院的公正司法水平的基礎上，促進司法公信力全面提升。可以說，公信力不高也同樣是司法審查機制信用缺失的主要原因，從效果和效率兩個角度看，信息公開案件的司法審查機制都面臨雙重的壓力。

從效果的角度考量，提升司法審查結果的接受程度是該機制的終極目標，這取決于司法機關的獨立性和權威性，融入在法治國家、民主社會的緩慢建設過程中。從當前的實際情況看，切實可行的一個方案是設置跨行政區劃的法院體系，從而有效地擺脫所在行政區政府的影響。當前最高檢察院、最高法院指定異地檢察機關和法院起訴、審理重大貪腐案件的做法，以及最高法院在深圳、沈陽等地陸續設立巡回法庭的措施，都是朝著突破行政區政府影響的方向努力，是提升司法公信力的有效措施。

從效率的角度考量，司法審查機制同樣要面對改革時期權利沖突激烈的現實，欠成熟的市民社會通常容易滋生謠言和恐慌，低下的效率會給謠言和恐慌提供蔓延的機會，作為國家權力的重要組成，司法審查機制應針對改革時期信息公開案件的特殊性制訂專門的程序，將其從設置普通行政審判庭的思路中相對獨立出來，參照北京設立專門的知識產權中級法院的做法，將以政府信息公開案件為主要內容的行政訴訟作為一類特殊而專業的訴訟類型，適用專門的程序規則，如縮短被告的答辯期、將開庭時間提前、增加法官主動調查的職權，甚至授權法官可以針對特殊情況發布命令等，從而將效率顯著提高，有效實現司法審查機制在信息權利沖突解決中的社會效果。

參考文獻：

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（作者單位：揚州大學社會發展學院 來稿日期：2017-09-22）endprint